CC BY
269
ИЗМЕНЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ УЧАСТИИ ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
Блинова-Сычкарь И.В. Дмитриенко С.А. Кравцова О.В.
10.5. ИЗМЕНЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ (ПЕРИОД С 2007 ПО 2017 ГОДА) ОБ УЧАСТИИ ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНОМУ ДЕЛУ
Блинова-Сычкарь Ирина Владимировна, канд. юрид. наук, доцент. Должность: заведующая кафедрой. Место работы: Российский университет кооперации. Филиал: Волгоградский кооперативный институт. Подразделение: кафедра гуманитарных и правовых дисциплин.
Дмитриенко Сергей Александрович, канд. юрид. наук, федеральный судья. Должность: доцент. Место работы: Российский университет кооперации. Филиал: Волгоградский кооперативный институт. Подразделение: кафедра гуманитарных и правовых дисциплин.
Кравцова Оксана Васильевна, магистр юриспруденции. Должность: старший преподаватель. Место работы: Российский университет кооперации. Филиал: Волгоградский кооперативный институт. Подразделение: кафедра гуманитарных и правовых дисциплин. E-mail: kravcovoksana@yandex.ru
Аннотация: Вопросы, касающиеся совершенствования правового статуса прокурора в ходе первых двух стадий производства по уголовному делу, в том числе в период с 2007г. по 2017г., всегда являлись предметом научно-прикладных исследований, проводимых специалистами в сфере уголовного процесса.
Масштабные изменения российского уголовно-процессуального законодательства по теме исследования, произошедшие в период с 2007г. по 2017г. и подвергшие существенной корректировке процессуальную функцию прокурора, требуют продолжения научно-прикладной дискуссии по теме исследования, поиска оптимальных направлений совершенствования компетенций прокурора на стадии досудебного производства.
Ключевые слова: статус прокурора, участие прокурора в досудебном производстве, прокурорская деятельность.
THE CHANGE IN THE LAW (THE PERIOD FROM 2007 TO 2017) ABOUT PARTICIPA TION OF THE PROSECUTOR IN PRE-TRIAL PROCEEDINGS IN A CRIMINAL CASE
Blinova-Sychkar Irina Vladimirovna, PhD at law, associate professor. Position: Head of chair. Place of employment: Russian University of cooperation. Branch: Volgograd cooperative Institute. Department: Humanities and law disciplines chair.
Dmitrienko, Sergey Alexandrovich, PhD at law, federal judge. Position: associate professor. Place of employment: Russian University of cooperation. Branch: Volgograd cooperative Institute. Department: Humanities and law disciplines chair. Kravtsova Oksana Vasilievna, master of law. Position: senior lecturer. Place of employment: Russian University of cooperation. Branch: Volgograd cooperative Institute. Department: Humanities and law disciplines chair. E-mail: kravcovoksana@yandex.ru
Annotation: Issues concerning the improvement of the legal status of the Prosecutor during pre-trial proceedings in criminal matters, including in the period since 2007. by
2017 have always been a subject of applied research conducted by specialists in the field of criminal process.
Large-scale changes in the Russian criminal procedural legislation on the subject of the study, occurred in the period since 2007. by 2017. and had inflicted significant revision of the procedural function of the public Prosecutor, require further research and application discussions on the research topic, and finding optimal ways of improving competences of the Prosecutor at the pre-trial stage. Keywords: status of the Prosecutor, participation of the Prosecutor in pre-trial proceedings, prosecutorial activities.
Прокурор - единственное должностное лицо, реализующее свои полномочия на протяжении всего уголовного процесса, и в том числе в досудебном производстве, где его функции весьма специфичны.
Вопросы правового регулирования прокурорской деятельности, определения содержания его прав и обязанностей, средств и способов их осуществления в досудебном производстве по уголовным делам продолжают быть предметом пристального внимания отечественного законодателя еще с дореволюционного периода, оставаясь актуальными и по сей день.
Легальное определение досудебного производства закреплено в п.п. 9 ст.5 УПК РФ, полномочия прокурора на стадии досудебного производства закреплены в ч. 2 ст. 37 и других статьях УПК РФ с учетом норм ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Однако это отнюдь не означает, что механизм правового регулирования прокурорского надзора, работающий в уголовном процессе, отлажен до конца.
Тщательное рассмотрение соответствующего профильного законодательства за период с 2007 года по 2017 год, в контексте заявленной темы, показало, что наиболее масштабное реформирование процессуальных полномочий прокурора и его процессуальных ролей на стадии досудебного производства проведены в 2007, 2008, 2010, 2013, 2015, 2016 годах. Тем не менее, констатировать, что они были системными и функционально оправданными, вряд ли можно.
В 2007 году российский законодатель в рамках осуществляемой реформы судебной системы и следственных органов кардинально ослабляет процессуальную функцию прокурора на стадии досудебного производства, сокращая его полномочия и лишая его руководящей роли при осуществлении уголовного преследования. Из его полномочий изъяли:
- право на возбуждение уголовного дела,
- право на производство расследования в полном объеме или проведение отдельных следственных и иных процессуальных действий,
- право давать следователю обязательные для исполнения указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий,
- право на отмену незаконных или необоснованных постановлений следователя,
- право давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, допускаемое на основании судебного решения,
- право на продление срока предварительного расследования и некоторые другие, переданные руководителю следственного органа.
Очевидно, что произошло значительное сокращение объема надзорных полномочий прокурора, касающихся предварительного следствия.
Изъятие в 2007 году российским законодателем у прокурора права возбуждать уголовные дела получило неоднозначную оценку со стороны представителей научного сообщества, и, прежде всего, эта оценка в большей мере является отрицательной. На современном этапе развития российской уголовно-процессуальной науки продолжаются дискуссии по вопросу о возможности наделения прокурора правом возбуждать уголовные дела.
Все больше ученых приходят к выводу о необходимости пересмотра правового статуса прокурора в этой части его процессуальной функции на стадии досудебного производства. Немалая часть авторов полагает, что прокурор должен иметь право возбуждать уголовное дело. Подобное мнение, например, высказывают В.М. Быков [1, с. 49-53], Д. Ережипалиев [2, с.84].
А. Соловьев и М. Токарева, исследуя обсуждаемые новации УПК РФ, пишут: «Оптимально было бы восстановить имевшиеся у прокурора ранее права по личному усмотрению выявленных им нарушений закона путем возбуждения им уголовного дела и отмене незаконного решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела»[3, с. 102].
Реформа следственных и судебных органов в России в конце XX и начале XXI века стала предпосылкой нового этапа переосмысления роли прокуратуры РФ, в том числе пересмотра правового статуса прокурора в досудебном производстве, осуществления им надзора за законностью и обоснованностью действий сотрудников следственных аппаратов, отказывающих в возбуждении уголовного дела, приостанавливающих предварительное следствие либо прекращающих его вовсе. В тоже время российский законодатель в стремлении создать независимый следственный орган и усилить роль суда на всех стадиях уголовного процесса, нивелировал роль прокурора в уголовном преследовании и осуществлении надзора на стадии досудебного производства. Как отмечает А.А. Дворник, «будучи уполномоченной осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, прокуратура с внесением Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ изменений в УПК РФ лишилась функции предварительного следствия, а также некоторых ключевых властно-распорядительных полномочий» [4, с.55-58]. В результате доминирующее значение в ходе досудебного следствия приобрел ведомственный (процессуальный) контроль, а роль прокурора, по мнению некоторых юристов [5, с. 156; 6, с.26], стала схожей с той, которую он выполняет при осуществлении общего надзора. Оставшийся минимум полномочий сделал весьма проблематичным осуществление функции прокурорского надзора и эффективность ее реализации, что безусловно не может не влиять и на сопредельную функцию уголовного преследования.
Правоприменительная практика, последовавшая за законодательными новеллами, обострила некоторые проблемы, результатом чего стало внесение ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 5 июня 2012 г. № 53-Ф3 и др. корректив в УПК РФ. Прокурора управомочили на:
- истребование и проверку законности и обоснованности процессуальных решений следователя или ру-
ководителя следственного органа при отказе в возбуждении уголовного дела, его приостановлении или прекращении и принятии по ним решений, предусмотренных УПК РФ;
- возбуждение перед судом ходатайства, при наличии оснований, о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом, и некоторые другие. Невозможно не заметить очевидной, последовательной и положительной тенденции к усилению роли прокурора в досудебном производстве. Как отмечает О.С. Капинус, в 2010 г. российский законодатель признал необходимость пересмотра полномочий прокурора путем расширения, вернув прокурору право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя по вышеперечисленным процессуальным действиям [7, с.50-58].
Научное сообщество положительно оценило решение российского законодателя о пересмотре полномочий прокурора на досудебных стадиях в направлении их расширения. Так А. Кругликов отмечает, что «возвращение прокурору полномочий по отмене указанных необоснованных и незаконных постановлений следователя и руководителя следственного органа, несомненно, усиливает его роль в осуществлении уголовного преследования и руководстве им»[8, с.29].
В тоже время названные изменения полномочий обострили дискуссии в уголовно-процессуальной науке по вопросу о восстановлении права прокурора на самостоятельное возбуждение уголовного дела. Характеризуя нововведения 2010 г. в УПК РФ, В. Григорьев увидел их рациональное значение в том, что «выделение постановления прокурора из числа иных источников сведений о преступлении в самостоятельный повод для возбуждения уголовного дела подняло его статус, привлекло внимание, что немаловажно для правоприменительной практики, особенно в начальный период действия законодательных новелл»[9, с.47]. Согласен аналогично рассматривать указанное постановление прокурора и А. Гриненко [10, с.22-24].
Наряду с этим ведущие ученые науки уголовного процесса отрицательно отнеслись к тому, что российский законодатель продолжает принижать роль прокурора на первой стадии уголовного процесса, обладающей уникальным признаком неизбежности, сводя постановление прокурора к поводу для возбуждения уголовного дела (согласно п.4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ). М. Аширбекова отмечает: «Исходя из природы прокурорской власти, думается, что рассматриваемое постановление не может пониматься в значении пово-да»[11, с. 19].
В.М. Быков пишет: «Вот теперь и по новому закону прокурор вместо того, чтобы иметь право лично возбудить уголовное дело и направить его следователю для расследования, вынужден просить следователя о возбуждении уголовного дела! Более неразумное положение нового закона просто трудно придумать!»[1, с.49-53]. Развивая свою мысль, автор точно подмечает, что обращение прокурора со своим постановлением к следователю для решения вопроса о начале уголовного преследования выглядит, мягко говоря, нелогично, поскольку за деятельностью представителя следственных органов он обязан надзирать. Вывод, в данном случае очевиден - необходимо вернуть прокурору право самостоятельно принимать решение о возбуждении уголовного дела.
ИЗМЕНЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ УЧАСТИИ ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
Не меньшую полемику вызывает и вопрос о необходимости обоснования (мотивирования) прокурором своих действий в отношении органов предварительного следствия: действий, осуществляемых им на стадии досудебного производства. Думается, что российский законодатель, вводя понятия: «мотивированное постановление», «мотивированный запрос», не стремился принизить роль прокурора на данной стадии уголовного процесса, тем более поставить его в подчинение следователю. В данной ситуации необходимо было на законодательном уровне ограничить «прокурорский произвол», повысить самостоятельность следственных органов. Но при этом слабо, или практически вообще не был разработан на законодательном уровне механизм взаимодействия прокурора и следствия по данным вопросам на стадии досудебного производства.
Таким образом, в последнее десятилетие российский законодатель осуществляет попытку переосмыслить процессуальную функцию и роль прокурора в ходе досудебного производства в условиях формирования независимых следственных органов и реформы судебной системы.
Отправной точкой в законодательном реформировании УПК РФ по теме исследования стал 2007 год. Обсуждаемые законодательные новации, имеющие отношение к пересмотру функций прокурора на первых двух стадиях уголовного судопроизводства, были восприняты российской юридической наукой неоднозначно: как положительно[12, с.31], так и отрицательно[13, с.22]. Сторонниками данных нововведений выступили ученые и практики, настаивающие на необходимости расширения самостоятельности следственных органов. Противниками - ведущие ученые уголовно-процессуальной науки, ратующие за необходимость сохранения сильной фигуры прокурора на протяжении всего уголовного процесса, в том числе и его досудебной части.
Несмотря на диаметрально противоположные точки зрения, дискутирующие приходят к выводу о необходимости системности и последовательности правового регулирования полномочий прокурора, что на данный момент, полагаем, отсутствует. Ведь, по сути, кроме надзорных полномочий, в ст. 37 УПК РФ речь идет и об организационно-управленческих процессуальных решениях, принимаемых прокурором, что нельзя не учитывать при осуществлении, например, ведомственного контроля. Однако об этом практически ничего не пишется в соответствующих научных публикациях. Поэтому разрешение проблемы, на наш взгляд, состоит не только в том, чтобы восстановить полномочия прокурора, о которых идет речь, но и в том, чтобы все досудебные полномочия прокурора были системно-функциональными, непротиворечивыми и не возникал конфликт между надзорными действиями и действиями, связанными с ведомственным контролем.
Полагаем, что одним из подходов к решению хотя бы части заявленной проблемы, может стать классификация полномочий прокурора не только применительно к стадиям уголовного процесса, но и на основании отличий в содержании прокурорской деятельности, имплицитно присущей тому или иному полномочию.
Сложившаяся практика изобилует примерами, когда лицо, подавшее заявление о преступлении, длительное время не может добиться не то что привлечения
Блинова-Сычкарь И.В. Дмитриенко С.А. Кравцова О.В.
виновного к ответственности, а даже возбуждения уголовного дела.
Эффективным средством борьбы с подобными негативными явлениями могло бы стать полномочие прокурора, заключающееся в праве на самостоятельную отмену постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и вынесения соответствующего процессуального решения о его возбуждении.
Однако действующее уголовно-процессуальное законодательство дает прокурору лишь право передать материал для проведения дополнительной проверки. Последующий отказ в возбуждении уголовного дела, в том числе неоднократный, закону не противоречит[14, с.26-32], но приводит к тому, что права и законные интересы участников (например, заявителя, заявителя-пострадавшего и других) не просто игнорируются, но и нарушаются.
0.С. Капинус справедливо отмечает, что прокурорская деятельность на протяжении всего уголовного судопроизводства имеет своим назначением обеспечение защиты законных интересов не только личностей, вовлеченных в орбиту уголовного процесса, но и общества, и государства в целом, [7, с.50-58].
Расширение полномочий прокурора не должно происходить экстенсивно, скорее здесь необходима законодательная конкретизация отдельных видов полномочий и тонкая настройка механизма правореализа-ции. Очевидно, что процессуальные полномочия прокурора на первоначальных стадиях производства по уголовному делу нуждаются в укреплении посредством большей детализации содержания полномочий.
Подобный подход будет способствовать минимизации тенденциозности в процессуальной деятельности по отношению к участникам уголовного процесса, обвинительного уклона в работе следователя, ведомственной разобщенности, повышению процессуальной ответственности всех профессиональных участников уголовного судопроизводства.
Список литературы:
1. Быков В.М. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Законность. - 2013. - № 4.
2. Ережипалиев Д. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Уголовное право. 2011. № 4.
3. Соловьев А., Токарева М. Необходимо восстановить властно-распорядительные полномочия прокурора в досудебных стадиях российского уголовного судопроизводства // Уголовное право. - 2011. - № 4.
4. Дворник А.А. Правовой статус прокурора в досудебном производстве // Законность. - 2013. - № 11.
5. Назаров С.Н. Проблема универсализации надзорных полномочий прокуроров и пути ее решения // Власть. - 2012. - № 8.
6. Дьяконова О.Г., Спесивцев П.В. О некоторых полномочиях прокурора при осуществлении им уголовного преследования и надзора за предварительным следствием // Российский следователь. - 2011. - № 10.
7. Капинус О.С. К вопросу о процессуальном положении прокурора в уголовном судопроизводстве // Прокурор. - 2013. - № 2.
8. Кругликов А.П. Проблемы процессуальных отношений прокурора со следователем и руководителем следственного органа // Российская юстиция. - 2011. -№ 10.
9. Григорьев В. Постановление прокурора - новый повод для возбуждения уголовного дела? // Законность. - 2011. - № 8.
10. Гриненко А. Постановление прокурора как повод к возбуждению уголовного дела // Законность. - 2012. -№ 11.
11. Аширбекова М. Поводы к возбуждению уголовного дела // Законность. - 2012. - № 10.
12. Гаврилов Б.Я. О полномочиях прокурора в досудебном производстве: современное состояние и пути совершенствования // Вестник института: преступление, наказание, исправление. - 2011. - № 15.
13. Капинус О.С., Рябцев В.П. Перспективы развития правовой регламентации статуса прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2012. - № 3.
14. Бедняков И.Л. Досудебное производство: от Концепции судебной реформы к современности // Уголовное судопроизводство. - 2017. - № 1.
Рецензия
В последнее время весьма мало публикаций, посвященных анализу тенденций и перспектив развития законодательства в конкретной области и определению того, насколько системно и последовательно выглядят соответствующие изменения, с точки зрения повышения эффективности действия механизма правового регулирования.
Рецензируемая статья, в указанном контексте, выгодно отличается от аналогичных публикаций последних лет, имеющих отношение к деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Авторы взялись за весьма непростую задачу установления системно-функциональных связей между нормами, имеющими отношение к полномочиям прокурора на досудебных стадиях. Они пришли к выводу, что произошедшие изменения вряд ли можно назвать системными и функционально оправданными.
Непоследовательность законодателя в решении вопроса о полномочиях прокурора в вопросах прокурорского надзора за дознанием и предварительным расследованием привела к тому, что вслед за кардинальным сокращением функций, приходилось принимать паллиативные решения о том, чтобы вернуть какие-то функции, но не в полном объеме. В данном случае идет речь об отобрании полномочия возбудить уголовное дело, и вслед за этим - о постановлении прокурора как о поводе к возбуждению уголовного дела. Это и другие, проанализированные в статье полномочия прокурора, привели к тому, что возобладал ведомственный контроль за предварительным следствием.
Особого внимания заслуживает точка зрения авторов, сводящаяся к тому, что решение проблемы состоит не столько в том, чтобы восстановить полномочия прокурора, сколько в том, чтобы все досудебные полномочия прокурора стали системно-функционально связанными, не порождающими конфликт между надзорными действиями и действиями, связанными с ведомственным контролем. Следует отметить и продуктивный подход к решению определенной части обсуждаемой проблемы посредством классификации полномочий прокурора не только применительно к стадиям уголовного процесса и его формам, но и на основании отличий в содержании прокурорских действий, присущих тому или иному полномочию.
Д.ю.н., профессор кафедры гуманитарных и правовых дисциплин Волгоградского кооперативного инсти-
тута (филиала) Российского университета кооперации, Заслуженный юрист РФ М.А.Шматов
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; Оригинальность текста - 77,79%
