CC BY
298УДК 347.2/.3 © Д. А. Тоточенко, 2017
Споры о правах, связанные с изъятием
земельных участков
Д. А. Тоточенко, Омская академия МВД России. Е-mail: den-omsk@mail.ru
На основе анализа судебной практики предложена классификация споров о правах, связанных с изъятием земельных участков. Также в работе рассматриваются нетипичные случаи, связанные с попытками изъятия земельных участков у публично-правовых образований, которые имеются в судебной практике. Рассматриваются ситуации, когда для государственных или муниципальных нужд существует необходимость в изъятии лишь части земельного участка. Исследуя споры о понуждении уполномоченного органа к изъятию земельных участков, автор выделяет ситуации, когда обладатель земельного участка заинтересован в его изъятии для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, автор обращает внимание на правовые последствия, возникающие в связи с изъятием земельных участков. В частности, определяется возможность прекращения сервитута, установленного в отношении изымаемого земельного участка.
Ключевые слова: земельный участок; часть земельного участка; изъятие земельного участка; государственные или муниципальные нужды; споры, связанные с изъятием земельных участков; основания прекращения прав на земельные участки.
Disputes over the Rights Related to Confiscation of a Land Plot
D. A. Totochenko, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia (Omsk, Russia). Е-mail: den-omsk@mail.ru
Basing on the analysis of court practice the author suggests his classification of disputes over the rights connected with confiscation of land plots. The paper also deals with untypical situations of attempts to seize land plots from public-legal establishments which occur in judicial practice. The focus is made on the situations when for public or municipal purposes it is required to seize only a part of a land plot. Investigating disputes of enforcing the authorized organ to seize land plots the author specifies the situations when the land plot owner is interested in its seizure for public or municipal purposes. In addition, the emphasis is given to legal consequences caused by the seizure of land plots. In particular, the author defines the possibility of termination of servitude established in regard to the land plot seized.
Keywords: land plot; part of a land plot; seizure of a land plot; public or municipal needs; disputes related to seizure of land plots;
grounds for termination of rights to land plots.
Предоставление и изъятие земель — это взаимосвязанные явления. Их объединяет единая правовая природа: оба выступают проявлением принадлежащего собственнику государственных или муниципальных земель права распоряжения землями, осуществляемого посредством административного акта и строящегося на единых принципах.
В теории земельного права «предоставление и изъятие земельных участков» рассматривается как функция государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель; как основание возникновения, изменения и прекращения прав на землю; как институт земельного права.
Для государственных или муниципальных нужд может быть изъят земельный участок, находящийся на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, а также на праве собственности. Кроме того, в результате изъятия может быть досрочно прекращен договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также договор безвозмездного пользования таким земельным участком (ст. 279 ГК РФ).
Под государственными или муниципальными нуждами следует понимать исключительную необходимость, предусмотренную ст. 49 ЗК РФ, в использовании конкретного земельного участка в целях обе-
спечения социально значимых интересов и потребностей государства и всего общества в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного или муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными в действующем законодательстве [1].
Все основания принудительного прекращения прав на земельные участки условно можно поделить на две группы:
— основания прекращения прав на земельные участки, связанные с объективными обстоятельствами (наличие государственных или муниципальных нужд);
— основания прекращения прав на земельные участки, обусловленные субъективными причинами (поведение правообладателей земельных участков).
Нередко на практике возникают ситуации, когда для государственных или муниципальных нужд существует необходимость в изъятии лишь части земельного участка.
В соответствии со ст. 279 ГК РФ объектом изъятия для публичных нужд является лишь земельный участок. В отличие от действующей редакции, прежняя редакция п. 5 ст. 279 ГК РФ предусматривала возможность выкупа для государственных или муниципальных нужд не только земельного участка, но и его части.
В связи с этим возникает вопрос, каким образом можно произвести выкуп части земельного участка.
Согласимся с мнением И. А. Колесниковой, которая полагает, что для решения указанной проблемы заинтересованному лицу необходимо инициировать проведение кадастровых работ по разделу земельного участка в целях дальнейшего изъятия уже не части участка, а вновь образованного в результате раздела земельного участка [2, с. 56-63].
Данное положение нередко применяется на практике, когда при необходимости изъятия для государственных и муниципальных нужд лишь некоторой части земельного участка осуществляется его раздел с последующим изъятием образованного в результате раздела земельного участка.
Важным последствием изъятия земельного участка является прекращение установленного в отношении данного участка сервитута. Так, в соответствии с п. 4 ст. 279 ГК РФ, со дня прекращения прав на изъятый земельный участок прежнего правообладателя прекращаются сервитут, залог, установленные в отношении такого земельного участка, а также договоры, заключенные данным правообладателем в отношении такого земельного участка. При этом
сервитуты, установленные в отношении изъятого земельного участка, сохраняются в случае, если использование такого земельного участка на условиях сервитута не противоречит целям, для которых осуществляется изъятие земельного участка.
Анализ судебной практики показал, что споры о правах, связанные с изъятием земельных участков, условно можно поделить на две основные группы:
— об оспаривании решения об изъятии земельного участка;
— о понуждении уполномоченного органа к изъятию земельного участка.
Наиболее распространенной разновидностью являются споры, связанные с оспариванием решения об изъятии земельного участка.
Решение об изъятии можно обжаловать в суде в порядке административного судопроизводства в течение трех месяцев со дня, когда организации или гражданину стало известно о нарушении их прав и законных интересов (п. 1 ст. 219 КАС РФ).
Изучение судебной практики показало, что в настоящее время при обжаловании в суд актов уполномоченных государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления об изъятии земельных участков, заявители чаще всего оспаривают наличие публичных нужд или соблюдение исключительности изъятия, о которой говорится в ст. 49 ЗК РФ.
Отметим, что изъятие земельных участков для размещения объектов, указанных в ст. 49 ЗК РФ, возможно, только если они предусмотрены в документах территориального планирования и проектах планировки территории (п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ). Причем решение об изъятии должно быть принято не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов (п. 3 ст. 56.3 ЗК РФ). Однако эти ограничения не распространяются на случаи, когда решение о предварительном согласовании места размещения объекта в целях изъятия участка было принято еще до апреля 2015 г. (п. 2 ст. 26 ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») 1.
Условием размещения указанных в ст. 49 ЗК РФ объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. Таким образом, законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии земельного участка для публичных нужд. Принцип исключительности предполагает необходимость доказывания отсутствия возможных
1 О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ // Рос. газета. 2015. 12 янв.
вариантов размещения предполагаемого объекта органом, принимающим решение об изъятии земельного участка для публичных нужд, кроме как на данном земельном участке. Данный вывод подтверждается и судебной практикой.
Так, ООО «Южуралбытсервис» обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации г. Челябинска и Управлению Рос-реестра по Челябинской области о признании недействительным распоряжения Администрации г. Челябинска об изъятии для муниципальных нужд земельного участка.
В силу ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения.
Таким образом, в предмет доказывания по настоящему делу входят отсутствие других вариантов возможного размещения предполагаемого к строительству объекта муниципального значения (транспортной развязки), а также невозможности использования земельного участка в целях, для которых он изымается, без прекращения права заявителя на спорный земельный участок.
Бремя доказывания указанных обстоятельств в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ несут орган или лицо, которые приняли оспариваемый ненормативный акт.
Указав, наряду с этим, на исключительный характер решения об изъятии земельного участка и отсутствие доказательств того, что орган местного самоуправления при принятии решения об изъятии спорного земельного участка рассмотрел все возможные варианты размещения предполагаемого к строительству объекта и установил отсутствие иных вариантов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии закону оспариваемых ненормативных актов Администрации г. Челябинска.
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24 июня 2015 г. требования заявителя удовлетворены. Суд признал недействительным распоряжения Администрации г. Челябинска об изъятии для муниципальных нужд земельного участка. Арбитражный суд апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Челябинской области оставил без изменения2.
Как свидетельствует судебно-арбитражная практика, суды признают акты органов государственной исполнительной власти и органов местного самоу-
правления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, заложенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадает под основания изъятия земельного участка, установленные в указанной статье.
Споры, связанные с оспариванием решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, возникают, когда земельные участки изымаются у физических или юридических лиц (собственников, пользователей, арендаторов). Вместе с тем в судебной практике есть случаи, связанные с попытками изъятия земельных участков у публично-правовых образований.
Так, администрация г. Челябинска обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с требованием об изъятии из собственности Российской Федерации в муниципальную собственность земельного участка.
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 29 октября 2010 г. исковые требования удовлетворены, выкупная цена изымаемого для муниципальных нужд земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества определена в размере 120 441 944 руб.
Постановлением 18-го арбитражного апелляционного суда от 31 января 2011 г. решение Арбитражного суда первой инстанции оставлено без изменения.
Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5 мая 2011 г. указанные решения были также оставлены без изменения.
Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации счел, что оснований для изъятия нет, и пояснил следующее. Из совокупного толкования положений ст. 279 ГК РФ, ст. ст. 49, 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности и используемого для общественно значимых нужд другим публичным собственником, повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер. В связи с этим порядок изъятия земельных участков у Российской Федерации для нужд муниципальных образований гражданским законодательством не предусмотрен.
2 Постановление восемнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2015 г. по делу № 18АП-8935/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Учитывая изложенное, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отказал в удовлетворении требований администрации г. Челябинска 3.
Отметим, что данное судебное решение является символичным, так как оно указало на невозможность изъятия земельных участков одним публично-правовым образованием у другого. Вместе с тем согласимся с мнением А. Е. Ястребова о том, что в этом случае судебной практикой был выявлен пробел в законодательстве, связанный с отсутствием правового механизма передачи земельных участков из собственности одного публично-правового образования в собственность другому. Изменения в земельное законодательство, устраняющие этот пробел, были внесены лишь сравнительно недавно главой У.5, вступившей в силу с 1 марта 2015 г., в которой регулируются отношения, связанные с безвозмездной передачей земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации [3, с. 126-132].
Следующей разновидностью являются споры о понуждении уполномоченного органа к изъятию земельного участка. Нередко возникают ситуации, когда обладатель земельного участка заинтересован в его изъятии для государственных или муниципальных нужд.
Указанные споры, как правило, возникают в случаях, когда земельный участок уже фактически используется для государственных или муниципальных нужд, в то время как решение о его изъятии путем выкупа не принято. Например, Р. обратился в суд с требованием возложить на ФКУ «Упрдор Хол-могоры» обязанность принять решение об изъятии принадлежащего ему земельного участка для государственных нужд путем выкупа. Принадлежащий ему земельный участок фактически занят автомобильной дорогой, в то время как решение об изъятии земельного участка для государственных нужд путем выкупа не принято.
Подобные споры могут также возникать в случае отмены постановления об изъятии земельного участка ввиду отсутствия необходимости в его использовании для государственных или муниципальных нужд. Так, постановлением администрации г. Бийска было принято решение об изъятии у К. для нужд муниципального образования путем выкупа земельного участка и расположенного на нем здания кафе. Фактическое изъятие земельного участка и не-
жилого здания осуществлено не было. Здание кафе не снесено.
Получив информацию об изъятии, К. прекратила деятельность по извлечению прибыли от использования указанного имущества, не стала предпринимать меры к подготовке его к летнему сезону. После этого она увидела в газете опубликованное постановление «Об отмене постановления администрации г. Бийска „Об изъятии имущества для муниципальных нужд"». К. полагает, что данное постановление является незаконным, поскольку оно влечет для нее убытки и нарушает ее права на использование принадлежащего ей имущества, часть которого повреждена при проведении работ по строительству защитной дамбы. К. обратилась в суд с заявлением, в котором просила признать незаконным постановление администрации «Об отмене постановления администрации г. Бийска об изъятии имущества для муниципальных нужд», обязать администрацию исполнить постановление «Об изъятии данного имущества для муниципальных нужд».
Основанием для отмены постановления администрации послужило отсутствие необходимости в использовании спорного земельного участка для строительства объекта, а также несоответ-ствиеуказанного постановления положениям ст. 49 ЗК РФ.
В соответствии с актом проверки возведенная вдоль берега реки дамба находится в стороне от участка К. На основании ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением указанных в данной статье объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. В данном случае, как установлено судом, для размещения объекта участок, предоставленный К. по договору аренды, не требуется. Вместе с тем, с учетом изложенного, суд первой инстанции в удовлетворении требования отказал, поскольку оспариваемое постановление не нарушает законных прав и интересов истца. Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без из-менения4.
В качестве доказательств по спорам указанной разновидности могут выступать:
— акты обследования;
— проектная документация строящегося объекта;
3 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 1 декабря 2011 г. № 9987/11 по делу № А76-2990/2010-21-268/22-315. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 25 августа 2015 г. по делу № 33-8065/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
— постановление об изъятии земельного участка;
— заключение кадастрового инженера;
— документы территориального планирования и проекты планировки территории.
Если уполномоченный орган не выполняет обязанность, связанную с выкупом земельного участка, то владелец земельного участка вправе обратиться в суд с требованием:
— о понуждении заключить договор купли-продажи земельного участка;
— о признании незаконным отказа уполномоченного органа в выкупе земельного участка (либо его бездействия).
Истцами по указанным спорам могут выступать лица, у которых земельный участок, в отношении которого не выполняется обязанность по изъятию путем выкупа, находится в собственности, на праве
постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.
Ответчиками по данным требованиям являются органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В заключение следует отметить, что суды признают акты органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, заложенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадает под основания изъятия земельного участка, установленные в указанной статье.
В качестве вывода можно также отметить, что судебно-арбитражная практика исключает возможность изъятия земельных участков одним публично-правовым образованием у другого.
Список литературы
1. Гринь Е. А. Принудительное прекращение прав на земельные участки: теория и практика правового регулирования : дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2012. 203 с.
2. Колесникова И. А. Часть земельного участка как объект правоотношений // Право и экономика. 2013.
№ 5.
3. Ястребов А. Е. Актуальные проблемы прекращения прав на земельные участки вследствие их изъятия для государственных или муниципальных нужд // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. Т. 10. № 4.
