CC BY-NC
30Изменения в системе управления развитием космического сектора США: результаты тематического исследования (case study)
Яник Андрей Александрович
кандидат технических наук
ведущий научный сотрудник, Институт социально-политических исследований РАН 119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, корп. 1, оф. 1
ЕЗ cpi_2002_1@yahoo.co.uk
Статья из рубрики "Административное и муниципальное право: бизнес, экономика, финансы."
Аннотация.
Объект исследования - система государственного управления развитием космического сектора в США. Предмет тематического исследования (case study) - изменения, происходящие в системе управления развитием американского космоса в условиях роста нестабильности, неопределенности, сложности и неоднозначности современного мира. Особое внимание уделено таким явлениям, как рост интереса к оценке социетальных эффектов космических проектов и программ, совершенствование механизмов учета множественности интересов стейкхолдеров, трансформация роли различных элементов системы государственного управления космическим развитием с целью сохранения лидирующих позиций США, независимо от внешних условий. Для решения поставленных задач использованы общенаучные (обобщение, анализ, синтез), эмпирические и сравнительные (сравнительно-исторические, сравнительно-правовые) методы исследования. Показано, что анализ механизмов, позволяющих национальным системам управления эффективно меняться в меняющемся мире с целью надежного обеспечения задач развития (в т. ч. в сфере космоса), является актуальным направлением исследований. Отмечено, что повсеместная зарегулированность деятельности органов исполнительной власти снижает их адаптивность. На примере США продемонстрировано, что в сложившихся условиях объективно растет роль счетных палат в управлении развитием, поскольку этот институт является уникальным механизмом «обратной связи» и способен действовать не только легально и легитимно, но также быстро и эффективно.
Ключевые слова: Космическая политика, Космическая экономика, Космическая деятельность, Россия, США, NASA, Счетная палата США, Аудит эффективности, Оценка проектов, Управление проектами
DOI:
10.7256/2306-9945.2019.2.29344
Дата направления в редакцию:
25-03-2019
п
дою рсцспзприоап пи ■
26-03-2019
Введепие
Решение задач по повышению эффективности управления социально-экономическим развитием в Российской Федерации в условиях быстро меняющегося мира [1-4] в немалой степени зависит от общей инновативности управленческой системы, что подразумевает ее открытость новому, готовность к внедрению инноваций, способность быстро адаптироваться к изменениям внешней среды. С этой точки зрения, одним из полезных источников потенциальных инноваций в области современных управленческих технологий является мониторинг и критический анализ международных новшеств в регулировании высокотехнологичных секторов экономики.
Предметом настоящего исследования (case study) стали актуальные изменения в системе государственного управления развитием космического сектора США. Такой выбор связан с тремя обстоятельствами: (1) в современных условиях именно космос считается одним из «ускорителей» экономического и общественного прогресса; (2) США является одним из основных конкурентов Российской Федерации в космической сфере; (3) побочные результаты (spinoff) космических технологий вносят значительный вклад в земную экономику, экологию, медицину и повышение качества жизни людей [5-7].
В отечественной научной литературе работы, посвященные особенностям системного подхода к управлению освоением космоса (включая международный опыт), фокусируются, главным образом, на анализе структуры и особенностей функционирования государственных космических агентств стран - лидеров, изучении возможностей и форм привлечения частных инвестиций, а также на проблемах оценки
экономических эффектов космической деятельности [8-13]. Новые вызовы, порождаемые быстрым изменением экономических, социальных и политических систем в условиях начавшейся четвертой технологической революции, рассматриваются по большей части в контексте проблематики финансово-экономической устойчивости предприятий ракетно-
космической промышленности и их способности противостоять изменениям [14-17]. В этой связи анализ механизмов, позволяющих национальным системам управления космическим развитием эффективно меняться в меняющемся мире для обеспечения своей стране стратегических и конкурентных преимуществ, является новым и актуальным направлением исследований.
Опыт США представляет интерес, поскольку этой стране удается сохранять лидирующие позиции в космосе, несмотря на быстрые и подчас радикальные перемены во внешних условиях. С целью выявления факторов, определяющих значимые перемены в механизмах управления космическим сектором США в условиях VUCA-мира (от англ. Volatility, Uncertainty, Complexity, Ambiguity), исследовательское внимание было сосредоточено на актуальных инновациях, воздействие которых дало очевидные позитивные результаты для решения задач космического развития страны.
Внимание к оценке социетальных эффектов космической деятельности
В США систематически развиваются подходы, нацеленные на выявление измеримых для общества и экономики эффектов от расходования бюджетных средств на реализацию
«Больших проектов» (в том числе - космических) U91.
Создание работоспособных методов оценки социетальных (в интересах всего общества) выигрышей от различных видов деятельности (включая космос) само по себе является сложной научной и практической задачей. На сегодняшний день теоретико-методологические поиски ориентированы либо на выявление актуальных для
современных систем ценностей [20i, либо на измерение способности результатов проектов удовлетворять основные потребности граждан, поддерживать и улучшать качество жизни, создавать условия для реализации людьми своего потенциала (например, Better Life Index и Social Progress Index)12111. Что касается оценки социетальных эффектов от вложения средств в развитие собственно космической деятельности, то исследования в этом предметном поле особенно сложны, в том числе в
силу его принципиально трансдисциплинарного характера [22]. Тем не менее, на практике используются различные способы оценки прямых и косвенных экономических выгод, например, на базе различных моделей «затраты-выпуск», эмпирических исследований и анализа конкретных проектов.
Применительно к опыту США и реализации программ Национального управления по аэронавтике и исследованию космического пространства (англ. National Aeronautics and Space Administration, далее - NASA) имеются данные, что в целом доходность космических проектов колеблется в диапазоне от 15% до 20%, а мультипликатор (степень конверсии) затраченных средств обычно колеблется в диапазоне от 2,5 до 3,5, что означает создание дополнительно до 3,5 единиц стоимости в более широкой экономической активности Г23~241.
Кроме того, агентство NASA с 1976 года выпускает ежегодный отчет о своей программе технологического трансфера (реализуется совместно с программной государственно-частного партнерства), в котором также представлена информация о коммерческих
технологиях, ставших «побочным» результатом космической деятельности J251. В 2012 году было проведено специальное исследование экономических выигрышей для общества от деятельности NASA. Как показали результаты, благодаря spinoff технологиям, за период 2000-2012 гг. в стране было создано 14 тыс. новых рабочих мест и спасено более 400 тыс. жизней, только в 2012 г. дополнительная выручка составила 5 млрд. долл., а экономия издержек превысила 6,2 млрд. долл. США I261.
Общий анализ отчетов NASA о результатах технологического трансфера показал, что в среднем за год космический сектор «производит» примерно 50 коммерческих spinoff технологий с общим экономическим эффектом (выручка, сокращение издержек) около 10-12 млрд. долл. США в год. Некоторые результаты 2018 года приведены в Таблице 1.
Таблица 1. Примеры оценки полезного воздействия spinoff технологий космического с е кто ра США на «з е мное » р а з в итие
Космическая проблема Коммерческая технология Экономические выигрыши
Здоровье и медицина
Коррозия космических аппаратов на низкой околоземной орбите за счет высокой концентрации Генераторы атомарного кислорода для стерилизации операционных и больничных Снижение времени стерилизации до 10-20 мин, снижение стоимости оборудования и работ в 10 раз
атомарного кислорода инте рье ро в
Разработка технологий оценки точного движения космических тел методами оптической спектроскопии Ультракомпактный оптический спектрометр высокого разрешения для выявления малых доз лекарств, взрывчатых веществ и рака кожи Не требует взятия проб. Размещается в руке. Снижение размеров в 3-8 раз, снижение стоимости в 10 раз.
Создание систем обеспечения жизнедеятельности (оптимальная пе ре на с тройка циркадных ритмов) при космических полетах Компактные системы (дистанционные датчики сна, светодиодные лампы, приложение в смартфоне) для гарантии полноценного ночного сна. Создание систем, обеспечивающих полноценность ночного сна, помогает снизить негативные последствия для экономики эффектов бессоницы. Сейчас эффекты бессонницы оборачиваются экономике США потерями на уровне 411 млрд. долларов в год за счет стрессов, потери концентрации, снижения продуктивности, развития хронических заболеваний
Транспорт
Создание автономных устройств для работы в космосе и на других пла не та х Специальные «роботизированные наборы» для автоматизации массовых или опасных процессов Например, комплекс по «роботизации» складов позволяет полностью автоматизировать перегрузку товаров на основе уже имеющегося оборудования, что снижает риск аварий и травм на 95%
Р а з ра б о тка компьютерных моделей движения космических и летательных аппаратов Новое поколение программ вычислительной гидродинамики, позволяющее мо де лиро в а ть ре ж имы по л е та и о б те ка ния в реальном времени. Моделирование становится инструментом оперативного конструирования. Сокращение вычислительных ресурсов в 1000 раз, времени расчетов - в 100 раз
Общественная безопасность
Анализ слабых сигналов для обнаружения малых перемещений на фоне помех, например, для создания гравитационных карт планет Компактное устройство для поиска живых существ под обломками природных и техногенных катастроф по сердечному ритму и дыханию Устройство перевозится на моноцикле или работает автономно на подвеске дрона. Позволяет обнаруживать живых людей в радиусе 30 м и на глубину до 10 м под слоем обломков с
точностью 80%.
Потребительские товары
Создание систем обеспечения жизнедеятельности (качество воздуха, гигиена) при космических полетах Новое поколение приборов фотокаталитической оксигенации для систем кондиционирования публичных и домашних помещений и чистки одежды П риме не ние при стирке не требует использования моющих средств, отб е лив а те л я и г о ря ч е й воды. Сокращение расходов на домохозяйство - до 460 долларов США в год
Источник: NASA Spinoff, 2018
Возрастание роли правовых регуляторов в условиях быстро меняющегося мира
Анализ институционально-правовых условий функционирования системы управления космическим сектором США с учетом процессов, происходящих в сфере международного
космического права [27-30], показал, что в современных условиях резко усиливается значение как собственно самих политико-правовых регуляторов, необходимых для создания благоприятных условий развития национальной экономики, так и фактора времени - скорости, с которой происходит осознание необходимости перемен и совершенствование институциональных и правовых инструментов. В качестве примера можно привести сравнительные данные о скорости возникновения позитивных эффектов от принятия схожих по предмету регулирования (допуск частного сектора к космосу) нормативных правовых актов в последней трети ХХ века и в условиях современного быстро меняющегося мира.
Так, первый в мировой истории закон о коммерциализации космоса был принят в США в 1962 году (речь идет о создании правовых основ нового рынка коммерческих услуг подвижной связи с использованием спутников и военных технологий двойного
назначения) J31!. Государственно-частное предприятие Communications Satellites, Inc. (ComSat) в области коммерческих услуг космической связи и телевидения было учреждено в 1963 г. Устойчиво функционирующие системы геостационарных спутников связи, космической навигации и спутникового телевидения появились только спустя 1015 лет после принятия закона. Несмотря на то, что на услуги коммерческих компаний, действовали специальные (преференционные) тарифы i32^, выручка корпорации ComSat не превышала 70 млн. долл. США в год. Только к началу 1990-х гг. за счет услуг по трансляции телевизионных программ ComSat смогла выйти на объемы выручки около 1
млрд. долл. США в год [33]. Рынок частных спутников окончательно сформировался на рубеже веков. К 2003 г. глобальный объем доходов частных спутниковых операторов достиг 90 млрд. долларов, а в 2015 г. такую же цифру показали частные спутниковые компании США.
Пример гораздо более быстрого воздействия правового регулятора на становление нового сектора экономики - инициатива правительства Люксембурга SpaceResource.lu. Из-за наличия платформенных решений, цифровизации, связности мира, высокой скорости процессов зримые эффекты принятых решений проявились практически немедленно.
Неожиданное для мирового сообщества решение США поддержать в 2015 году национальный частный бизнес в освоении и использовании космического пространства
привело к нарушению баланса конкурентных позиций традиционных стран-лидеров и запустило процесс переформатирования космической экономики на новых основаниях. В этих условиях люксембургское правительство в феврале 2016 г. выдвинуло инициативу SpaceResources.lu и приступило к созданию в рамках государственно-частного партнерства новой правовой экосистемы, благоприятной для привлечения в экономику страны компаний, специализирующихся на передовых направлениях космической деятельности. Главной правовой новеллой в рамках этой инициативы стало принятие в
2017 г. специального закона Великого герцогства Люксембург о разведке и
использовании космических ресурсов I35!. В итоге, крохотное государство с населением около 600 тыс. человек буквально за один год превратилось в один из ключевых технологических узлов Европы (hub) в области спутников, телекоммуникаций, робототехники и искусственного интеллекта. Только в период с октября 2017 по октябрь
2018 гг. люксембургское правительство подписало более десяти соглашений о сотрудничестве в области разведки и коммерческого использования космических ресурсов, в частности, с ОАЭ, Японией, КНР, несколькими частными технологическими компаниями США, а также европейскими коллегами из Чехии и Польши. Благодаря инициативе SpaceResources.lu доля доходов от «космического сектора» в экономике Люксембурга за счет регистрационных взносов, научных исследований и экспертиз, инвестиций в институты развития и участия в новых совместных бизнес-проектах в течение 2017 года возросла с нуля до 1,3 млрд. долларов США, или 2% ВВП страны J361.
Таким образом, если в случае с законом США 1962 г. промежуток времени от момента принятия до генерации 1 млрд. долл. составил 30 лет, то в случае с инициативой Люксембурга 2016 г. - всего один год.
Основные элементы системы управления развитием космоса в США
С организационной точки зрения система государственного управления космическим развитием США представляет собой интегрированный многофункциональный комплекс органов исполнительной и законодательной власти, способный действовать как единое целое вместе с наукой и бизнесом в интересах всего общества. Она функционирует на базе сложного баланса политических сдержек и противовесов, выстраиваемого на принципе разделения властей, что позволяет в итоге формировать четкие долгосрочные перспективы и благоприятные «правила игры» для космической отрасли. Сложившаяся система позволяет эффективно сочетать процессы обновления и преемственности (стабильности), поскольку каждый «шаг новизны» балансируется согласованием кратко-, средне- и долгосрочных целей политики, которые сопровождаются конкретными механизмами их достижения. А сами эти механизмы, в свою очередь, динамически
увязаны с уровнями развития соответствующих технологий I37!.
В рамках case study детально проанализированы с учетом сравнительных подходов (исторических, правовых, экономических, политических) особенности функционирования ключевых элементов системы управления космическим развитием в США, а также роль различных ветвей власти в разработке и реализации космической политики.
Как известно, центральную роль в развитии американского космоса играет NASA -независимое агентство в системе федеральных органов исполнительной власти США, ответственное за реализацию среднесрочных целей государственной космической политики (на основе результатов передовых научных исследований и путем разработки соответствующих технологий). Определяя цели, для достижения которых было создано NASA, Закон США 1958 г. четко формулирует важнейшую миссию агентства - сохранение
лидерской роли США в аэрокосмической науке и технике-38!. Однако NASA является ключевым, но не единственным инструментом США для управления космическим развитием.
Установление стратегических целей и приоритетных задач национальной космической политики (National Space Policy) традиционно относится к полномочиям президента США. В реализации этих специфических полномочий глава государства опирается на самые различные существующие или вновь создаваемые административные структуры (как в рамках своей администрации, так и в системе возглавляемого им федерального правительства), либо использует специальные консультативные органы, предусмотренные федеральным законодательством. Одним из таких органов является Национальный совет по космосу (National Space Council, NSC).
Именно с действиями президента США обычно связаны новеллы в выборе целей и определении задач космической политики. Если президентские инициативы носят чересчур радикальный характер, то глава государства обязан сопроводить свои визионерские идеи документами, дающими Конгрессу и правительству представление о конкретных механизмах их реализации (National Space Strategy), либо комплексными поручениями (directives).
Увязку стратегических приоритетов и краткосрочных целей космической политики ежегодно осуществляют федеральное правительство и Конгресс США в рамках подготовки законопроектов о бюджете NASA и государственного Национального научного фонда (National Science Foundation, NSF). В течение последних 10 лет ежегодный бюджет NASA составляет около 19,0-20,0 млрд. долл. США (в 2018 г. - 20,736
млрд. долл. США [39]). В его структуре основная доля расходов традиционно приходится на научные изыскания, исследования космоса, операции в космосе и обслуживание миссий, включая вопросы безопасности (см. Рис. 1).
Наука
Исследования «осмоса
КОСМИЧВСНИ а опера ци и
■
Окра на, безопасность, обслужи ванне миссий
-
К осгли чес ии е тех н ал оги и HI 9.7%
Аэрон аз™ ка Строительство Образовательные программы Внутренний аудит и расследования ■] 3.3* ■ г.т% [ 0.5% 0.2%
Рисунок 1. Укрупненная структура расходной части бюджета NASA (по данным бюджета
2018 финансового года
Поскольку Конгресс США является площадкой, на которой официально действуют различные лоббистские группировки, он постоянно разрешает коллизии приоритетов между федеральным правительством, NASA и академическим сообществом, пользуясь, в том числе, институтом парламентских расследований.
Четкое формулирование источников для финансирования стратегий, программ и миссий NASA создает платформу для развития партнерских отношений с бизнес-сообществом и одновременно является базой для систематического проведения внешнего государственного аудита деятельности агентства, которым занимается специальный орган Конгресса - Счетная палата США (The Government Accountability Office, GAO). Для того, чтобы гарантировать качество и высокий авторитет заключений Счетной палаты об эффективности деятельности NASA (и других структур исполнительной власти США), созданы сложные политико-правовые механизмы, обеспечивающие независимость и преемственность в работе этого контрольного (оценочного, аудиторского, следственно-
аналитического) органа -И^!.
Не менее важным элементом системы управления развитием космического сектора США является академическое сообщество. С одной стороны, американские Академии наук, обеспечивают совместно с NASA решение текущих и перспективных научно-технологических задач, а, с другой стороны, проводят регулярный мониторинг и оценку результатов космических проектов с точки зрения того, насколько полученные результаты ценны для развития науки, экономики и общества.
Подобное устройство системы управления является для США в определенном смысле слова типовым, если речь идет о стратегически важных областях развития со сложным переплетением интересов государства, общества и бизнеса (лидерство в космосе; охрана здоровья; защита окружающей среды; обеспечение национальной безопасности и др.). Особенностью модели является наличие сразу нескольких контуров «обратной связи», которые постоянно и эффективно действуют на разных организационных уровнях, позволяя оперативно оценивать и корректировать процесс достижения стратегических целей. Постоянная сверка целей и результатов осуществляется публично и становится темой политической повестки дня.
Изменения в системе управления под влиянием новых вызовов
Детальный анализ функционирования систем и контуров управления на примере космической отрасли США показал, что в условиях VUCA-мира принципиальная модель демократической системы управления - с разделением властей - не теряет своей актуальности. Однако с точки зрения соответствия скорости «срабатывания» системы для принятия стратегически важных решений, позволяющих в короткие сроки получить позитивный эффект для достижения целей развития, роль и значение разных элементов меняете я.
Так, со всей очевидностью прогрессивно снижается скорость быстродействия органов исполнительной власти, поскольку в условиях технологической революции и масштабной цифровизации парадоксальным образом растет степень общей зарегулированности - как деятельности самих органов власти (особенно исполнительных), так и деятельности экономических и прочих субъектов. В качестве примера, демонстрирующего победное шествие зарегулированности во всем мире, можно привести результаты исследований группы Д. Леви-Фора, которая проанализировала данные о росте числа регулирующих агентств в 48 странах (16 секторов) за 87 лет (1920-2007 гг.). Если до конца 1960-х гг. ежегодно редко создавалось более 5-6 агентств, то с начала 1990-х - более 25. К концу 2007 г. таких институциональных регуляторов в 48 странах было более 600 J42!.
Ростзарегулированности - это глобальный процесс и свойство современного «цифрового
мира». Как указывают многие комментаторы Г43-481, современные общества живут в эпоху «регулятивного управления» или «регулятивного капитализма», в которой
растущая зависимость от рынка как инструмента максимизации индивидуального благосостояния и предоставления государственных услуг сопровождается распространением нового регулирования (и регулятивных режимов) для обеспечения эффективности и результативности рынка. Кроме того, растет регулирующая нагрузка на организации частного сектора, которым правительство делегировало некоторые из своих функций. Как отмечал еще в середине 1990-х годов американский политолог Стивен Фогель, «Чем свободнее рынки, тем больше там правил» -И91.
Очевидно, что темпы производства «регулирующих воздействий» могут быть выше у института президента и его структур. Однако, как показывает опыт (в том числе опыт Российской Федерации 1990-х годов), чрезмерное использование именно такого механизма может вести к снижению легитимности как самих решений (акта) Главы
государства, так и конкретного лидера, занимающего этот пост Г50-541.
Если систематизировать возможности существующих структурных элементов системы государственного управления в демократическом государстве на условной шкале, где на одном конце будет «эффективность» (с точки зрения скорости принятия и качества регулирующих решений), а на другом - «легитимность» этих решений, то наиболее «медлительными» окажутся законодательная и судебная ветви власти, а наиболее «динамичными» - президент и правительство. При этом с повышением «быстродействия» президента и правительства, степень легитимности их актов может снижаться в глазах общественности, особенно в условиях запаздывающего законодательного регулирования.
Как показал анализ эмпирических наблюдений, в таких условиях возрастает роль счетных палат, как уникальных систем «обратной связи», действующих легально и легитимно (в том числе, как представители интересов налогоплательщиков) и одновременно - быстро и эффективно.
Один из конкретных примеров - результаты, к которым привело осознанное включение Счетной палаты США в контур управления развитием американского космоса. Решение о том, что Счетная палата обязана регулярно готовить обзоры текущего состояния дел (превышение затрат, удлинение сроков, проблемы реализации) в сфере реализации крупномасштабных программ, проектов и миссий NASA, было принято Конгрессом США в
2008 году Г55-571.
Так за январь 2018 - март 2019 гг. Счетная палата США представила руководству страны девять крупных отчетов, по результатам которых были приняты решения, позволившие ускорить решение конкретных, стратегически важных задач в развитии космического с е кто ра .
Поскольку Счетная палата действует от лица американских налогоплательщиков, одной их целей аудиторских мероприятий является предупреждение, либо снижение негативных социальных последствий, которые могут возникнуть вследствие преступных или неэффективных действий органов исполнительной власти. Поэтому Счетная палата ведет постоянный мониторинг всех крупных проектов NASA, потенциально уязвимых для злоупотреблений. А в рамках оценки должного уровня подотчетности агентства происходит регулярное обновление его «дорожной карты» по повышению эффективности деятельности в областях высокого риска.
В процессе аудита Счетная палата США использует как традиционные системы сбора данных о проектах, выполняемых за счет федерального бюджета Г58-591, так и
ежемесячные отчеты самой администрации NASA о состоянии проектов. Кроме того, анализируются результаты тематических социологических опросов руководителей
проектов и старших менеджеров агентства, данные проектной документации ¿^Ш.
Анализ документов Счетной палаты США показывает, что внимание уделяется не только оценке реализуемости проектов NASA (уложатся ли исполнители в согласованный бюджет и заявленные сроки), но также социальным эффектам (прогнозирование возможных рисков для общества вследствие ущерба, нанесенного бюджету). Так, с 1990 г. Счетная палата включает крупные проекты NASA в выпускаемый раз в два года отчет о направлениях деятельности и проектах органов исполнительной власти, потенциально способных нанести наибольший ущерб бюджету страны (т.н. «Перечень [проектов] высокого риска» - High Risk List). В этот перечень включаются проекты и программы, которые аудиторы считают особенно уязвимыми для расточительства, мошенничества, злоупотреблений и ненадлежащего управления в силу их высокой стоимости и продолжительности сроков реализации, либо сферы деятельности властей, которые больше всего нуждаются в срочных изменениях. Все проекты NASA, предполагающие масштабные государственные закупки, включены в High Risk List - в раздел по повышению эффективности федеральной контрактной системы (вместе с аналогичными крупными проектами Министерства обороны и Министерства энергетики США) [61-64].
Традиционная методика внешнего государственного аудита высокорисковых для национального бюджета проектов, с одной стороны, учитывает их влияние на национальную безопасность и оборону, экономический рост, охрану общественного здоровья, неприкосновенность частной жизни и прав граждан; а, с другой стороны, оценивает возможные потери, используя финансовые или любые другие измеримые
показатели Как отмечено на интернет-странице High Risk List
(https://www.gao.gov/highrisk/overview), за последние 13 лет этот проект принес федеральному правительству США экономию на сумму, превышающую 350 млрд. долл.
В новом релизе High Risk List (март 2019) Счетная палата отметила ухудшение положения дел в такой высокорисковой сфере как система управления закупками NASA (NASA Acquisition Management), которая была включена в мониторинг еще в 1990 г. с учетом «исторического опыта» постоянного роста затрат и задержек графика в
большинстве крупных проектов агентства [65, с 46]. Как отмечается в документе, после нескольких лет в целом положительной тенденции ограничения роста затрат и нарушений графиков в портфеле крупных проектов NASA обнаружились серьезные проблемы. За период с мая 2017 г. по май 2018 г. средняя задержка с началом реализации проектов выросла с 7 до 12 месяцев, а общий рост расходов на разработку проектов увеличился с 15,6 % до 18,8 %. В крупнейшем научном проекте агентства -«Космический телескоп Джеймса Уэбба» задержки графика (после его установления в 2009 году) составили 81 месяц, а рост стоимости - 95,0 %.
Поскольку в ближайшие годы в портфель N ASA добавятся еще более сложные, масштабные и крайне дорогостоящие проекты (например, Лунная орбитальная платформа-шлюз - Lunar Orbital Platform-Gateway), вопрос совершенствования системы управления закупками является особенно острым. Счетная палата видит риски в том, что руководство NASA все чаще одобряет программы, которые имеют слишком небольшой «запас прочности» по стоимости и срокам, либо заявляют чересчур амбициозные графики реализации, либо разработаны без учета сложившейся передовой практики определения надежных базовых показателей. Еще одна проблема - недостаточная прозрачность руководства NASA по ряду самых затратных проектов, в связи с чем
Конгресс испытывает недостаток в информации для принятия взвешенных решений. Счетная палата также отметила, что 15 рекомендаций аудиторов по снижению уровня рисков с реализацией космических проектов по-прежнему остаются не выполненными Г65. с. 471.
Помимо оценки бюджетных рисков, Счетная палата активно практикует аудит эффективности крупнейших космических проектов и программ не только NASA, но и Министерства обороны США. Совместная деятельность с аудиторами и полученные результаты позволяют организациям, занятым в сфере развития космоса, точнее идентифицировать потенциально уязвимые места в структуре управления своей деятельностью. В частности, объектами такого углубленного анализа стали ключевые миссии агентства: Space Launch System, Commercial Crew Program, Orion Multi-Purpose Crew Vehicle, или James Webb Space Telescope [66-69].
Характерным примером, демонстрирующим важную роль Счетной палаты США в ускорении развития космического сектора страны, является история появления Директивы президента Д. Трампа SPD-2 о радикальном обновлении и упрощении
правовых механизмов, регулирующих деятельность частных компаний в космосе I70!. Именно заключения органа внешнего государственного аудита [71-721 стали обоснованным доказательством необходимости срочного изменения существующей системы сертификации частных запусков. Спустя 4 месяца после появления доклада Счетной палаты «NASA Commercial Crew Program: Continued Delays Pose Risks for Uninterrupted Access to the International Space Station» (17 января 2018) была принята президентская Директива SPD-2 (24 мая 2018), предписывающая в 30-дневный срок представить план по модернизации системы лицензирования, позволяющий снять барьеры на пути частной космонавтики. В результате 8 ноября 2018 г. ракета Falcon 9 получила сертификаты, необходимые для реализации проекта создания частной
американской пилотируемой космонавтики -17311. 2 марта 2019 г. с помощью этой ракеты был успешно совершен первый тестовый запуск пилотируемого корабля Crew Dragon к Международной космической станции.
Еще одной важной задачей Счетной палаты США является рассмотрение жалоб и обращений, касающихся правильности тех или иных решений органов власти о распределении или использовании бюджетных средств. В частности, речь идет о протестах против условий или результатов конкурсов на получение государственных контрактов (Bid Protest). Выполняя функции независимого арбитра, Счетная палата способствует дополнительной легализации и легитимации решений органов власти, а, кроме того, использует полученную информацию как ресурс для обоснованных (evidence based) рекомендаций по совершенствованию систем государственного управления.
Выводы
Как показали результаты case study, устойчивость темпов развития американского космоса и его способность к динамичной модернизации в условиях VUCA-мира определяются не только общими масштабами экономики страны и технологическими преимуществами, но, не в последнюю очередь, особенностями экосистемы государственного космического менеджмента. При этом значение имеют не столько организационные и функциональные характеристики конкретных управленческих, консультативных, надзорных и прочих структур, сколько механизмы их взаимодействия, обеспечивающие слаженность работы в решении ключевой задачи: оперативно изменять параметры институциональной среды для национальной космической деятельности таким
образом, чтобы в ответ на любые вызовы времени надежно обеспечивать лидерские позиции США в космосе. В основе этих механизмов лежат системные методы
концептуального проектирования, стратегического и политического планирования настроенные на реализацию принципа учета множественности меняющихся интересов всех сторон (stakeholders). Принцип «множества заинтересованных сторон» предполагает, что жизнеспособные решения сложных проблем могут быть достигнуты только при совместном участии власти, бизнеса, научных кругов и гражданского
общества [75-77]. Эффективность и слаженность работы разнообразных участников обеспечивается точным выбором системы ценностей, разделяемых всеми, а также использованием гибких, адаптивных методов управления, не позволяющих разного рода неожиданностям и непредусмотренным рискам блокировать работу.
Представляется, что опыт США, связанный со значительным усилением роли института внешнего государственного аудита в управлении развитием космического сектора экономики, полезен для решения схожих задач в условиях Российской Федерации. Более активное и продуктивное использование возможностей Счетной палаты Российской Федерации позволит создать дополнительный контур эффективной «обратной связи» в рамках новой экосистемы государственного управления развитием страны в целом и российского космоса в частности. Решение этой задачи потребует согласованного взаимодействия Правительства и палат Федерального Собрания Российской Федерации по внесению изменений в действующий Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) «О Счетной палате Российской Федерации»
а также в положение об организации проектной деятельности в Правительстве
Российской Федерации В частности, одной из новелл могло бы стать решение о регулярном включении в годовые планы работ Счетной палаты Российской Федерации (по запросу Правительства Российской Федерации) не только проверок бюджетной отчетности Государственной корпорации «Роскосмос» как главного администратора средств федерального бюджета (пп. 4 п. 1 ст. 13) в рамках космической деятельности и финансового аудита госкорпорации в сфере закупок товаров, работ и услуг (пп. 13 п. 1 ст. 13), но также аудита эффективности использования ресурсов и стратегического аудита оценки реализуемости, рисков и результатов достижения целей развития (п. 4 ст. 14) госкорпорации в рамках государственных космических программ.
Библиография
1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 (ред. от 19.07.2018) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ.-2018.-№ 20.-Ст. 2817.
2. Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» // СЗ РФ.-2016.-№ 49.-Ст. 6887.
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 июля 2017 г. № 1325-р (ред. от 26.09.2017) (вместе с «Планом мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на 2017-2019 годы (первый этап)») // СЗ РФ.-2017.-№ 28.-Ст. 4174.
4. Паспорт национального проекта «Наука» (утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 3 сентября 2018 г. № 10).
5. «Догма, чудеса и таинства»: Рогозин назвал космос российской религией // РИА Новости.-2018. 28 июня.
6. Space2030: Space as a Driver for Peace-World Leaders Proclaim Innovative Space Diplomacy as the New Frontier for Peace on Earth // Space.com.-2018.-September 26.
7. Harwood W. Pence rallies Johnson Space Center workers with promise of moon missions // Spaceflight Now.-2018.-August 23.
8. Тронин В.Г., Юхно И.В. Анализ качества управления космическими проектами // Вестник УлГТУ.-2017.-№ 2 (78).-С. 71-77.
9. Макарова Д.Ю. Поддержание конкурентоспособности ракетно-космической отрасли в современных условиях усиливающейся глобализации и появления новых бизнес-моделей на мировом космическом рынке // Национальные интересы: приоритеты и безопасность.-2016.-№ 11 (344).-С. 39-49.
10. Макарова Д.Ю. Развитие частного бизнеса в ракетно-космической отрасли: тенденции и перспективы // Экономический анализ: теория и практика.-2015.-№ 25 (424).-С. 57-71.
11. Карпова К. В. Системы управления ракетно-космической промышленностью в зарубежных странах // Транспортное дело России.-2013.-№ 5.-С. 249-253.
12. Пайсон Д.Б. Конкуренция в ракетно-космической промышленности: время стратегических решений // Вестник ГЛОНАСС.-2013.-№ 4.-С. 13.-19.
13. Пайсон Д.Б. Космическая деятельность: Эволюция, организация, институты.-М.: Либроком, 2010.-312 с.
14. Афонасова М.А., Архипова Т.В. Инновационная составляющая экономической устойчивости госкорпорации «Роскосмос» // Решетневские чтения.-2017.-№ 21.-С. 459-461.
15. Славянов А.С., Хрусталёв Е.Ю., Хрусталёв О.Е. Рисковые ситуации при формировании и реализации инновационных проектов создания наукоемкой ракетно-космической техники // Аудит и финансовый анализ.-2016.-№ 2.-С. 367-373.
16. Фалько С.Г., Цисарский А.Д., Баев Г.О. Управление себестоимостью и прогнозирование цен по этапам жизненного цикла создания ракетно-космической техники (РКТ) // Контроллинг.-2013.-№ 1.-С. 70-74.
17. Хрусталёв Е.Ю., Славянов А.С., Сахаров И.Е. Методы и инструментарий выбора механизмов экономической защиты наукоемких производств на примере ракетно-космической промышленности // Экономический анализ: теория и практика.-2013.-№ 30.-С. 2-11.
18. Шваб К., Дэвис Н. Технологии Четвертой промышленной революции.-М.: Эксмо. 2018. - 320 с.
19. Яник А.А. Космические программы и проблемы оценки социетального воздействия проектов Big Science // Исследования космоса.-2017.-№ 3.-С. 216-227.
20. World Value Survey. URL: http://www.worldvaluessurvey.org/wvs.jsp (дата обращения: 01.11.2018).
21. OECD Better Life Index. URL: http://www.oecdbetterlifeindex.org/ (дата обращения: 01.11.2018); The Social Progress Imperative: Social Progress Index. URL: http://www.socialprogressimperative.org/ (дата обращения: 01.11.2018).
22. Rafols I. There's no silver bullet for measuring societal impact // Research Europe.-2017.-12 October.
23. Hertzfeld H.R. Measuring the economic returns from successful NASA life sciences technology transfers // The Journal of Technology Transfer.-2002.-Vol. 27.-№ 4.-P. 311320.
24. Big Science and Innovation / P. Simmonds, E. Kraemer-Mbula, A. Horvath, J. Stroyan,
F. Zuijdam.-Brighton: Technopolis group, 2013. - 141 p.
25. NASA Spinoff: NASA Technology Transfer Program. URL: https://spinoff.nasa.gov (дата обращения: 01.11.2018).
26. NASA Spinoff 2012. URL: https://spinoff.nasa.gov/Spinoff2012/toc_2012.html (дата обращения: 01.11.2018).
27. Попова С.М. Закон США о коммерческом космосе 2015 г. и вопросы модернизации международного космического права // Исследования космоса. - 2016.-№ 1.-С. 5165.
28. Попова С.М. Современные тенденции развития международного космического права // Право и государство.-2016.-№ 4 (73).-С. 66-71.
29. Попова С.М. Новый тренд космического права: создание «благоприятных юрисдикций» для космической деятельности// Исследования космоса . - 2017. - № 1. - С. 46 - 57.
30. Попова С.М. Инициатива Люксембурга SpaceResources.lu и возможные последствия для регулирования мирового рынка космической деятельности // Исследования космоса.-2017.-№ 4.-С.273-285.
31. Communications Satellite Act of 1962 (Pub. L. 87-624). URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-76/pdf/STATUTE-76-Pg419.pdf (дата обращения: 01.11.2018).
32. Socol S.K. Comsat's first decade: difficulties in interpreting the Communications Satellite Act of 1962.-Repository School of Law University of Georgia, 1977. URL: https ://digitalcommons.law.uga.edu/cgi/viewcontent.cgi?
referer=https://www.google.com/&httpsredir= 1&article = 2324&.context = gjicl (дата обращения: 01.11.2018).
33. Comsat Corporation History. URL: http://www.fundinguniverse.com/company-histories/comsat-corporation-history/ (дата обращения: 01.11.2018).
34. The U.S. Commercial Space Launch Competitiveness Act of 2015. Public Law 114-90. Nov. 25, 2015. URL: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2262/text (дата обращения: 01.11.2018).
35. Loi du 20 Juillet 2017 sur l'exploration et l'utilisation des ressources de l'espace // Journal officiel du Grand Duché de Luxembourg. 28.07.2017. URL: http://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2017/07/20/a674/jo (дата обращения : 01.11.2018)
36. The space industry is now 2% of Luxembourg's GDP, deputy prime minister Etienne Schneider says // CNBS. - 2017.-11 Nov.. URL:
https ://www.cnbc.com/2017/11/11/etienne-schneider-the-space-industry-is-now-2-percent-of-luxembourgs-gdp.html (дата обращения: 01.11.2018).
37. Дутов А.В., Половинкин В.Н. Мировой опыт управления научно-техническим прогрессом в авиастроении. Опыт NASA, ACARE (DLR, ONERA, NLR). Стратегии научно-технического развития и порядок выполнения НИОКР.-Центр компьютерного инжиниринга СПбПУ.-2013.-20 февраля. URL: http://fea.ru/news/5427 (дата обращения: 13.11.2018).
38. National Aeronautics and Space Act of 1958 (Pub. L. 85-568). URL: https://history.nasa.gov/spaceact.html (дата обращения: 13.11.2018).
39. Dreier C. NASA's 2019 Budget Takes Shape // Planetary Society.-2018.-June 15.
40. Foust J. NASA receives $20.7 billion in omnibus appropriations bill // StaceNews.-2018.-March 22. URL: https://spacenews.com/nasa-receives-20-7-billion-in-omnibus-appropriations-bill/ (дата обращения: 13.11.2018).
41. Budget and Accounting Act, 1921 (Pub. L. 67-13); GAO Human Capital Reform Act of 2004, (Pub. L. 108-271).
42. Jordana J., Levi-Faur D., Fernandez i Marin X. The global diffusion of regulatory agencies: institutional emulation and the restructuring of modern bureaucracy. 2009. URL: http://xavier-fim.net/doc/xfim_jj_dlf-global_diffusion_regulatory_agencies-cps-2011.pdf (дата обращения: 11.11.2018).
43. Braithwaite J. Regulatory Capitalism: How it Works, Ideas for Making it Work Better.-Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2008. - 260 p.
44. Minogue M., Cariño L. Regulatory Governance in Developing Countries.-Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2008. - 252 p.
45. Levi-Faur D. The Global Diffusion of Regulatory Capitalism // Annals of the American Academy of Political and Social Science.-2005.-Vol. 598.-P. 12-32.
46. Minogue M. Governance-Based Analysis of Regulation // Annals of Public and Cooperative Economics.-2002.-Vol. 73.-P. 649-666.
47. Clyde Wayne Crews «Nobody Knows How Many Federal Agencies Exist» // Competitive Enterprise Institute.-August 26, 2015. URL: https://cei.org/blog/nobody-knows-how-many-federal-agencies-exist (дата обращения: 11.11.2018).
48. Голодникова А.Е., Ефремов А.А., Соболь Д. В., Цыганков Д. Б., Шклярук М. С. Регуляторная политика в России: Основные тенденции и архитектура будущего / под ред.: Комина М.О.-М.: Центр стратегических разработок, 2018. - 192 с.
49. Vogel S. K. Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries.-Cornell University Press, 1996.
50. Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно указного права и его политическое значение. — М.: тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1913.
51. Лучин В.О. Указное право в России. - М.: ХГЦ Велес, 1996. - 52 с.
52. Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство.-2000.-№ 12. - С. 59-67.
53. Corn G.S. Legitimacy and the Rule of Law Under Donald Trump // Lawfare. - 2016, 14 November. URL: https://www.lawfareblog.com/legitimacy-and-rule-law-under-donald-trump (дата обращения: 11.11.2018).
54. Mellman M. Trump's crisis of legitimacy // The Hill. - 2017, 23 May.-URL:
https ://thehill.com/opinion/mark-mellman/334856-trumps-crisis-of-legitimacy (дата обращения: 11.11.2018)/
55. Consolidated Appropriations Act, 2008 (Pub. L. 110-161). URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-110publ161/pdf/PLAW-110publ161.pdf (дата обращения: 13.11.2018).
56. The Omnibus Appropriations Act, 2009 (Pub. L. 111-8). URL:
https ://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW -111publ8/content-detail.html (дата обращения: 13.11.2018).
57. Explanatory Statement, 155 Cong. Rec. H1653, 1824-25 (daily ed., Feb. 23, 2009), on H.R. 1105. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/granule/CREC-2009-10-28/CREC-2009-10-28-pt1-PgS10852 (дата обращения: 13.11.2018).
58. Peters B.G., Erkkila T., von Maravic P. Public Administration. Research Strategies, Concepts, and Methods.-Routledge, 2015.-204 p.
59. Johnson G. Research Methods foe Public Administrators 3rd edition.-Routledge, 2014. -350 p.
60. NASA Space Flight Program and Project Management Handbook. NASA/SP-2014-3705.-Washington, DC: National Aeronautics and Space Administration Headquarters. Office
of the Chief Engineer, 2014. - 562 p.
61. Progress on Many High-Risk Areas, While Substantial Efforts Needed on Others. High-
Risk Series GAO-17-317.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2017. - 676 p.
62. Determining Performance and Accountability Challenges and High Risks. GAO-01-159SP.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2000. - 15 p.
63. NASA Assessments of Major Projects. GA0-18-280SP.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2018. - 118 p.
64. HIGH-RISK SERIES: Substantial Efforts Needed to Achieve Greater Progress on High-Risk Areas. Report to Congressional Committees. GAO-19-157SP, March 2019. - US Government Accountability Office, 2019.-286 p.
65. NASA: Assessments of Major Projects, GAO-16-309SP.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2016. - 90 p.
66. NASA Commercial Crew Program: Continued Delays Pose Risks for Uninterrupted Access to the International Space Station. GAO-18-317T.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2018. - 19 p.
67. NASA Commercial Crew Program: Schedule Pressure Increases as Contractors Delay Key Events. GAO-17-137.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2017. - 32 p.
68. Orion Multi-Purpose Crew Vehicle: Action Needed to Improve Visibility into Cost, Schedule, and Capacity to Resolve Technical Challenges GAO-16-620.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2016. - 51 p.
69. James Webb Space Telescope: Integration and Test Challenges Have Delayed Launch and Threated to Push Costs Over Cap. GAO-18-273.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2018. - 26 p.
70. Space Policy Directive-2, Streamlining Regulations on Commercial Use of Space. 2018. May 24. URL: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/space-policy-directive-2-streamlining-regulations-commercial-use-space/ (дата обращения: 13.11.2018).
71. Opinion: Commercial crew - It was never about saving money // SpaceFight Insider.-2016.-November 1.
72. NASA Commercial Crew Program Plan Needed to Ensure Uninterrupted Access to the International Space Station. GAO-18-476.-Washington, DC: United States Government Accountability Office, 2018. - 42 p.
73. Houser K. NASA Certifies SpaceX's Falcon 9 to Launch Its Top Missions // Futurism.com.-2018.-9 November. URL: https://futurism.com/falcon-9-spacex-nasa-category-3?
fbclid = IwAR0f1UGiFBPtd1rbvIUuSKrMhW U6AaXc5l5_kFs5nBAMxaOJ9Aw0BXZm2Ys (дата обращения: 11.11.2018).
74. Кокошин А.А. О стратегическом планировании в политике.-М.: КомКнига, 2007.-224 с.
75. Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий.-СПб: Издательство «Питер», 2000.-336 с;.
76. Freeman R. E. Strategic Management: A Stakeholder Approach.-Boston, MA: Pitman Publishing, 1984,-275 p.
77. Freeman R. E. The stakeholder approach revisited // Zeitschrift für Wirtschafts-und Unternehmensethik.-2004.-Jg. 5.-Heft 3.-P. 242-254.
78- Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2013.-№ 14.-Ст. 1649.
79. Постановление Правительства Российской Федерации от 31октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») // СЗ РФ.-2018.-№ 45.-Ст. 6947
