CC BY
129
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
УДК 327
Алексей ПОРТАНСКИЙ
ИЗМЕНЕНИЯ В ТОРГОВОЙ ПОЛИТИКЕ БРИТАНИИ ПОСЛЕ БРЕКЗИТА
Статья поступила в редакцию 17.06.2020
Аннотация. В статье основное внимание уделено позициям Британии и ЕС в процессе переговоров по выработке торгового соглашения после брекзита. Проанализированы ключевые разногласия между сторонами, которые едва не привели к срыву сделки. Кратко рассмотрено финальное соглашение, достигнутое 24 декабря 2020 г. за неделю до окончания переходного периода. Отмечено, что формально соглашение позволило Лондону и Брюсселю заявить о достижении каждым основных поставленных целей. В то же время оно не решило всех существующих между сторонами проблем. Также рассмотрены усилия Соединенного Королевства по заключению торговых соглашений с США и некоторыми другими партнерами после брекзита. Первоначальный расчет Лондона на обещания президента Д. Трампа заключить максимально благоприятное соглашение не оправдался; между сторонами возникли серьезные противоречия, не поддающиеся быстрому разрешению. Экономические выгоды от брекзита в ближайшей перспективе неочевидны.
Ключевые слова: Британия, ЕС, США, брекзит, торговое соглашение и переговоры.
Отцы-основатели объединенной Европы вряд ли задумывались над тем, что однажды может наступить момент, когда процесс интеграции пойдет вспять. Как отметил член-корр. РАН Ал.А. Громыко, «решение такой страны, как Британия, выйти из ЕС поколебало весь фундамент западноевропейской интеграции и, более того, - западную картину мира» [Громыко, 2019]. Лондону предстоит в значительной степени демонтировать сложившееся за время членства в ЕС законодательство, включив тем самым так называемый процесс деевропеизации [Бабы-нина, 2020].
Политический брекзит состоялся 31 января 2020 г. Однако в экономике и торговле реализовать развод оказалось сложнее. Для выработки будущего торгово-экономического соглашения между Британией и Евросоюзом был предусмотрен переходный период до 31 декабря 2020 г. Соответствующие переговоры стартовали
© Портанский Алексей Павлович - к.э.н., профессор факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН. Адрес: 119017, Россия, Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope62020129141
2 марта 2020 г. Когда-то Соединенное Королевство было первой торговой державой мира, и память о славном прошлом стала одной из главных составляющих идеологии брекзита. Образ «Глобальной Британии» в мировой торговле будоражит умы наиболее ярых сторонников развода с континентальной Европой, убежденных в том, что, освободившись от бюрократических оков Брюсселя, их страна вполне может обрести былое могущество на мировых рынках товаров и услуг. Насколько реальны такие планы и перспективы? Поиску ответа на этот вопрос посвящена предлагаемая статья.
Новые вызовы для Лондона во внешней торговле
Текущие британские обязательства по товарам и услугам (до окончания переходного периода) определялись общими обязательствами Евросоюза в ВТО. В случае выхода Лондона из ЕС прежние условия торговли уже не будут автоматически распространяться на Великобританию. Будущие правила должны стать предметом переговоров. Однако подобного прецедента в истории Евросоюза не было, - даже процесс проведения таких переговоров был не ясен вплоть до самого их начала.
В феврале 2020 г. правительство Соединенного Королевства заявило в парламенте, что после брекзита оно будет стремиться к созданию зон свободной торговли (ЗСТ) с другими странами. Приоритетными были названы США, Япония, Австралия, Новая Зеландия. Предполагалось, что процесс формирования ЗСТ с указанными странами должен идти параллельно переговорам с ЕС о будущем торговом соглашении. В итоге Лондон рассчитывает оформить к 2022 г. режим не ниже ЗСТ для примерно 80% своей внешней торговли [Brownsell, 2020].
Британское правительство также объявило о своем стремлении либерализовать торговлю, а именно максимально снизить импортные тарифы с одновременным упрощением самой тарифной системы, устранить нетарифные барьеры. В частности, признан оправданным отказ от импортных пошлин в тех областях, где у Британии нет собственного производства или оно незначительно. Конкретно для упрощения системы импортных тарифов правительство предложило:
- отменить импортные тарифы ниже 2,5%;
- любой тариф ниже 20% будет округлен до ближайшего значения, кратного 2,5% (к примеру, тариф 19,8% снизится до 17,5%);
- любой тариф в диапазоне от 20% до 50% будет округлен в меньшую сторону до ближайшего значения, кратного 5% (к примеру, тариф 34% будет снижен до 30%);
- любой тариф выше 50% будет округлен в меньшую сторону до ближайшего значения, кратного 10%.
Одновременно правительство сделало важную оговорку, касающуюся Национальной службы здравоохранения (NHS) Соединенного Королевства: закупочные цены на лекарственные препараты не могут быть предметом переговоров. Лондон также не намерен снижать нормы по охране окружающей среды, отступать от обязательств по изменению климата, охраны животных и стандартов пищевых продуктов [UK Free Trade, 2020].
Покидая Евросоюз, Великобритания изначально создавала для себя крайне противоречивую ситуацию в экономической сфере. Континентальная Европа - ее давний и главный партнер в торговле и инвестициях. После брекзита Лондон хотел бы сохранить сложившиеся связи и свободный доступ к единому рынку ЕС. Брюссель
готов ответить взаимностью, однако полагает, что доступ к единому рынку может быть свободным только при соблюдении правил конкуренции и других регламентов ЕС, что логично. Британия считала это неприемлемым, т.к. сохранение норм Евросоюза сводит на нет преимущества выхода из ЕС в виде экономических свобод. Чтобы не идти на подобные жертвы, британские политики, особенно жесткие «брекзитеры», постоянно напоминали континентальной Европе, что они готовы окончательно выйти из ЕС без сделки, рассчитывая компенсировать неизбежные потери за счет выгодных торговых соглашений с партнерами вне Евросоюза.
Об экономическом ущербе, связанном с брекзитом, в Соединенном Королевстве и за его пределами заговорили сразу после июньского референдума 2016 г. При «жестком» сценарии выхода из Евросоюза казна Великобритании могла терять ежегодно до 66 млрд ф.ст. (или более 73 млрд евро), и ВВП страны мог быть на 9,5% ниже показателя, который был бы достигнут при сохранении членства в ЕС1. В 2020 г. к потерям от брекзита добавился ущерб от пандемии коронавируса. Согласно отчету ОЭСР, в Соединенном Королевстве он будет наибольшим в сравнении с другими развитыми странами - падение ВВП может составить 11,5% [The global outlook, 2020].
Торговое соглашение с ЕС как главный приоритет
Согласно статистике Палаты общин, доля экспорта Британии в страны ЕС в 2018 г. составляла 45%, а доля импорта из ЕС - 53% от всего объема британского импорта [Statistics on UK-EU trade, 2019]. Ниже представлены данные об основных пятнадцати экспортных рынках Британии в 2019 г.
Таблица 1.
Топ-15 стран-получателей британского экспорта, 2019 [Workman, 2020].
№ п/п Страна Объем экспорта, млрд долл. Доля в общем объеме экспорта, %
1 США 72,6 15,5
2 Германия 46,6 9,9
3 Франция 31,2 6,7
4 Нидерланды 30,3 6,5
5 Китай 30 6,4
6 Ирландия 27,9 5,9
7 Бельгия 16,8 3,6
8 Швейцария 15,5 3,3
9 Испания 13,7 2,9
10 Италия 12,8 2,7
11 Гонконг 11,2 2,4
12 ОАЭ 9,9 2,1
13 Япония 8,3 1,8
14 Сингапур 6,8 1,5
15 Польша 6,8 1,5
1 Жесткий брекзит может стоить британской казне до 66 млрд фунтов в год. 11.10.16. URL: https://www.dw.com/ru/%D0%B6%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BA%D0%B8%D0%B9-brexit- (дата обращения: 16.09.2020).
Как видно из таблицы, на США в 2019 г. пришлось 15,5% экспорта, что в 2,5 с лишним раза меньше экспорта в Евросоюз. Можно привести множество примеров производственных цепочек, давно и прочно связывающих экономику Британии с экономикой континентальной Европы. Характерным примером является производство популярного во всем мире автомобиля «Мини». От изготовления коленвала до отправки собранной модели на экспорт промежуточное изделие четыре раза пересекает Ла-Манш. Представители британской автоиндустрии только в кошмарном сне могут представить себе, что в один прекрасный день на каждом этапе транспортировки промежуточного продукта через пролив необходимо будет уплачивать импортную таможенную пошлину. Такой сценарий был не исключен в случае безрезультатных переговоров Лондона и Брюсселя к концу 2020 г.
Таким образом, торговая сделка с ЕС стала для Британии абсолютным приоритетом в сравнении с любыми другими рынками.
Официальные переговоры о выходе Соединенного Королевства из ЕС начались 19 июня 2017 г., - спустя год после референдума. В повестку были включены сложнейшие вопросы: доступ Британии к единому рынку ЕС после брекзита; размер финансовых выплат Лондона; права граждан по обе стороны Ла-Манша. Особое место занял вопрос о режиме границы между Ирландией (членом ЕС) и Северной Ирландией, входящей в состав Британии. Брюссель выдвинул требование, чтобы переговоры о торговле начались лишь после того, как стороны договорятся о размере «счета за брекзит», а также о правах проживающих в Британии граждан ЕС и о британцах, проживающих в странах Евросоюза. Лондон, напротив, хотел, чтобы переговоры по всем аспектам развода проходили параллельно, а не последовательно, что фактически и произошло. Правительство Терезы Мэй с самого начала взяло курс на «жесткий выход», означавший безусловный уход с единого европейского рынка и из таможенного союза ЕС, а также право контролировать иммиграцию с континента. Цель выглядела амбициозно, однако явно игнорировала последствия.
В начале июля 2018 г. в загородной резиденции британских премьер-министров Чекерс был одобрен проект создания ЗСТ между Британией и ЕС, предполагающей безбарьерный оборот промышленных товаров и сельхозпродукции. При этом британский сектор услуг был лишен широкого доступа к европейским рынкам. План Мэй конкретизировал позицию Лондона по режиму границы между Республикой Ирландия и Северной Ирландией. Проверок на этой границе не должно быть, что соответствует Белфастскому соглашению 1998 г.1
Предложенный в Чекерсе план предполагал, что Брюссель и Лондон разработают «совместную институциональную базу» для последовательной трактовки правовых соглашений между ними. Суд ЕС в Люксембурге должен перестать играть для Британии роль высшей инстанции, постановления которой не могут быть обжалованы.
Брюссель фактически отверг план Мэй. В частности, главный переговорщик ЕС Мишель Барнье резко раскритиковал предложенный в плане принцип тарифного регулирования на разных таможенных территориях - в Республике Ирландия и в Северной Ирландии. Отвечая на британское предложение о двойной системе нало-
1 At-a-glance: The new UK Brexit plan agreed at Chequers. BBC. 07.07.18. URL: https://www.bbc..com/news//uk-politics-44749993 (дата обращения: 12.09.2020)
гов, взимаемых каждой из сторон в пользу другой, он подчеркнул, что Брюссель не намерен делегировать применение своей таможенной политики и правил третьей стране \ Кроме того, неприемлемым для ЕС явилось то, что документ британской стороны предполагал прекращение свободного перемещения людей между Британией и ЕС, что привело бы к нарушению базового принципа ЕС, согласно которому доступ к единому европейскому рынку возможен лишь при условии соблюдения четырех свобод: свободного перемещения товаров, капиталов, услуг и рабочей силы.
До середины октября 2018 г. сторонам предстояло окончательно доработать текст соглашения о выходе Британии из ЕС, чтобы представить его на очередном саммите Евросоюза в октябре 2018 г. Вступление в силу соглашения ожидалось 29 марта 2019 г., когда должен был состояться официальный брекзит. Далее предусматривался переходный период в двадцать один месяц, в течение которого Британия еще оставалась бы в сфере действия законодательства ЕС. Однако этого не случилось, поскольку соглашение не было доработано к установленной дате.
На практике так и не удалось сблизить позиции по вопросам принципиального характера - прежде всего, о будущем торговом режиме между Британией и ЕС, включая способ разрешения споров. Предложения Лондона, как указано выше, в действительности предполагали серьезные торговые преференции для Британии при полном отказе от свободы перемещения граждан, на что государства-члены ЕС и Еврокомиссия согласиться не могли, ибо это создало бы неприемлемый для союза прецедент, когда государство получило бы односторонние преимущества при отсутствии необходимых обязательств с его стороны. В сложившейся обстановке вариант «выхода без сделки» (no deal) вполне серьезно рассматривался в ближайшем окружении британского премьера.
Победа Бориса Джонсона на выборах в июле 2019 г. и его вступление на пост премьер-министра ускорили брекзит, который официально состоялся 31 января 2020 г. Теперь сторонам предстояло договориться о новых правилах сотрудничества.
Июньский 2020 г. раунд переговоров сторон по торговому соглашению заметного прогресса не принес. Наибольшие разногласия сохранялись по двум важнейшим пунктам - рыбному промыслу и условиям конкуренции.
Доступ к территориальным водам Британии играет исключительно важную роль для рыболовной отрасли ЕС, в частности, для Франции, Испании, Нидерландов. Однако позиция Лондона на переговорах предполагала серьезные ограничения для судов стран Евросоюза. В частности, англичане настаивали на проведении ежегодных переговоров о доступе к британским водам и введении квот на вылов рыбы. Для ЕС же подобный подход технически и принципиально неприемлем, что было подчеркнуто в заявлении Брюсселя по завершении раунда переговоров, ибо ЕС стремится выстроить стабильное экономическое партнерство. Что касается правил конкуренции, то здесь также не было достигнуто прогресса, хотя речь шла о вопросах, где разногласия не должны были быть особо ощутимыми. Это касалось меха-
1 Brexit. Les propositions de Theresa May laissent Michel Barnier sceptique. Ouest-France. 27.07.18. https://www.ouest-france.fr/europe/grande-bretagne/brexit/brexit-les-propositions-de-theresa-may-laissent-michel-barnier-sceptique-5899258 (дата обращения: 12.09.2020)
низмов недопущения ухудшения социальных стандартов и норм по охране окружающей среды и сохранению климата, по налогообложению и устойчивому развитию [Statement by Michel Barnier, 2020].
Комментируя завершившийся в июне очередной раунд переговоров, представитель Евросоюза М. Барнье указал, что, по мнению Брюсселя, британская сторона стремилась дистанцироваться от согласованной общей основы для переговоров, а именно одобренной на саммите Британия - ЕС в октябре 2019 г. совместной Политической декларации, которая была также поддержана Европарламентом [Political Declaration, 2019]. Главный переговорщик от Брюсселя, в частности, подчеркнул, что в пункте 77 Политической декларации премьер-министр Б. Джонсон согласился с тем, что «с учетом нашей географической близости и экономической взаимозависимости» будущее соглашение должно включать в себя твердые обязательства по предотвращению искажений в торговле и несправедливых конкурентных преимуществ. В этом пункте британский премьер-министр также согласился поддерживать общие высокие стандарты, применяемые в союзе и Соединенном Королевстве, по окончании переходного периода в таких областях, как государственная помощь, конкуренция, социальные стандарты и стандарты в области занятости, окружающей среде, изменении климата и в налоговых вопросах. «Именно это обе стороны решили назвать "равными условиями"», - отметил Барнье [Statement by Michel Barnier, 2020].
В ответ британская сторона заявила, что принятая совместно с Евросоюзом Политическая декларация не является (обязывающим) договором, и потому могут существовать различия в интерпретации ее пунктов, а ЕС не может выступать конечным судьей в этом вопросе [Britain says, 2020]. В самой Великобритании весьма авторитетные политические и экономические аналитики не отвергли приведенную оценку Барнье, указав своему правительству и общественному мнению, что требования ЕС были известны и приняты Британией1. Скорее всего, не вполне последовательную позицию британской стороны на переговорах с ЕС можно объяснить сохраняющимися в стране острыми разногласиями между сторонниками и противниками брекзита.
В течение лета, осени и начала зимы 2020 г. стороны не оставляли надежды сблизить позиции по острым вопросам, чтобы выйти на проект соглашения. Вероятность его достижения, однако, падала, ибо разногласия сохранялись, а процедурные требования предусматривали выработку текста в октябре, чтобы подготовить его к подписанию до конца декабря 2020 г. О практической подготовке Соединенного Королевства к торговым отношениям с ЕС без сделки свидетельствовало, в частности, обустройство Лондоном к началу 2021 г. всей необходимой инфраструктуры на границе с Евросоюзом: пунктов таможенного пропуска с автостоянками, компьютерных систем для таможни, ветеринарного контроля и пр.2
Тем не менее 24 декабря 2020 г., за неделю до окончания переходного периода, путем непростых взаимных компромиссов Британии и ЕС удалось согласовать
1 Wolf M. (2020) A no-deal Brexit amid the pandemic would be disgraceful. Financial Times. 21.05.20.
2 Ibid.
текст документа1. Стороны договорились о нулевых тарифах и отсутствии квот в торговле товарами, однако компаниям придется преодолевать нетарифные барьеры - предъявлять подтверждения соответствия правилам происхождения товара, проходить санитарный и таможенный контроль и пр., т.е. нести издержки, которых прежде не было. Что касается услуг, составляющих порядка половины британского экспорта, то здесь Соединенное Королевство несет ощутимые потери - отныне Брюссель будет определять условия доступа британского финансового и консалтингового бизнеса к единому рынку. Соответственно упадет привлекательность Британии для иностранных инвесторов в сфере финансовых услуг.
Британия и Евросоюз согласились соблюдать справедливые условия конкуренции. При этом в случаях возникновения разногласий допускаются односторонние меры, в частности, путем введения импортной таможенной пошлины. Лондон добился неподчинения юрисдикции Суда ЕС, и для разрешения споров будет создан Совместный совет. Компромисс в рыбной ловле сводится к переходному периоду в 5,5 лет, в течение которого страны ЕС должны постепенно снизить вылов рыбы на 25%. Британские граждане утрачивают свободу передвижения с ЕС. Пострадает студенческий обмен - Британия выходит из популярной европейской программы «Эрасмус»2.
Таким образом, каждая сторона формально может заявлять о достижении поставленных целей: ЕС удалось защитить целостность своего общего внутреннего рынка, а Соединенное Королевство добилось для себя максимума суверенитета. Однако в ближайшем будущем вполне могут вскрыться слабые стороны сделки в виде вероятных потерь той и другой стороны. В частности, помимо экономических проблем, в среднесрочной перспективе Лондон может столкнуться с проблемой утраты Шотландии, которая заметно тяготеет к членству в ЕС. В ближайшей перспективе предстоит урегулировать статус Гибралтара.
Отсутствие прорыва в торговле с США и ограниченный прогресс в переговорах с другими партнерами
В 2016 г. перед референдумом в Соединенном Королевстве о брекзите президент Барак Обама предупредил, что в случае выхода из ЕС Британия будет последней в очереди на заключение торгового соглашения с США. Дональд Трамп, придя в Белый дом в 2017 г., изменил позицию ровно на противоположную. Обращаясь сначала к Мэй, а затем, после победы Консервативной партии на досрочных парламентских выборах осенью 2019 г., к новому премьер-министру Борису Джонсону, американский президент пообещал «грандиозную» торговую сделку с Британией после брекзита. Как подчеркнул Трамп в своем поздравлении Джонсону, будущая
1 Wright O. Brexit deal is finaly done, Boris Jonson announces. 25.12.20. URL: https://www.thetimes.co.uk/edition/news/brexit-deal-is-finally-done-boris-Johnson-announces (дата обращения: 12.09.2020)
2 Brexit. Que contient l'accord entre le Royaume-Uni et l'Union européenne? 31.12.20. URL: https://www.ouest-france.fr/europe/grande-bretagne/brexit/brexit-que-contient-l-accord-entre-le-royaume-uni-et-l-union-europeenne (дата обращения: 12.09.2020)
сделка может превзойти по объемам и прибыльности любое соглашение, которое Британия могла бы подписать с Брюсселем1.
Несмотря на значительно меньший объем торговли с США в сравнении с ЕС, Джонсон сделал определенную ставку на будущее торговое соглашение с Вашингтоном, полагаясь отчасти на обещания Трампа, отчасти рассчитывая на новые возможности Британии в торговле без оков Брюсселя и стремясь в максимально возможной степени компенсировать потери на рынке ЕС. Вместе с тем, согласно британским оценкам, обнародованным в марте 2020 г., эффект от полноценного соглашения с США будет не столь впечатляющим: ожидается увеличение ВВП примерно на 0,16% в год2.
Оптимизм британского премьер-министра в отношении Вашингтона разделили в Соединенном Королевстве далеко не все. Скептики напомнили, что, придя в Белый дом под лозунгом «Америка превыше всего», 45-й президент США развязал торговые войны с Китаем и ЕС, ввел протекционистские пошлины на сталь и алюминий, что вызвало гнев в Брюсселе, саботировал деятельность ВТО. За время пребывания Трампа у власти США не заключили ни одной крупной торговой сделки (если не считать подписанное под нажимом Вашингтона соглашение ^МСА, заменившее НАФТА), зато были сорваны такие крупные торговые соглашения, как ТТИП с ЕС и ТТП3.
Двусторонние переговоры о торговом соглашении между Соединенным Королевством и США начались 5 мая 2020 г. Их непростой контекст сразу стал очевиден, т.к. они открылись на фоне других переговоров - между Лондоном и Брюсселем. Каждая сторона исходила из своих планов и целей. Британии было важно продемонстрировать в принципе, что брекзит был предпринят не зря, и теперь у королевства действительно открылись широкие возможности в торговле. Цель Трампа -иметь дело не с объединением в лице ЕС, а отдельно с Британией. Таким образом, каждая сторона по-своему изначально желала скорейшей выработки сделки. Однако довольно скоро выяснилось, что быстро достичь соглашения вряд ли удастся.
Что касается повестки, то в ней заранее обозначились разногласия - от торговли курятиной до сетей 50. Так, едва начав переговоры с Вашингтоном, Лондон столкнулся с неожиданным давлением со стороны своего партнера. Используя неформальные каналы, американцы однозначно дали понять, что на торговых переговорах британскому правительству придется сделать выбор между США и Китаем. С этой целью США намерены внести в будущее соглашение условие, согласно которому они могут частично выходить из него в случае, если Британия заключит торговую сделку с третьим государством, которая может американцам не понравиться. Формально эта «третья страна» не конкретизируется, однако всем понятно, что речь идет о Китае [^йоиг, 2020]. Надо сказать, что, несмотря на первоначальное сопротивление давлению Вашингтона, в июле 2020 г. Лондон пошел ему на уступ-
1 Калмыков А. (2019). Трамп выманивает Британию из ЕС обещанием торговой сделки. Би-Би-Си. 25.08.19. URL: https://www.bbc.com/russian/features-49467036 (дата обращения: 15.09.2020)
2 Babbage S. (2020) What Trump, Johnson Want From U.S.-U.K. Trade Deal. Bloomberg. 11.06.20.
3 ТТИП - Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство между США и ЕС; ТТП - Транс-Тихоокеанское партнерство 12 стран.
ки по вопросу сотрудничества с китайским технологическим гигантом Huawei. К 2027 г. британские операторы должны будут удалить из инфраструктуры 5G все оборудование этой компании .
Значительная часть разногласий между США и Британией связана с ценами на медикаменты, цифровым налогом и стандартами на продукты питания. Вашингтон добивается снижения ограничений в Британии на генетически модифицированные культуры, гормональную говядину и на обработанную хлором курицу2. Это вызывает беспокойство у британских фермеров - они опасаются, что правительство разрешит импорт дешевых продуктов животного происхождения, которые производятся по заниженным стандартам в сравнении с национальными, что в итоге подорвет продовольственную безопасность и собственное сельское хозяйство. Британское министерство международной торговли в свою очередь заверяет, что при любой сделке с США оно не допустит компромисса в отношении высоких норм защиты окружающей среды, животных и пищевых стандартов.
Важной задачей на переговорах британская сторона считает открытие американского рынка для продукции своего хайтека, в частности, технологий блокчейна, беспилотных автомобилей, квантовых технологий. Однако здесь возникло препятствие - весной 2020 г. вместе с некоторыми другими европейскими странами Лондон пообещал ввести налог на выручку таких технологических гигантов, как Apple, Alphabet, Facebook, что естественным образом вызвало резкий протест со стороны Вашингтона, пригрозившего ответными мерами в отношении импорта британских автомобилей. Такое предостережение может возыметь эффект, учитывая, что Британия в качестве одной из задач на переговорах ставит снижение до нуля пошлин на легковые автомобили и запчасти. Наконец, возможно, самым чувствительным объектом переговоров для Британии окажется ее Национальная служба здравоохранения (NHS). Дело в том, что до сих пор благодаря действующей в стране системе оценки медицинских технологий, ей удавалось закупать в США лекарства в основном по заниженным ценам. Теперь же Вашингтон намерен заставить Соединенное Королевство платить более высокие цены за американские лекарства; прежняя британская практика решительно не устраивает американские фармацевтические компании, которые не хотят более терять деньги [Портанский, 2020].
Как отмечалось выше, переговоры Лондона с Вашингтоном и Брюсселем идут параллельно, что осложняет положение, прежде всего, британской стороны. Во-первых, у любой страны для таких сложных и специфических переговоров, каковыми являются торговые, всегда ограничены профессиональные ресурсы. Во-вторых, в данном случае неизбежно возникновение системных противоречий, обусловленных тем, что Вашингтон настаивает на принятии Лондоном американских стандартов в таких сферах, как безопасность продуктов питания, окружающая среда, занятость и др., а Евросоюз требует сохранить европейские стандарты. Так, в
1 Donaldson K. and Seal T. U.K. Bans Huawei From 5G Networks in Security Crackdown. Bloomberg. 14.07.20.
2 ЕС еще в 1997 г. запретил промывку курицы в хлоре из-за опасений, что химикат, используемый для компенсации плохих гигиенических условий животных, может быть небезопасен для здоровья. - Прим.авт.
сентябре 2020 г. в ходе очередного раунда переговоров американская сторона стремилась навязать Лондону ряд регуляторных норм США, чтобы максимально отдалить партнера от Европы, что не отвечает британским интересам1.
Таким образом, вскрывшиеся на переговорах разногласия показали, что первоначальные представления о быстром заключении двустороннего торгового соглашения оказались далеки от реальности.
Несмотря на всю сложность одновременного ведения переговоров с ЕС и США, в середине мая 2020 г. министерство международной торговли Великобритании (DIT) заявило о планируемых в ближайшее время переговорах о свободной торговле с Японией, Австралией и Новой Зеландией. Эти переговоры начались в июне-июле 2020 г.
Переговоры с Японией удалось завершить в сжатые сроки - соглашение было подписано 11 сентября 2020 г. В Лондоне это сочли успехом, полагая, что первое после формального брекзита торговое соглашение с одним из важнейших торговых партнеров (см. табл. 1) подтверждает перспективы заключения аналогичных сделок с другими странами2.
Объемы торговли Британии с Австралией и Новой Зеландией явно ниже, чем с Японией, вместе с тем стремление Лондона заключить торговые соглашения со всеми тремя странами имеет общую мотивацию. Британия планирует присоединиться в перспективе к торговому партнерству ВПТТП3, участниками которого как раз являются Япония, Австралия и Новая Зеландия. Присоединение к данному партнерству, объединяющему ряд ведущих экономик АТР, несомненно, принесет выгоды британской экономике. Не исключено также, что Британия сможет занять в нем позицию лидера вместо США, которые покинули ТТП в конце января 2017 г.
В переговорах с Австралией Лондону, вероятно, придется пойти на уступки, в частности, восстановить прежний уровень доступа на британский рынок сельхозпродукции, утраченный Канберрой после вступления Британии в ЕС4
В ноябре 2020 г. между Лондоном и Оттавой было подписано промежуточное торговое соглашение, которое позволит сторонам продвинуться дальше положений действующего с 2017 г. соглашения СЕТА (Всеобъемлющее экономическое и торговое соглашение) между ЕС и Канадой. Переговоры по будущему соглашению, в ко-
1 Smith E. U.S. will use trade talks to pull UK into its 'regulatory orbit,' expert says. 15.09.20. URL: https://www.cnbc.com/2020/09/15/us-will-use-trade-talks-to-pull-uk-into-its-regulatory-orbit-expert-says.html (дата обращения: 15.09.2020)
2 UK signs first major post-Brexit trade deal with Japan. 11.09.20. URL: https://www.bbc.com/news/business-54116606 (дата обращения: 15.09.2020)
3 ВПТТП - Всеобъемлющее и прогрессивное соглашение для Транстихоокеанского партнерства. Подписано одиннадцатью странами (Австралия, Бруней, Новая Зеландия, Вьетнам, Сингапур, Канада, Чили, Япония, Мексика, Малайзия, Перу) в марте 2018 г. после указа Трампа от января 2017 г. о выходе США из ТТП. Вступило в силу 31.12.2018.
4 Burden L. What Britain stands to lose from trade deals with NZ and Aus. 23.06.20. URL: https://www.nzherald.co.nz/business/news/article.cfm?c_id=3&objectid=12342116 (дата обращения: 05.09.2020)
тором должны найти отражение ряд новых областей, таких как электронная торговля, окружающая среда и другие, должны начаться в 2021 г.1
Выводы
Выход из Евросоюза оказался значительно сложнее, чем предполагали вначале британские политики. После формального брекзита 31 января 2020 г. стороны вступили в переходный период - до 31 декабря 2020 г., в течение которого предстояло выработать торговое соглашение и решить ряд других важных административных и юридических вопросов. В течение многих переговорных раундов вплоть до середины декабря 2020 г. сторонам не удавалось прийти к согласию. Наиболее острыми и непреодолимыми оставались проблемы условий конкуренции, рыбного промысла и урегулирования споров. Несмотря на то что переговоры велись на основе совместной Политической декларации от октября 2019 г., выяснилось, что стороны по-разному интерпретируют положения данного документа. При этом на позицию Британии в значительной степени продолжали влиять сохраняющиеся острые разногласия между сторонниками и противниками брекзита в совокупности с последствиями пандемии СОУГО-19.
Лондон в полной мере отдает себе отчет в том, что ЕС и в будущем должен остаться для Британии главным коммерческим партнером в силу сложившихся объемов торговли и производственных связей, однако не желал связывать себя обязательствами, которые, на его взгляд, могли бы свести на нет преимущества от брекзита. Брюссель, со своей стороны, жестко увязывал доступ к единому европейскому рынку с соответствующими обязательствами со стороны Британии, в частности, в области свободы перемещения граждан и правил конкуренции.
Достичь соглашения путем взаимных компромиссов удалось лишь в последний момент - 24 декабря 2020 г. - за неделю до окончания переходного периода. Несмотря на то что объем подписанного документа превышает 1200 страниц, соглашение носит рамочный характер, и каждые четыре года его положения могут пересматриваться. Финальную сделку нельзя считать ни прорывной, ни удовлетворившей в полной мере желания и нужды сторон. Скорее следует говорить о том, что она помогла спасти Лондону и Брюсселю лицо, т.к. вступление в новую фазу отношений без сделки рассматривалось каждой стороной как крайне негативный вариант. Особенно это касается лично Бориса Джонсона, который с самого начала своего премьерства обязался довести брекзит до конца во что бы то ни стало.
Парадокс вступающего в силу с 1 января 2021 г. соглашения между ЕС и Британией состоит в том, что это практически единственное в современном мире соглашение о свободе торговли, которое не расширяет, а сужает эту свободу2.
1 UK secures vital rollover trade deal with Canada and agrees to start negotiating more advanced deal next year. 21.11.20. URL: https://www.gov.uk/government/news/uk-secures-vital-rollover-trade-deal-with-canada-and-agrees-to-start-negotiating-more-advanced-deal-next-year (дата обращения: 12.09.2020)
2 Еще один пример, когда новое соглашение о свободе торговли не увеличило, а скорее уменьшило эту свободу - соглашение USMCA, заменяющее NAFTA. Однако в этом случае решающую роль сыграло давление на партнеров, Канаду и Мексику, со стороны администрации Трампа.
Принимая во внимание сложность и неясность исхода торговых переговоров с Брюсселем, Лондон с самого начала решил сделать ставку на заключение торговых соглашений с рядом других своих крупных торговых партнеров, в частности, с США, Японией, Австралией, Новой Зеландией. Переговоры с Вашингтоном показали, что, несмотря на обещание президента Трампа заключить с Британией масштабную торговую сделку сразу после брекзита, на деле этого не случилось, -между сторонами обнаружился целый ряд существенных разногласий. Некоторые из них могут подорвать британскую концепцию «глобальной торговой державы» (в частности, требование Вашингтона к Лондону присоединиться к политике изоляции Китая).
Торговые переговоры членов ВТО, как правило, весьма сложны и могут занять годы. Ведение нескольких переговоров одновременно значительно усложняет задачу уже в силу того, что их обеспечивает одна и та же профессиональная команда. Именно в такое положение поставил себя Лондон, намереваясь договариваться с пятью партнерами одновременно, хотя с двумя из них - Японией и Канадой - торговые соглашения все-таки удалось подписать.
Итак, несмотря на в целом позитивный эффект достижения торгового соглашения между Соединенным Королевством и Евросоюзом, с экономической точки зрения, выход из таможенного союза и единого рынка ЕС с утратой целого ряда соответствующих преимуществ можно считать вариантом, не столь далеким от жесткого брекзита, который с самого начала продвигал Борис Джонсон. Компенсация этих утрат в будущем благодаря обретенной самостоятельности в международной торговле остается неочевидной.
Список литературы
Бабынина Л.О. (2020) Де-европеизация или демонтаж: как будут строиться отношения ЕС и Великобритании. Современная Европа, № 3. С. 5-15. DOI:
http://dx.doi.org/10.15211/soveurope320200515.
Годованюк К.А. (2020) Соединенное Королевство между брекзитом и пандемией: международный аспект. Аналитическая записка № 22, 2020 (№ 205).
Громыко Ал.А. (2019) Испытание «брекзитом». Российская газета. 10.11.19.
Кавешников Н.Ю. (2017) Институционально-политическое развитие ЕС: кризис и варианты трансформации. Мировая экономика и международные отношения. Т. 61. № 5. С. 1424. https://doi.org/10.20542/0131-2227-2017-61-5-14-24 (дата обращения: 27.09.2020).
Портанский А. (2020) Пост-брексит: начались переговоры о торговле между Британией и США. 06.05.20. www.imemo.ru (дата обращения: 27.09.2020).
Хесин Е.С. (2020) Экономика Европейского союза: итоги посткризисного десятилетия. Мировая экономика и международные отношения. Т. 64. № 1. С. 73-81. https://doi.org/10.20542/0131-2227-2020-64-1-73-81 (дата обращения: 27.09.2020).
Шейнис В.Л. (2017) Европейская интеграция вчера и сегодня. Мировая экономика и международные отношения. Т. 61. № 1. С. 53-66. https://doi.org/10.20542/0131-2227-2017-61-1-53-66 (дата обращения: 27.09.2020).
References
Babynina L.O. (2020) De-evropeizatsyia ili demontazh: kak budut stroitsja otnosheniya ES I Ve-likobritanii. Sovremennaya Evropa. № 3, pp. 5-15. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope320200515.
Britain says Brexit political declaration is not a treaty (2020) Reuter. 09.06.20. https://in.reuters.com/article/britain-eu/britain-says-brexit-political-declaration-is-not-a-treaty-idINS8N2D404V (accessed: 03.09.2020).
Godovaniuk K.A. (2020) Soyedinennoye Korolevstvo mezhdu brexitom I pandemiyei: mezhdunarodnyi aspect. Analiticheskaya zapiska № 22, (№ 205).
Gromyko Al.A. (2019) Ispytaniye "brexitom". Rossiyskaya gazeta. 10.11.19
Kaveshnikov N.Y. Institutsyonalno-polititcheskoye pazvitiye EC: krizis I variant transformatsii. World Economy and International Relations. Vol. 61, № 5, pp. 14-24. https://doi.org/10.20542/0131-2227-2017-61-5-14-24 (accessed: 27.09.2020).
Khesin E.S. Economika Yevropeyskogo Soyuza:itogi postkrizisnogo desjatiletiya. Vol. 64, № 1, pp. 7381. https://doi.org/10.20542/0131-2227-2020-64-1-73-81 (accessed: 27.09.2020).
Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom (2019) 17.10.19. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/revised_political_declaration.pdf (accessed: 12.09.2020).
Portanskiy A. (2020) Post-brexit: nachalis peregovory o torgovle mezhdu Brtanijey i USA. 06.05.20. www.imemo.ru (accessed: 27.09.2020).
Sheynis V.L. (2017). Yevropeiskaya integratsiya vchera I segodnya. World Economy and International Relations. Vol. 61, № 1, pp. 53-66. https://doi.org/10.20542/0131-2227-2017-61-1-53-66 (accessed: 15.09.2020).
Statement by Michel Barnier following Round 4 of negotiations for a new partnership between the European Union and the United Kingdom (2020) 05.06.20. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_1017 (accessed: 15.09.2020).
Statistics on UK-EU trade (2019) House of Commons. Briefing Paper. 16.12.19.
The global outlook is highly uncertain 2020 Projected change in GDP. http://www.oecd.org/economic-outlook/ (accessed: 28.09.2020).
UK Free Trade Agreement and Tariff Policy (2020) SQUIRE Patton Boggs. February 2020.
Wintour P. (2020) Proposed clause viewed by diplomats as lever to deter closer UK relations with Beijing. 12.05.20. https: //www.theguardian. com/politics/2020/may/ 12/us-message-to-britain-in-bilateral-trade-talks-its-us-or-china (accessed: 27.09.2020).
Workman D. (2020) United Kingdom's Top Trading Partners 11.03.20. http://www.worldstopexports.com/united-kingdoms-top-import-partners/ (accessed: 21.08.2020).
The UK's Post-Brexit Trade Policy
Received 17.06.2020
Author: Portanskiy A., Candidate of Science (Economics), Professor of the HSE University, Leading researcher at the IMEMO RAS. Address: 119017, Russia, Moscow, Malaya Ordynka street, 17, build 1. E-mail: [email protected]
Abstract. The article focuses on the positions of Britain and the EU in the process of a post-Brexit trade agreement. The key disagreements between the parties that almost led to the failure of the deal are described. The final agreement reached on December 24, 2020 - a week before the end of the transition period - is analyzed. The agreement formally allowed London and Brussels to declare the achievement of their main goals. At the same time, the agreement did not solve all the problems between the parties. The efforts of the United Kingdom to conclude trade agreements with the United States and some other partners after Brexit are also considered. London's initial reliance on President Donald Trump's promises to conclude the most favorable agreement after Brexit did not materialize, and serious disagreements arose between the parties that could not be resolved quickly. The economic benefits of Brexit are not obvious in the near future.
Key words: UK, EU, US, brexit, trade agreement, trade talks.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope62020129141
