CC BY
531
УДК 349.414
Елисеева Инга Александровна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Кубанского государственного университета
Комкова Ксения Сергеевна
ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА
Резюме:
Законодательная система регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения представлена Земельным и Гражданским кодексами РФ, а также федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Наиболее актуальными процедурами, связанными с означенными участками и требующими доработок в области правоприменения, являются порядок продажи участков субъекту РФ или муниципальному образованию, а также изъятие их в связи с ненадлежащим использованием или грубым нарушением правил использования.
Что касается продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения, то, согласно упомянутым выше законодательным документам, продавец обязан уведомить высший исполнительный государственный орган власти субъекта РФ о своем намерении продать участок. В извещении необходимо указать цену и местоположение участка, а также срок, до истечения которого будет произведен расчет. Примечательно, что этот срок установлен законодательно - не более 90 дней, однако, с какого момента стоит вести отсчет, в документе не говорится.
Согласно ГК РФ, возможно изъятие земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства или строительства, при условии его неиспользования в течение трех лет для соответствующей цели. Еще одним условием изъятия земли является грубое нарушение правил рационального использования земли, однако понятие «грубое нарушение» в рассматриваемом документе не раскрыто. Указанный пробел отчасти был восполнен изданием постановления Правительства РФ от 22.07.2011 № 6, в котором устанавливались критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, ни в Гражданском, ни в Земельном кодексах РФ не обозначен четкий механизм изъятия земельного участка. Эта правоприменительная неопределенность обусловила появление трех позиций среди ученых-юристов: 1) о невозможности принудительного прекращения права собственности; 2) о восполнении пробела путем аналогии закона или права; 3) о необходимости изъятия земель, несмотря на отсутствие процедурных норм.
Ключевые слова:
гражданское законодательство, земельное законодательство, земли сельскохозяйственного назначения, земельный участок, использование земель сельскохозяйственного назначения, ненадлежащее использование земельного участка, оборот земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, договор купли-продажи земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Eliseeva Inga Aleksandrovna
PhD in Law, Assistant Professor, Civil Law Subdepartment, Kuban State University
Komkova Ksenia Sergeevna
LANDS OF AGRICULTURAL DESIGNATION: ISSUES OF EFFECTIVE CIVIL AND LEGAL REGULATION
Summary:
The system of laws regulating the use of agricultural land is provided by the Land and the Civil Codes of the Russian Federation, as well as the federal law “On the transfer of agricultural lands". The procedures that require the most urgent revision of the law enforcement is the order of selling the land to a region of the Russian Federation or a municipality, as well as their withdrawal due to misuse or flagrant violation of the rules of use. As regards the sale of the agricultural land, according to the above-mentioned legislative documents, a seller must notify the supreme executive body of the Russian Federation subject of the intention to sell the land. The notice must indicate the price and location of the plot, and the period within which the payment will be made. It is noteworthy that this period is set by law and is no more than 90 days, however, what point should be the reference one the document does not specify. According to the Civil Code of the Russian Federation, it is possible to seizure the land intended for agricultural production or construction, in case it has not being used for three years for a proper purpose. Another reason for the seizure of land is a gross violation of the rules of rational use of the land; however, the concept of “gross violation" is not defined in this document. This gap was partly filled by the government decree № 6, dated 22.07.2011, which establishes criteria of the significant diminishing of the agricultural lands’ fertility.
Furthermore, neither the Civil Code nor the Land Code of the Russian Federation describes the clear procedure of the land withdrawal. This law enforcement indeterminacy is interpreted by legal scholars in three ways: 1) impossibility of the forced termination of property rights; 2) correcting of legal deficiency by analogy in law or right; 3) need for land withdrawal despite the absence of procedural rules.
Keywords:
civil legislation, land legislation, agricultural land, land plot, agricultural land usage, improper use of land, transfer of agricultural land, agreement of agricultural land sale.
С принятием Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136-Ф3 [1] (далее - ЗК РФ) и федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [2] была создана система современного правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время одними из основных задач продолжающейся земельной реформы являются: оформление гражданами и юридическими лицами прав на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения согласно действующему законодательству, их эффективное и рациональное использование по целевому назначению и обеспечение оборота земельных участков указанной категории.
Опыт развития правового регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве показывает, что продолжение аграрной реформы, формирование рынка земли и специфика ее использования как основы сельскохозяйственного производства нуждаются в особых правовых подходах.
Так, установлены особые требования к совершению сделок, объектами которых являются земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения. В частности, договоры купли-продажи земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения без участия публичных образований заключаются на основе общих правил о купле-продаже недвижимости с учетом особенностей, установленных ст. 8 федерального закона «Об обороте земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения».
Субъект РФ, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, - муниципальное образование имеет преимущественное право покупки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Следует отметить, что данное право преимущественной покупки не относится к земельным участкам, которые были предоставлены из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, сооружениями.
В соответствии со ст. 8 названного закона, продавец земельного участка обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случае, установленном законом субъекта РФ, - орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть произведен взаимный расчет. Срок для произведения расчетов не может составлять более девяноста дней. Однако закон не указывает, с какого момента должен отсчитываться этот предельный срок: с момента получения надлежащего извещения, с момента заключения договора или с момента государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок. Также в законе указано, что извещение должно быть вручено под расписку или направлено заказным письмом с уведомлением о вручении. Таким образом, продавцу недостаточно просто известить высший исполнительный орган субъекта РФ, он должен позаботиться о том, чтобы у него остались доказательства того, в какой день данное извещение было получено высшим исполнительным органом власти субъекта РФ.
В случае если субъект РФ откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести указанный земельный участок в течение тридцати дней со дня поступления извещения, продавец имеет право продать земельный участок третьему лицу. Однако и срок для продажи продавцом земельного участка ограничен периодом в один год, причем цена продаваемого земельного участка не должна быть ниже цены, указанной в извещении.
Если цена продаваемого участка меньше ранее заявленной в извещении или изменились другие существенные условия, продавец обязан направить новое извещение по правилам, указанным в ст. 8 федерального закона «Об обороте земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения». В этом случае все сроки, указанные в ст. 8, начинают исчисляться заново.
Также в названном законе предусмотрено последствие нарушения права преимущественной покупки субъектом РФ земельного участка - это ничтожность сделки. Установление такого последствия в данном случае представляется вполне оправданным, направленным на защиту прав и законных интересов субъектов РФ, а в случаях, предусмотренных законом, - муниципальных образований.
Целесообразность установления преимущественного права покупки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения субъектов РФ, а в установленных законом случаях - муниципальных образований ставится по сомнение Н.Г. Нарышевой. Так, автор полагает, что положения федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» о преимущественном праве покупки субъектом РФ или муниципальным образованием земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения должны быть исключены как не
направленные на достижение целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения и противоречащие заложенным в законодательстве подходам к видам имущества, которым может владеть субъект РФ и муниципальное образование [3, с. 14].
С такой позицией трудно согласиться, так как установление преимущественного права покупки субъектом РФ, а в закрепленных законом случаем - муниципальным образованием представляется вполне обоснованным, направленным на наиболее эффективное перераспределение земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Полагаем, что столь сложная и затянутая процедура заключения договора купли-продажи земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения вполне оправдана, так как одновременно обеспечивает соблюдение как частных, так и публичных интересов при обороте земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, ст. 284 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) [4] устанавливает возможность изъятия земельного участка у собственника, если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. Ст. 285 ГК РФ закрепляет возможность изъятия земельного участка у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством. Данные деяния в юридической науке и законодательстве включены в обобщающее понятие «ненадлежащее использование земельного участка» [5, с. 179-180].
Но практика применения ст. 284-287 ГК РФ всё еще не сложилась по ряду причин, в числе которых как недостатки указанных норм, так и их противоречия принятому позднее ЗК РФ 2001 г.
В частности, ранее нами отмечалось: не совсем ясно, что понимается под «грубым» нарушением правил рационального использования земли. Ни гражданское, ни земельное законодательства не определяют это понятие. Ст. 285 ГК РФ содержит оговорку, что к подобным нарушениям относится использование земельного участка не по целевому назначению или оно приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Снова возникает вопрос: каким признакам должны соответствовать понятия «существенный» и «значительный», чтобы иметь возможность правильно квалифицировать совершённое правонарушение [6, с. 222].
В юридической науке под грубым нарушением правил использования земли предлагается понимать совершение пользователем земельного участка неоднократных действий (либо бездействия) в отношении земельного участка, которые не соответствуют требованиям правил рационального использования земли, установленному целевому назначению и виду разрешенного использования, экологическим и иным требованиям законодательства, при наличии предписаний об устранении указанных нарушений, вынесенных в установленном порядке [7, с. 10]. Полагаем, что понятие грубого нарушения правил рационального использования земли всё же следует определить в земельном законодательстве.
ГК РФ ввел обязательность согласия собственника земельного участка на изъятие, в противном случае вопрос решается судом по требованию органа, принявшего решение об изъятии земельного участка. Новой также стала норма о продаже изымаемого участка с публичных торгов, но порядок такой продажи п. 2 ст. 286 ГК РФ не регулирует.
Ст. 286-287 ГК РФ делают отсылку к земельному законодательству в части определения органов, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков, порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников о допущенных нарушениях и прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся собственниками. Следовательно, механизм изъятия земельных участков в данных нормах подробно не закреплен.
До сих пор не предусмотрен механизм принудительного изъятия земельных участков и ЗК РФ. Ст. 44 ЗК РФ указывает, что право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия его у собственника в порядке, установленном гражданским законодательством. Значит, ЗК РФ подробно не регулирует порядок принудительного прекращения права собственности на землю за совершение правонарушений.
Данная правовая неопределенность породила три научных концепции:
а) поскольку нет процедуры принудительного прекращения права собственности на земельный участок (по сути дела, конфискации, но только не в уголовно-правовом, а гражданско-правовом порядке), то и нормы ст. 284-286 ГК РФ не подлежат применению [8, с. 166; 9, с. 15]. Так, Н.П. Кабытов считает, что в настоящий момент невозможно принудительное прекращение права собственности на земельный участок (за неиспользование или ненадлежащее использование) иначе, чем за выкуп [10, с. 24].
б) отсутствие рассматриваемой процедуры означает, что существует пробел в земельном и гражданском праве. Есть общепринятые способы восполнения пробелов - в порядке аналогии закона или аналогии права. Есть нормы ЗК РФ, определяющие порядок принудительного прекращения права землевладения и землепользования, - их и следует использовать в порядке такой аналогии. Так, В.Г. Левахин отмечает, что допустимо применение «аналогии закона в случае лишения права собственности на земельный участок при нарушениях земельного законодательства в связи с наличием следующих условий: рассматриваемые отношения находятся в границах правового поля, регулируемого земельным законодательством; в части данных отношений имеется пробел в праве; имеется законодательство, регулирующее сходные отношения (нормы, устанавливающие условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка)» [11, с. 8].
в) раз есть норма закона, то ее надо применять. Отсутствие процедурных норм не является для этого препятствием. Так, М.С. Ромадин, выявив отсутствие процедур принудительного прекращения права собственности на земельные участки за совершение земельных правонарушений и сделав конструктивные и обоснованные предложения по дополнению действующего законодательства, указывает, что «изъятие земельного участка по ст. 284 и 285 ГК РФ представляет собой вид юридической ответственности за нарушение земельного законодательства, которое проявляется в виде противоправного использования земельного участка в форме действия или бездействия. Дела об изъятии земельных участков по ст. 284 и 285 ГК РФ рассматриваются в порядке искового производства в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах в зависимости от субъекта правонарушения. Целью изъятия земельного участка является обеспечение рационального и бережного использования земли» [12, с. 92].
А.П. Анисимов высказывает следующие, на наш взгляд, убедительные аргументы в пользу первой позиции: «Правоприменитель не должен руководствоваться в данном случае аналогией закона, поскольку режим законности диктует ряд требований к использованию аналогии. Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм. В рассмотренном случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст. 54 ЗК РФ не следует. Более того, возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст. 35-36 и 55 Конституции Российской Федерации.
Поэтому является недопустимым принудительное прекращение права собственности на земельный участок (равно как и любой иной объект недвижимости) без четко предусмотренных федеральным законом процедур. Именно такой вывод следует из анализа практики Европейского суда по правам человека и руководящих разъяснений высших российских судов [13, с. 180].
Деяния, аналогичные предусмотренным ст. 284 и 285 ГК РФ, определяются ЗК РФ как основания прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками. Подпункт 3 п. 2 ст. 45, 46, 47 ЗК РФ закрепляет в качестве одного из оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, срочного пользования земельным участком использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением либо способами, приводящими к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному снижению экологической обстановки, а также неустранение ряда совершённых умышленно земельных правонарушений. Решение о прекращении прав на земельные участки должно приниматься в судебном порядке в соответствии со ст. 54 ЗК РФ (п. 3 ст. 45).
Очевидно, что в целях устранения рассмотренных противоречий и пробелов следует внести в гражданское и земельное законодательства изменения и дополнения, предусматривающие основания и подробно регламентирующие порядок принудительного прекращения права собственности на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования.
Позднее п. 3 ст. 6 федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» закрепил возможность изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у собственника в судебном порядке, если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки, а также если земельный участок не используется по целевому назначению в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у собственника права собственности на земельный участок. Заявление в суд о
принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения и о его продаже с публичных торгов в связи с ненадлежащим использованием направляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации при условии не-устранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после назначения административного наказания.
В соответствии с п. 3 ст. 6 федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 № 612 утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения [14], при выявлении которых земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно изъят у его собственника в судебном порядке.
Существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения признано изменение числовых значений не менее трех из перечисленных ниже критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли: снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15 % или более; снижение кислотности в кислых почвах на 10 % или более; повышение щелочности в щелочных почвах на 10 % или более; снижение содержания подвижного фосфора на 25 % или более; снижение содержания обменного калия на 25 % или более.
Надо отметить, что длительное время существовала необходимость закрепления на федеральном уровне нормативных критериев определения ненадлежащего использования земель в соответствии с их целевым назначением в целях восполнения пробелов в законодательстве, реализации механизма государственного контроля за использованием земель сельскохозяйственного назначения, привлечения к ответственности виновных лиц за несоблюдение установленных законодательством требований в данной области. Для этого Правительство РФ приняло постановление от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» [15].
После принятия такого постановления появилась возможность для формирования правоприменительной практики в данной области.
Также важным является вопрос о разработке и принятии методики исчисления размеров вреда, причиненного землям сельскохозяйственного назначения в результате снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы. Так, имеется новая «Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды», утвержденная приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238 [16]. В ней вводятся новые технологии расчета ущерба, причиненного почвам химическими и другими загрязнителями. Принятие этой методики исчисления размеров вреда, причиненного землям сельскохозяйственного назначения, позволит принимать соответствующие законодательству Российской Федерации меры к нарушителям земельного законодательства по возмещению подобного вреда.
Таким образом, законодательство, регулирующее оборот и использование земель сельскохозяйственного назначения, продолжает совершенствоваться, что является необходимым условием для повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения и сохранения их плодородия, успешного развития сельскохозяйственного производства в России.
Ссылки:
1. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЭ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : федер. закон от 24.07.2002 № 101 -ФЗ // Российская газета. 2002. 27 июля.
3. Нарышева Н.Г. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. № 4. С. 13-17.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 : федер. закон от 30.10.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
5. Крассов О.И., Петрова Т.В., Тарло Е.Г. Толковый словарь земельного права. СПб., 2004.
6. Елисеева И.А. Проблемы правового регулирования принудительного прекращения права собственности на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования // Цивилистические записки : сб. науч. ст. Краснодар, 2011.
7. Верещагина Д.В. Гражданско-правовое регулирование отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
8. Голиченков А.К., Волков Г.А., Козырь О.М. Земельный кодекс Российской Федерации : постатейный науч.-практ. ком-мент. М., 2002.
9. Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
10. Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004.
11. Левахин В.Г. Гражданско-правовой режим земельных участков сельскохозяйственного назначения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2008.
12. Ромадин М.С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю в Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 11. С. 90-96.
13. Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации. М., 2010.
14. Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения : постановление Правительства РФ от 22.07.2011 № 612 // Российская газета. 2012. 25 июля.
15. О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 18. Ст. 2230.
16. Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды : приказ Минприроды России от 8.07.2010 № 238 // Экология производства : сетевой журн. 2010. № 11.
