CC BY
238
УДК 349 ББК 67.404
© 2016 г. А. И. Вакула,
доцент кафедры гражданского права Донского государственного технического университета
кандидат юридических наук.
E-mail: [email protected]
М. И. Парковская,
специалист в нотариальной конторе (г. Сочи).
E-mail: [email protected]
изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд: некоторые недостатки
гражданского, земельного и иного законодательства
В статье рассматриваются актуальные теоретические и практические вопросы регулирования института изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. С учетом анализа гражданского, земельного и иного законодательства и специальной юридической литературы отмечаются как теоретические проблемы, так и «белые пятна» и коллизии законодательства, в том числе между нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности, а такж обосновывается необходимость отдельных корректировок законодательства.
Ключевые слова: изъятие земельного участка, государственные нужды, муниципальные нужды, гражданское законодательство, земельное законодательство, основания изъятия, порядок изъятия, возмещение убытков.
A. I. Vakula - Associate Professor, Department of Civil Law, the Don State Technical University, PhD in Law.
M. I. Parkovskaya - specialist in the notary's office (Sochi).
SEIZURE OF LAND FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS: SOME OFTHE SHORTCOMINGS
OF CIVIL, LAND AND OTHER LEGISLATION
The article discusses the current theoretical and practical issues of regulation of land seizure of the Institute for State and municipal needs. An analysis of civil, land and other legislation and a special legal literature marked as theoretical problems and «white spots» and conflict of laws, including between the normative legal acts of various industrial branches, and the necessity of separate adjustments to the legislation.
Key words: withdrawal of the land, state needs, needs of municipal, civil law, land law, grounds of withdrawal, order of withdrawal, payment of damages.
Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд является актуальной проблемой гражданского и земельного права. Земельный участок представляет собой ядро земельных отношений, подвергающихся правовому регулированию со стороны земельного законодательства, поэтому его изъятие должно всесторонне регламентироваться в законодательстве.
Российское законодательство продолжительное время исключало землю из системы объектов гражданских прав. Однако с изданием Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) появились теоретические проблемы (например, в используемой терминологии), а также «белые пятна» и коллизии законодательства, в том числе между нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности.
Правовое регулирование отношений прав на землю в России базируется на Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) и ЗК РФ. В настоящий момент эти нормативные правовые акты, регулирующие оборот земельных участков, подвергаются серьезным изменениям (отмечаем большое число законодательных поправок, принятых в 2013-2015 гг. и посвященных земельным правоотношениям). Такая законотворческая работа свидетельствует об актуальности совершенствования земельных правоотношений.
В соответствии с ч. 2 ст. 279 ГК РФ, при изъятии происходит прекращение ряд прав: права собственности на такой земельный участок, договора аренды земельного участка и пр. При этом сервитуты, установленные в отношении изъятого земельного участка (изучаемые в юридической литературе
[1, с. 39-41]), сохраняются в том случае, если использование такого земельного участка на условиях сервитута не противоречит целям, для достижения которых происходит изъятие такого участка (ч. 4 ст. 279 ГК РФ).
Между тем за последнее время наблюдается внесение многочисленных изменений в гражданское и земельное законодательство.
Так, теперь земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю представляет собой недвижимую вещь, представляющую собой часть земной поверхности и имеющую характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (ч. 3 ст. 6 ЗК РФ). При этом в законодательстве не только дано новое понятие земельного участка, но и изменено место расположения этой нормы (ранее это понятие закреплялось в ст. 11.1 ЗК РФ).
Между тем в юридической литературе встречаются и другие определения: земельный участок - это поверхностный слой земли, имеющий определенные территориальные границы, установленные в порядке землеустройства, расположенный в границах определенной категории земель, используемый с соблюдением требований законодательства о целевом назначении и разрешенном использовании [2, с. 75-77].
В то же время ГК РФ не содержит определения земельного участка в качестве объекта гражданских прав; более того, не ясно, сама земля или земельный участок является их объектом [3, с. 60-64].
Между тем понятия «земля» и «земельный участок» нередко употребляются как тождественные [4, с. 40-44]. Так, в ст. 9 Конституции Российской Федерации устанавливается, что земля - основа жизнедеятельности народов, а также объект частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. В ч. 3 ст. 129 ГК РФ также определяется, что земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому различными способами, допускаемыми законами о земле и о других природных ресурсах (обращает на себя внимание то обстоятельство, что здесь прямо не говорится о земельном законодательстве - прим. авт.).
Этот межотраслевой институт имеет конституционно-правовую основу, поскольку в ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации определена возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. В то же время обращает на себя внима-
ние отсутствие в данном конституционном положении упоминания об отчуждении имущества для муниципальных, а не государственных нужд, что предусмотрено как в гражданском, так и в земельном законодательстве.
В соответствии с ГК РФ, земельный участок относится к недвижимому имуществу. Вместе с тем регулирование особенностей земельных правоотношений осуществляется в земельном законодательстве. С учетом межотраслевого характера, регулирование земельных правоотношений - дело достаточно сложное.
Согласно ч. 1 ст. 279 ГК РФ, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд происходит, во-первых, в случаях (т. е. при наличии соответствующих оснований - прим. авт.) и, во-вторых, в порядке, предусмотренных в земельном законодательстве. В юридической литературе приводятся различные определения такого изъятия [5, с. 126-132; 6, с. 21].
В ст. 49 ЗК РФ перечислены основания такого изъятия. Они заключаются:
- в выполнении международных договоров РФ;
- в строительстве либо реконструкции объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения;
- в других фактах, предусмотренных в федеральных законах.
ГК РФ определяет также порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника (ст. ст. 279-282) и закрепляет последовательность действий соответствующих органов.
Однако в законодательстве отсутствует перечень конкретных органов власти, уполномоченных на принятие решения об изъятии. В соответствии с ч. 2 ст. 279 ГК РФ и ст. 56.2 ЗК РФ, решение об изъятии земель для государственных или муниципальных нужд принимается соответствующими органами трех уровней: во-первых, федеральными органами исполнительной власти РФ, во-вторых, органами исполнительной власти субъекта РФ и, в-третьих, органами местного самоуправления (без надлежащей конкретизации - прим. авт.). Представляется, что требуется уточнение данных законодательных положений с целью определения единого соответствующего органа на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, на уровне муниципальных образований; к ним можно отне-
сти, например, органы по управлению имуществом на вышеуказанных уровнях власти.
Гражданское законодательство закрепляет два порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд:
- добровольный, предусматривающий достижение соглашения между органом государственной власти или органом местного самоуправления и собственником по поводу изъятия земельного участка без суда (таким соглашением об изъятии определяются сроки, размер возмещения и другие условия);
- принудительный (когда такие условия определяются судом).
Соглашение между органом государственной власти или органом местного самоуправления и собственником включает обязательство первого уплатить возмещение за изымаемый участок. Учитывая ч. 2 ст. 281 ГК РФ, в него включаются: во-первых, рыночная стоимость земельного участка, во-вторых, рыночная стоимость иных прав на земельный участок, подлежащих прекращению, и, в-третьих, убытки, причиненные изъятием такого земельного участка, в том числе упущенная выгода.
Правила возмещения таких убытков определены в Постановлении Правительства РФ от 7.05.2003 № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц». Согласно п. 5 этого Постановления, размер таких убытков определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Министерством экономического развития РФ.
Однако эти рекомендации до настоящего времени не приняты, что влечет субъективность правоприменителей при вышеуказанных расчетах.
Кроме того, также получается, что положения гражданского законодательства, определяющие вопросы изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд не в полной мере соответствуют ч. 1 ст. 279 ГК РФ, которая относит их регулирование исключительно к земельному законодательству. Рассмотрение регулирования оснований и других аспектов реализации изучаемого межотраслевого института позволя-
ет выявить ряд дополнительных недостатков законодательства в этой сфере.
Во-первых, вызывает недоумение закрепление нормативного положения о том, что основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд могут быть предусмотрены и в других федеральных законах (например, при объявлении земель государственными природными заказниками, что предусмотрено в ч. 2 ст. 22 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).
При этом в ст. 49 ЗК РФ отсутствует пре-дусмотрение того, что рассматриваемые вопросы относятся к земельному законодательству (в соответствии с ч. 1 ст. 2, оно состоит из самого ЗК РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ и других нормативных правовых актов), что подразумевает возможность регулирования указанных оснований и в рамках федеральных законов, прямо к нему не относящихся. В этом случае налицо несоответствие ст. 49 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ, ведь, согласно положениям последней, изъятие земельного участка осуществляется в случаях, предусмотренных земельным законодательством (и только - прим. авт.).
Да и в целом можно говорить о том, что в российском законодательстве не установлен четкий отраслевой приоритет между ГК РФ и ЗК РФ.
Так, в ч. 2 ст. 3 ГК РФ закреплено правило, согласно которому гражданско-правовые нормы, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ГК РФ. Одновременно в ч. 1 ст. 2 ЗК РФ говорится о том, что нормы земельного права в других федеральных законах не должны противоречить ЗК РФ. В такой ситуации открытым остается вопрос о приоритетности одного из этих нормативных правовых актов.
Между тем неизбежно наличие коллизий и иных несоответствий между этими и другими нормативными правовыми актами, особенно в случае регулирования однородных правовых отношений (в нашем случае - земельных). В этом случае сложно понять, какие же законодательные нормы подлежат первоочередному использованию при наличии несоответствия положений ГК РФ и ЗК РФ.
Не позволяет провести четкое разграничение регулирования вышеуказанных межотраслевых вопросов и конституционное законодательство.
Так, в соответствии со ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, граждан-
ское законодательство находится в исключительном ведении РФ, в то время как часть гражданско-правовых вопросов (в частности, владение, пользование и распоряжение земельными участками) и земельное законодательство отнесено к совместным полномочиям РФ и ее субъектов.
Во-вторых, в контексте выполнения международных договоров РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществлялось в связи с организацией и проведением Олимпийских зимних игр в г. Сочи.
При этом в ст. 1 5 ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» перечислены особенности такого изъятия, не соответствующие действующему гражданскому и земельному законодательству (на что указывают исследователи [7, с. 48-54]).
Особо здесь хотелось выделить то обстоятельство, что по ч. 1 3 ст. 1 5 ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изъятие возможно до образования самого земельного участка; это также не соответствует положениям ни ГК РФ, ни ЗК РФ.
В-третьих, непонятно, какое именно значение законодатель вкладывает в термины «объекты государственного значения (объекты федерального значения, объекты регионального значения) или объекты местного значения», используемые в ст. 49 ЗК РФ; действующее законодательство их суть не раскрывает.
В-четвертых, аналогичная проблема имеет место и в отношении термина «государственные или муниципальные нужды».
На практике соответствующие государственные и муниципальные органы определяют государственные и муниципальные нужды по собственному субъективному усмотрению, относя к ним «реконструкцию города», «комплексную реконструкцию», «застройку муниципального образования» и т. п. [8, с. 205-216].
Еще одна проблема появляется при передаче земельных участков из собственности РФ в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность, что регулируется в
главе 5 ЗК РФ. По сути, эта глава предусматривает дополнительное основание и порядок безвозмездного изъятия земельных участков из федеральной собственности для нужд субъектов РФ или муниципальных нужд.
В ч. 1 ст. 39.32 ЗК РФ предусмотрено, что уже при поступлении заявления о передаче земельного участка договор аренды такого земельного участка или договор безвозмездного пользования таким земельным участком расторгается (сразу - прим. авт.) до принятия решения о передаче земельного участка в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ.
Получается, что глава 5 ЗК РФ закрепляет еще одно основание прекращения права безвозмездного пользования земельными участками и аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Основания для прекращения права аренды земельного участка и безвозмездного пользования земельным участком перечислены в ст. 46 и 47 ЗК РФ. В то же время в этих нормах лишь делается общая предпосылка того, что основания прекращения этих прав также предусматриваются в законодательстве.
При этом в нормативных правовых актах не предусматривается ни возможность возмещения убытков в связи с прекращением права безвозмездного пользования таким земельным участком и с досрочным расторжением договора его аренды, ни предоставление равноценного земельного участка. Получается, что правообладатели земельных участков могут нести имущественные потери в случае прекращения их прав по данному основанию, при этом никакой компенсации этих потерь законодательство не предусматривает (что отмечается в юридической литературе [5, с. 126-132]).
Для совершенствования рассматриваемого межотраслевого института в юридической литературе также предлагается расширить имеющийся в ст. 49 ЗК РФ перечень оснований изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд за счет добавления такого основания, как размещение объектов общественного использования. Такие объекты общественного использования регионального и муниципального (местного) значения должны закрепляться в соответствующих нормативных правовых актах и программах социально-экономического развития [8, с. 205-216].
Конкретизация положений гражданского и земельного законодательства необходима и в связи с тем, что на практике многие уже дей-
ствующие положения ГК РФ и ЗК РФ не всегда соблюдается исполнительными органами государственной власти, органами субъектов РФ и муниципальных образований.
Так, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд нередко производится без надлежащего уведомления собственников земельных участков о предстоящем изъятии, имеют место нарушения процедуры такого изъятия и пр. При этом в законодательстве отсутствуют основания признания недействительным решения об
Литература
1. Вакула А. И. Правовое регулирование земельного сервитута // Наука, образование, общество: проблемы и перспективы развития: сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-практ. конф. Тамбов, 2013.
2. Гайбатова К. Д., Аливердиева М. А. Земельный участок как объект гражданских прав // Юридический вестник ДГУ. 2015. № 2.
3. Елисеева И. А. Земельный участок как объект гражданского оборота: понятие и признаки // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2010. № 2.
4. Ерш А. Земельный участок как объект гражданских прав // Хозяйство и право. 2006. № 4.
5. Ястребов А. Е. Актуальные проблемы прекращения прав на земельные участки вследствие их изъятия для государственных или муниципальных нужд // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. Т. 10. № 4.
6. Капицкий В. Н., Давидян М. Ю. Гарантии прав собственников земли при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Молодежь и наука. 2014. № 2.
7. Абесалашвили М. З. Объективные обстоятельства изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Право и практика. 2014. № 4.
8. Гринь Е. А. Некоторые вопросы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2011. № 7.
9. Гринь Е. А. Способы защиты прав при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Современная научная мысль. 2015. № 5.
изъятии. Поэтому собственник или иной землепользователь самостоятельно субъективно предполагает о своем нарушенном праве и решает вопрос о целесообразности обращения в суд [9, с. 138-145].
Таким образом, для совершенствования применения межотраслевого института изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд очевидна необходимость корректировки гражданского, земельного и иного законодательства.
Bibliography
1. Vakula A. I. Legal regulation of land easement // Science, education and society: problems and prospects: In Proc. scientific. works on the mater. Int. scientific and practical. Conf. Tambov, 2013.
2. Gaybatova K. D., Aliverdieva M. A. Land as an object of civil rights // Legal Gazette DSU. 2015. № 2.
3. Yeliseyev I. A. Land as an object of civil turnover: concept and characters // Business Law. Economics and Law Journal. 2010. № 2.
4. Ersh A. Land as an object of civil rights // The Economy and the law. 2006. № 4.
5. Xastrebov A. E. Actual problems of ownership of land as a result of their withdrawal for state or municipal needs mid Russian Srednerussky // Herald of Social Sciences. 2015. T. 10. № 4.
6. Kapitsky V. N., Davidya M. U. Guarantees of the rights of land owners in the seizure of land for state and municipal needs // Youth and Science. 2014. № 2.
7. Abesalashvili M. Z. Objective circumstances of the seizure of land for state or municipal needs // Law and Practice. 2014. № 4.
8. Grin E. A. Some issues of legal regulation of withdrawal of land for state or municipal needs // Scientific problems of humanities research. 2011. № 7.
9. Grin E. A. Remedies of the protection of rights in the seizure of land for state and municipal needs // modern scientific thought. 2015. № 5.
