CC BY
218
УДК 342.4
М.С. Саликов
ИЗМЕНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ: ФОРМЫ, СООТНОШЕНИЕ И ПРЕДЕЛЫ
Введение: статья посвящена вопросам изменения Конституции. В преддверии 25-летия Основного Закона Российской Федерации анализируются различные формы изменения Конституции, выделяемые в науке конституционного права, а именно: модификация, превращение, трансформация, замещение, модернизация, реформирование, преобразование, развитие Конституции. Цель: выявить сущность и соотношение указанных форм изменения Конституции и обосновать авторскую позицию относительно института развития Конституции. Методы: исторический, системный, сравнительно-правовой и метод диалектической логики. Результаты: проанализированы существующие в доктрине концепции изменения Конституции. Выводы: основными формами развития Конституции являются: пересмотр Конституции; внесение поправок в Конституцию; принятие и совершенствование принятых федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения, входящие в предмет конституционного права; официальное и казуальное толкование Конституции Конституционным Судом РФ. 25-летний опыт действия Конституции 1993 г. показал, что она не исчерпала свой потенциал и по-прежнему является Конституцией развития государства и общества.
Ключевые слова: Конституция, формы изменения Конституции: модификация, превращение, трансформация, замещение, модернизация, реформирование, преобразование, развитие; конституционные поправки и пересмотр Конституции. Конституционный Суд.
M.S. Salikov
AMENDING THE OONSTITUTION: FORMS, CORRELATION AND LIMITS
Background: the article is devoted to the issues of amending the Constitution. On the eve of the 25th anniversary of the Basic Law of the Russian Federation, various forms of amendments of the Constitution, allocated in the science of the constitutional law, are analyzed, namely: modification, conversion, transformation, replacement, modernization, reformation, transfiguration, development. Objective: to identify the nature and the correlation of these forms of the Constitution amendment and to justify the author's position on the institution of development of the Constitution. Methodology: historical, systemic, comparatively-legal and method of dialectical logic were used when doing the research. Results: the author has analyzed the doctrine's concepts of the constitutional amendment. Conclusions: the author states that the main forms of the Constitution development are: revision of the Constitution; amendments to the Constitution; adoption and improvement of adopted Federal constitutional laws, Federal laws, other regulatory legal acts regulating
© Саликов Марат Сабирьянович, 2018
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права (Уральский государственный юридический университет), заслуженный юрист РФ © Salikov Marat Sabiryanovich, 2018
Doctor of Law, Professor, Head of the Constitutional law department (Ural State Law University), Honored Lawyer of the Russian Federation 23
social relations included in the subject of constitutional law; official and casual interpretation of the Constitution by the Constitutional Court of the Russian Federation. 25 years of experience of the Constitution of 1993 existence showed that it has not exhausted its potential and is still the Constitution of the state and society development.
Key-words: the Constitution, forms of amendment of the Constitution: modification, conversion, transformation, replacement, modernization, reformation, transfiguration, development; constitutional amendments and revision of the Constitution; Constitutional Court.
При анализе сути и порядка изменения текста конституций в доктрине, кроме собственно изменения, поправок и пересмотра, используются разные термины, в частности: модификация, превращение, трансформация, замещение, модернизация, реформирование, преобразование, развитие и др.
К примеру, оценивая роль Конституционного Суда РФ в данном процессе, Т.Я. Хабриева пишет: «Конституционный Суд не может модифицировать конституционную норму ни при казуальном, ни при нормативном толковании Конституции» [1, с. 21]. Б.С. Эбзеев говорит о «превращении» Конституции Конституционным Судом, т.е. ее адаптации к реальной действительности [2, с. 105-106], Е.А. Лукьянова [3], Н.Е. Таева — о «трансформации» [4].
К. Берналь, опираясь на опыт Конституционного Суда Колумбии, анализирует концепцию «замещения» конституции. Данный Суд исходит из разделения учредительной власти на первичную, носителем которой является народ, и производную, которая находится в руках уполномоченных народом представителей — депутатов, сенаторов и т.п. По мнению К. Берналя, «полномочие по принятию поправок не может включать в себя полномочие по изменению ее природы... Производная учредительная власть не имеет права заменить конституцию на что-то, отличное от нее, отменив защиту конституционных прав, принцип верховенства права и разделения властей» [5, с. 77]. Рассматривая концепцию «замещения» конституции, С.С. Заикин приходит к выводу о том, что она больше подходит «для общественных систем с устоявшимися экономическими, политическими и духовными ценностями, что само по себе гарантирует их стабильность. Российское же общество, пережившее только в ХХ в. три смены общественно-политической формации . пока следует считать обществом переходного типа» [6, с. 63-82].
Н.С. Бондарь, говоря о модернизации Конституции [7], задается вопросами: Возможно ли квалифицировать в качестве поправок введение новых глав в Конституцию?1 Предусматривает ли она [Конституция] механизмы своего собственного развития, нормативной модернизации, в том числе без изменения (дополнения) текста конкретных статей, глав Основного Закона? На первый вопрос он отвечает отрицательно: предлагаемые новые главы («Гражданское общество», «Избирательная система и референдум», «Парламентский контроль») [8] лишь «арифметически», в цифровом выражении «не противоречат» требованиям ч. 1 ст. 135, но они не согласуются с предметно-материальными крите-
1 Н.С. Бондарь имеет в виду проект, подготовленный авторским коллективом под руководством О.Г. Румянцева. При этом он отмечает, что авторы проекта не квалифицируют их как «поправки» к Конституции, а говорят об «изменении текста», «развитии и реформировании 24 Конституции».
риями нерушимости Конституции 1993 г., вытекающими из гл. 9 Конституции и действующими в нормативном единстве с гл. 1, 2 Основного Закона, со всей системой конституционно-правового регулирования». На второй, напротив, положительно, отмечая, что ответ коренится «в функционировании такого уникального института современной демократической государственности, как институт конституционного правосудия» [5, с. 37-38].
Под реформированием можно понимать довольно широкий спектр действий по отношению к действующей Конституции. Однако, как правило, речь идет о принятии новой Конституции. Так, на взгляд С.А. Авакьяна, «Конституцию России следует не поправлять, а менять». Он считает, что отказ от крайностей действующей Конституции, от заложенного в ней неоправданного баланса властей, а также отделение от сопровождавших принятие действующей Конституции печальных событий составляет почву для появления нового Основного Закона. Не признавая действующую Конституцию РФ «исторической реликвией», С.А. Ава-кьян считает новую Конституцию РФ «средством политического очищения» [9, с. 13]. Задавая вопрос: а назрела ли необходимость конституционных реформ, С.А. Авакьян отвечает положительно: «Приходится сказать: да, основания для реформирования Конституции есть — причем в связи и с конструкцией конституционно-правовых институтов, и неясностью многих конституционных положений» [9; 10; 11].
По мнению В.И. Осейчука, «при обсуждении проблематики нового этапа конституционной реформы важно видеть и понимать, что в действующей Конституции России заложен алгоритм поведения органов государственной власти, прежде всего, в интересах правящего меньшинства, и, собственно, по этой причине, е она поддержана на референдуме всего лишь одной третью российских граждан. и Что касается большинства российских граждан, то они заинтересованы в такой а Конституции, в которой заложен алгоритм поведения государственной власти в о интересах единственного источника власти — многонационального российского к народа. Именно последним обстоятельством диктуется необходимость разработ- о
п
ки и принятия новой Конституции России» [12, с. 11]. а
В доктрине также выделяется и т.н. «преобразование» Конституции (нетек- в
е
стуальное ее изменение через «среду», т.е. по сути через принятие нормативных о актов). На рубеже Х1Х-ХХ вв. понятие «преобразование» было введено в на- ю
Т5
учный оборот немецким государствоведом Георгом Еллинеком, понимавшим |
под «преобразованием» конституции «изменения, которые оставляют ее текст к
в прежнем виде и вызываются фактами, не связанными непременно с намере- а
нием произвести такое изменение, или с сознанием, что последнее обязательно |
произойдет» [13, с. 5]. Проблемой «преобразования» Конституции в разное время и
занимались М.А. Митюков [14, с. 30-39], Е.С. Аничкин и др. Так, по мнению №
Е.С. Аничкина, «„преобразование" основного закона представляет собой сово- 1
купность фактов существенного изменения смысла его отдельных положений, )
символизирующих процесс нетекстуальной модификации Конституции РФ и 8 конституций (уставов) субъектов РФ. Оно осуществляется посредством особых юридико-технических приемов, представляющих собой инструментарий нетекстуальной модификации основного закона. К числу таких приемов могут быть отнесены ограничение первоначального смысла нормы; расширение первоначального смыслового объема нормы; искажение подлинного смысла нормы (например,
путем изменения характера ее предписаний); фактическое дополнение нормы в 25
результате обнаружения скрытого в ней смысла; заполнение пробела в основном законе и, как следствие этого, фактическое создание новых конституционных норм, внедрение новых правовых понятий; „восполнение" конституционной нормы путем насыщения конкретным содержанием абстрактных понятий и юридических конструкций; нейтрализация нормы основного закона в результате вытеснения ее преобразованной нормой или вследствие долговременного отсутствия практики ее реализации» [15, с. 7-8].
Концепция преобразования не у всех нашла безоговорочную поддержку. Так, В.Т. Кабышев справедливо отмечает: «Если принять за аксиому «преобразование» Конституции РФ Конституционным Судом РФ, возникает следующий вопрос: до какого предела Конституционный Суд может «преобразовывать» Конституцию?» [16, с. 16]. Далее он ссылается на К. Хессе, который писал: «Она [граница интерпретации Конституции] допускает возможность отклонения от конституции в результате интерпретации, но исключает возможность нарушения конституции, отклонения от текста в отдельных случаях и изменения конституции. Там, где интерпретатор выходит за рамки конституции, он больше не интерпретирует, а изменяет или нарушает конституцию» [16, с. 16]. По мнению В.Т. Кабышева, «конституционное полномочие Конституционного Суда РФ по толкованию Основного Закона есть уяснение, разъяснение смысла интерпретируемых норм, но ни в коем случае не создание новой нормы» [16, с. 16].
Названные и иные процессы, влекущие за собой изменение конституционного текста, разумеется, имеют право на существование. Каждый из них оттеняет тот или иной аспект изменения Основного Закона. В то же время, как представ-« ляется, все эти процессы, как текстуального, так и нетекстуального изменения ? укладываются в привычный, традиционный институт — развитие Конститу-§ ции. Причем, следует отдавать себе отчет в том, что развитие может быть по-^ зитивным или прогрессивным (расширение перечня конституционных прав и I свобод граждан, субъектов федерации, введение новых или совершенствование | существующих механизмов защиты прав человека и т.д.), нейтральным (изме-! нение срока пребывания в должности главы государства или срока полномочий § парламента и др.) и негативным или регрессивным (отмена выборов отдельных | должностных лиц, отмена норм, ограничивающих количество сроков пребыва-§ ния в должности главы государства, установление неоправданных ограничений 'I или условий реализации прав граждан и др.). Конституция не может не раз-| виваться. Если она не фиктивна, а реальна, то она не может не рефлексировать | действительность. Последняя же отнюдь не статична. Следовательно, вопрос не в том, может и должна ли развиваться Конституция, а в том, каким образом, какими путями и в каких формах она развивается. Думается, такими формами § являются: 1) пересмотр Конституции; 2) внесение поправок; 3) принятие и совер-§ шенствование принятых федеральных конституционных законов, федеральных | законов, иных нормативных правовых актов, регламентирующих в развитие | Конституции общественные отношения, входящие в предмет конституционного права; 4) официальное и казуальное толкование Конституции Конституционным Судом РФ [17].
Пересмотр Конституции. Можно ли считать пересмотр Конституции ее развитием, является спорным вопросом. Все зависит от глубины «переработки» текста, поскольку теоретически пересмотр требуется даже в том случае, если 26 предложение касается минимальных изменений. Формально в таком случае это
будет совершенно новая Конституция, однако сохранение основного содержания и, главное, основ конституционного строя в силу континуитета позволит говорить о развитии предыдущей Конституции, но уже в более широком смысле. В этой связи трудно согласиться с С.С. Заикиным, допускающим, что положения гл. 1, 2 и 9 могут быть изменены без принятия новой Конституции. В частности, он пишет: «Если возникнет инициатива об объединении Еврейской автономной области с соседними субъектами РФ, то необходимо будет изменять ч. 1 ст. 5 Конституции РФ в плане состава субъектов РФ. То же потребуется сделать, если будет необходимо исключить двусмысленную формулировку о «республиках (государствах)» из ч. 2 той же статьи» [6, с. 65]. Думается, ст. 135 Конституции РФ четко формулирует порядок и условия пересмотра, т.е. принятия новой Конституции РФ. Таким образом, если не будет соблюден этот порядок, то даже в случае «объединения Еврейской автономной области с соседними субъектами РФ» ч. 1 ст. 5 не может быть изменена в каком-то ином не предусмотренном Конституцией порядке, т.е. до принятия новой Конституции в ч. 1 ст. 5 будет временно неработающая, «мертвая» норма.
Внесение поправок в Конституцию. Со времени принятия Конституции РФ 1993 г. она подвергалась изменениям несколько раз. Данные изменения можно подразделить на поправки к определенным главам, предусмотренные ст. 136, и изменения в ст. 65 Конституции РФ, предусмотренные ст. 137.
Статья 136 Конституции РФ закрепляет возможность внесения поправок к гл. 3-8, которые принимаются в порядке, определенном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. В 2008 г. принято два закона о поправках к Конституции РФ, один из которых установил 6-летний срок полномочий Президента РФ, а также срок избрания Государственной Думы Федерального Собрания РФ на 5 лет, второй — дополнил контрольные полномочия Думы в отношении Правительства РФ. В 2014 г. был принят закон о поправке к Конституции РФ, касающийся упразднения Высшего Арбитражного Суда РФ и вопросов назначения и освобождения от должности прокуроров, начиная от Генерального прокурора до прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, а также закон о поправке к Конституции РФ, касающийся увеличения количества членов Совета Федерации за счет введения «президентской квоты» в объеме 10% от числа членов Совета.
Согласно ст. 137 Конституции РФ в ст. 65, устанавливающую состав Федерации, вносятся изменения в следующих случаях: 1) изменения наименования субъекта РФ; 2) образования нового субъекта РФ; 3) изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ; 4) принятия нового субъекта в состав РФ.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П новое наименование субъекта РФ включается в ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. При этом оно не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта2. К настоящему времени в Кон-
2 См: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 49, ст. 4868.
27
ституцию РФ внесены изменения, связанные с переименованиями следующих субъектов: Республика Ингушетия (вместо Ингушской Республики), Республика Калмыкия (вместо Республики Калмыкии — Хальмг Тангч), Республика Северная Осетия — Алания (вместо Республики Северная Осетия), Чувашская Республика — Чувашия (вместо Чувашской Республики — Чаваш Республик), Ханты-Мансийский автономный округ — Югра (вместо Ханты-Мансийского автономного округа).
Процесс объединения субъектов Федерации, проходивший в 2004-2008 гг., повлек за собой необходимость внесения соответствующих изменений в Конституцию. Так, с 1 декабря 2005 г. в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа образован Пермский край; с 1 января 2007 г. в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа — Красноярский край; с 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа — Камчатский край; с 1 января 2008 г. в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа — Иркутская область; с 1 марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа — Забайкальский край. Данные преобразования были отражены в ст. 65 Основного Закона.
Практика изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ пока отсутствует. На сегодняшний день не принят предусмотренный Конституцией РФ федеральный конституционный закон, призванный урегулировать порядок такого изменения. Однако можно говорить о «скрытом» преобразовании а конституционно-правового статуса субъектов РФ в ситуациях фактического ? присоединения к одному субъекту другого субъекта (хотя законодатель не § признает такой формы образования нового субъекта де-юре, оно существует де-» факто). Примерами могут служить Пермская область, по сути, преобразованная I в Пермский край после присоединения к ней Коми-Пермяцкого автономного | округа, Камчатская область, ставшая Камчатским краем после присоединения ! Корякского автономного округа и Читинская область, именуемая теперь Забай-
§ кальским краем в результате поглощения ею Агинского Бурятского автономного
ф
| округа. Во всех указанных случаях области по сути были преобразованы в края, | т.е. изменился их конституционно-правовой статус.
Отдельно следует сказать о принятии Конституции в новой редакции. В | данном случае сохраняется «оболочка» прежней Конституции, но при этом ее | содержание может кардинально измениться. Как пишет В.Е. Чиркин, «по существу это внесение поправок в весь текст Конституции» [18, с. 101]. | Принятие и совершенствование принятых федеральных конституционных
| законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, регламен-§ тирующих в развитие Конституции общественные отношения, входящие в 1 предмет конституционного права. Федеральные конституционные законы | развивают наиболее важные положения Конституции РФ. Отличает их от федеральных законов ряд признаков, зафиксированных в Конституции. Они обладают более высокой юридической силой (ч. 3 ст. 76); принимаются в более сложной процедуре (ч. 2 ст. 108); глава государства не вправе применить по отношению к ним право вето (ч. 3 ст. 107); принимаются только по вопросам, предусмотренным в Конституции РФ (ч. 1 ст. 108). Это вопросы, связанные с вве-28 дением чрезвычайного и военного положения (ст. 56, 87, 88); порядком принятия
в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137); образованием новых субъектов РФ (ч. 1 ст. 137); изменением статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66); описанием и порядком официального использования государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70); назначением референдума (п. «в» ст. 84); статусом Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103); порядком деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 128); статусом высших и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128); порядком созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).
Поскольку федеральные конституционные законы принимаются во исполнение Конституции РФ, постольку они не являются ее составной частью и не могут изменять содержания конституционного текста. Несмотря на то, что уже принято довольно много федеральных конституционных законов, есть определенные резервы. Так, до сих пор не приняты предусмотренные Конституцией законы о Конституционном Собрании и об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Принятие и совершенствование уже принятых федеральных законов также можно считать одной из форм развития Конституции. Причем, это может иметь место не только в тех случаях, когда федеральный законодатель выполняет «конституционный наказ», принимая федеральные законы, прямо указанные в Основном Законе3, но и в иных случаях, когда Конституция хранит молчание по вопросу о необходимости принятия тех или иных федеральных законов, но законодатель принимает такие законы, исходя из необходимости регламентации определенной группы общественных отношений в силу их важности4.
Думается, что в данной области имеются резервы, т.е. могут и должны быть приняты законы, которые, хотя и не предусмотрены Конституцией, но необходимость их принятия назрела. К примеру, статус главы государства урегулирован лишь нормами Основного Закона, однако их недостаточно, т.к. сфера деятельности Президента настолько широка и затрагивает настолько важные сферы деятельности государственных и общественных институтов, что данные отношения следовало бы упорядочить и закрепить отдельным законом.
В сфере федеративных отношений необходим федеральный закон о федеральном вмешательстве в дела субъектов РФ. В нем следовало бы закрепить порядок и формы осуществления федеральными органами государственной власти специальных мер принуждения по отношению к региональным органами государственной власти в случае нарушения последними основ конституционного строя и целостности федерации, превышения закрепленных в федеральной Конституции пределов ведения субъекта федерации.
Кроме законов, развивающих Конституцию, можно говорить и о подзаконных актах, также выполняющих эту роль на своем уровне. Так, к примеру, указа-
3 К примеру, в Конституции прямо указано, что федеральным законом устанавливаются ) статус столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70), общие принципы организации предста- 2 вительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77), по- £3 рядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы ю Федерального Собрания РФ (ч. 2 ст. 96), определяются состав и порядок деятельности Счетной палаты (ч. 5 ст. 101), полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ (ч. 5
ст. 129) и т.д.
4 Например, федеральные законы о полиции, об образовании, об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации, о беженцах, о вынужденных переселенцах, о парламентском контроле Федерального Собрания РФ, о порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, о свободе совести и религиозных объединениях и др. 29
ми Президента РФ утверждены положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища и др.
Официальное и казуальное толкование Конституции Конституционным Судом РФ. Конституционный Суд, официально толкуя Конституцию, идет дальше простого разъяснения смысла отдельных ее положений. В ряде случаев он выступает в качестве квазизаконодателя. Например, в Постановлении от 6 июля 1999 г., толкуя положения ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции, Конституционный Суд РФ положительно ответил на вопрос относительно возможности возобновления исполнения Президентом РФ своих полномочий в случае прекращения действия обстоятельств, препятствовавших ему в их выполнении. Ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента РФ Председателем Правительства РФ имеет место до момента возвращения действующего Президента РФ к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента5.
В таких решениях Конституционный Суд РФ в силу «молчания» самой Конституции по вопросам, требующим разъяснения, сам формулирует ее «недостающие элементы», исходя из смысла других ее норм и принципов. Таким образом, осуществляя толкование Конституции, Конституционный Суд РФ принимает решения, без которых текст Конституции уже не может считаться полным6! Изменение толкования Конституционным Судом РФ Конституции иными органами недопустимо. Кроме собственно решений по делам о толковании Конституции, важное значение имеет также казуальное толкование Основного Закона, производимое Судом при рассмотрении иных категорий дел, например, при проверке конституционности законов по жалобам граждан или по запросам судов7.
Н.С. Бондарь выделяет следующие условия (предпосылки) социоисторической модернизации Конституции с помощью средств конституционного нормоконтро-ля: «а) учет органом конституционного правосудия социокультурных факторов национального развития, что ярко проявилось в деятельности Конституционного Суда РФ, например, при решении вопросов о конституционности создания религиозных, региональных политических партий; б) историческое толкование конституционных норм, учет конкретно-исторических условий современного развития национальной государственности (без этого невозможной была бы, например, всесторонняя оценка института главы (руководителя) субъекта Российской Федерации на различных этапах его развития); в) систематическое толкование, основанное на восприятии Конституции как единого, целостного документа, не имеющего пробельности и внутренней противоречивости; г) учет как универсальных ценностей современного конституционализма, так и всей системы общепризнанных принципов и норм международного права, что напрямую вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; д) телеологическое толкование, анализ целей, на достижение которых была сориентирована Конституция и отдельные ее положения отцами-создателями этого акта» [7, с. 44-45.]
5 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.
6 См., например, постановления Конституционного Суда РФ: от 23. марта 1995 г., 12 апреля
1995 г., 31 октября 1995 г., 28 ноября 1995 г., 22 апреля 1996 г., 16 июня 1998 г., 11 декабря 1998 г. и др.
7 См., например, постановления Конституционного Суда РФ: от 15 января 1996 г., 18 января
1996 г., 11 марта 1996 г., 4 апреля 1996 г., 7 июня 2000 г., 26 декабря 2003 г., 22 июня 2010 г., 30 24 декабря 2012 г., 5 апреля 2013 г. и др.
Разумеется, Конституционный Суд РФ, обладая широкой компетенцией и будучи ответственным за состояние конституционной законности в стране не только вправе, но и должен учитывать названные и иные факторы. В то же время, как нам представляется, Суд не может не «чувствовать» определенные пределы в своей интерпретации конституционных положений, нарушение которых может привести к неоправданному ограничению прав и свобод граждан либо даже к их блокированию.
В этой связи вызывает интерес решение Конституционного Суда РФ по «делу о Балтийской республиканской партии». А точнее, аргументы Суда, которыми он обосновал конституционность положений Федерального закона «О политических партиях». Дело в том, что эта аргументация строится на гипотетических предположениях, которые, по мнению Суда, обязательно будут иметь место в случае признания оспариваемых норм конституционными. Так, в решении говорится: «В современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий — поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов — могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России»8. Здесь стоит заметить, что речь должна была идти не о создании региональных политических партий, поскольку до этого они существовали (и, отстаивая региональные и местные интересы, не приводили к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти), а об их сохранении в политической системе страны.
Далее в решении указывается: «Создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести — принимая во внимание сложносоставной характер Российской Федерации — к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым — ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации9». Представляется что федерация как раз и является той формой государственного устройства, которая предполагает возможность и даже необходимость функционирования политических партий в рамках отдельных субъектов, поскольку они могли бы отражать насущные потребности тех или иных регионов. Разумеется, региональные отделения федеральных политических партий также должны работать в субъектах Федерации и конкурировать со всеми политическими силами (включая региональный политический компонент) в честной и основанной на строгом соблюдении закона борьбе. Полагаем, никакой реальной опасности сам
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005г. по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 ФЗ «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 1.
9 Там же. 31
факт существования региональных политических партий не представляет. Конституционный Суд РФ отметил в своем Постановлении, что «указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято». Отрадным является факт признания данного ограничения временным, хотя возникает вопрос о «породивших его обстоятельствах». На самом деле такими обстоятельствами, породившим ограничение, стали соответствующие поправки в Федеральный закон «О политических партиях», являвшиеся следствиями деятельности по построению «вертикали власти», которая проводилась в тот период времени. В этой связи возникает вопрос, кто и когда будет определять факт «отпадения обстоятельств»?
Еще одно «нашумевшее» решение — по делу «о назначении губернаторов»10. Подробный анализ содержащихся в названном решении аргументов был проведен нами в других работах [19; 20], поэтому здесь мы попытаемся посмотреть на проблему изменения правовой позиции Суда с точки зрения возможных последствий при дальнейшем совершенствовании собственно правового регулирования. Не оспаривая право Суда изменить свою правовую позицию, зададимся вопросом: что может послужить этому предпосылкой? Наиболее очевидным представляется факт преобразования Конституции, не подчиняться которой Суд не вправе. Изменение конституционных норм, несомненно, может служить основанием для пересмотра правовой позиции Конституционного Суда. К примеру, в первый период своей деятельности Конституционный Суд функционировал на основе Конституции РФ 1978 г. с изменениями и дополнениями. После принятия новой Конституции, естественно, Суд ориентируется на нее и осуществляет проверку актов на предмет их соответствия новой Конституции. Следовательно, здесь причины объективного характера. Однако может ли изменение закона, обладающего меньшей юридической силой по сравнению с Конституцией, послужить основанием для изменения правовой позиции, сформулированной на основе норм Конституции? По мнению Суда, может. Вот как он выразил свое отношение к этой проблеме: «Поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования»11.
Суд, апеллируя к своему решению по «алтайскому делу», утверждает: «Тезис о прямых выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // Российская газета. 2005. 29 дек.
32 11 Там же.
Российской Федерации как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции Российской Федерации ... не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей»12.
Действительно, указанный тезис «не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка». Однако Суд в тот период времени не установил никакого «иного порядка». Наиболее правильным, как представляется, было бы принятие решения, оставляющего за каждым субъектом РФ право на избрание той модели наделения полномочиями высших должностных лиц, какую они сочтут приемлемой для себя (это могли бы быть прямые выборы, избрание региональным парламентом или особой коллегией выборщиков, наделение полномочиями по предложенной Президентом РФ схеме и др.). Это соответствовало бы ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, не нарушало бы права субъектов РФ и прав избирателей в случае, если бы они, скажем, на региональном референдуме избрали какую-то иную модель. Таким образом, не были бы нарушены базовые ценности Конституции РФ, не было бы необходимости диаметрально менять правовые позиции Суда и, кроме того, было бы в определенной степени снято напряжение в обществе относительно данного вопроса.
Будучи одним из столпов демократии в государстве Конституционный Суд РФ призван обеспечивать следование краеугольным принципам Основного Закона. Опора же исключительно на «социально-правовые условия» и «изменения в системе правового (подконституционного. — М.С.) регулирования» должно быть крайне дозированным и применяться лишь действительно в исключительных ш случаях, т.е. нужен поиск известного баланса между буквой и духом Конститу- | ции с тем, чтобы не были нарушены базовые принципы и ценности Основного 1 Закона, принятого сувереном в 1993 г. о
Рассматривая феномен развития Конституции, нельзя ограничиваться лишь § федеральным уровнем. Те же формы и способы применяются и на региональном з уровне, а именно — поправки в конституции (уставы) субъектов РФ, принятие 1
рс
и совершенствование регионального законодательства, официальное и казуаль- В ное толкование основных законов субъектов конституционными (уставными) о судами субъектов РФ. Думается, что данные формы не идут вразрез с развитием р федеральной Конституции, а, наоборот, являются его следствием и обогащают | конституционное развитие и практику конституционного законодательствова- к
ния на территории всей страны с учетом ее федеративного характера. 1
к
Рассмотрев основные формы развития Конституции, следует задаться вопро- е
сом, надо ли в сегодняшних условиях принимать новую Конституцию? Оценивая и
25-летний опыт функционирования Конституции России, можно с уверенностью №
сказать о том, что она далеко не исчерпала свой потенциал, это Конституция 2
развития, еще много предстоит сделать для того, чтобы заложенные в Консти- ~
туции резервы были раскрыты и воплощены на практике. В этой связи нельзя 8 не согласиться с В.Т. Кабышевым, который отмечает, что менять Конституцию на нынешнем этапе не следует. Но обсуждать эту проблему, причем на квалифицированном уровне, а не митинговом, необходимо [20, с. 36].
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.
Библиографический список
1. Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда // Государство и право. 1996. № 10. С. 21-31.
2. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 20 05. 576 с.
3. Лукьянова ЕА. Конституционные трансформации и политические имитации. North Carolina, USA. Open Science Publishing, 2018. 213 с.
4. Таева Н.Е. Трансформация норм конституционного права под влиянием решений Конституционного Суда РФ // Lex Russica. 2013. № 12. С. 1383 -1387.
5. Берналь К. Неконституционные поправки к Конституции в судебной практике Колумбии: анализ обоснования и значения доктрины замещения Конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2. С. 68-84.
6. Заикин С.С. Конституционные поправки: мода, необходимость, иное // Современный российский конституционализм: проблемы становления перспективы развития / отв. ред. В.В. Комарова, Г.Д. Садовникова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. С. 63-82.
7. Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2014. 198 с.
8. Румянцев О.Г. 20-летие Конституции Российской Федерации: уроки истории, перспективы развития // Журнал конституционного правосудия. № 2 (38). 2014. С. 10-21.
9. Авакьян СА. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи: в 2 т. / под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. 527 с.
10. Авакьян С А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Сашко, 2000. 528 с.
11. Авакьян СА. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное м и муниципальное право. 2012. № 9. C. 2-9.
° 12. Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России
Я // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 6-11.
m 13. Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования / пер. с нем. Б.А. Ки-
? стяковского. СПб., 1907. 121 с.
I 14. Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации //
| Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей. Вып. 4. >| Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2003. С. 30-39. I 15. Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие
I конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 в.: автореф. дис. ... д-ра i" юрид. наук. Тюмень, 2010. 43 с.
° 16. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной
1 юридической академии. 2017. № 5 (118). С. 12-21.
I 17. Саликов М.С. Динамика и формы развития Конституции // Конституция Рос-
^ сийской Федерации: проблемы реализации и перспективы развития конституциона-'g лизма: материалы Международной научно-практической конференции (10-11 октября g 2013 года): в 2 ч. / отв. ред. М.С. Саликов. Екатеринбург: Изд. дом УрГЮУ. 2014. Ч. 1. S. 233 с.
го
I 18. Хабриева Т.Я., ЧиркинВ.Е. Теория современной Конституции. М.: Норма, 2005.
s 320 с.
о
19. Саликов М.С. «Позиции» и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: до и после решения по делу о «назначении» губернаторов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. C. 160-166.
20. Кабышев В.Т. Конституция новой России (К 25-летия Саратовского проекта Конституции России) // Государство и право. 2016. № 6. С. 31-36.
References
1. Khabrieva T.Ya. Procedural Matters of Constitution Interpretation in the Constitutional Court Activity // State and Law. 1996. № 10. P. 21-31.
2. Ebzeev B.S. Man. People. State in the Constitutional Structure of the Russian Federation. M.: Juridical Literature, 2005. 576 p.
3. Lukyanova E.A. Constitutional Transformations and Political Imitations. North Carolina, USA. Open Science Publishing, 2018. 213 p.
4. Taeva N.E. Transformation of the Constitutional Law Norms under the Constitutional Court Decisions' Influence // Lex Russica. 2013. № 12. P. 1383-1387.
5. Bernal K. Unconstitutional Amendments to Constitution in Judicial Practice of Columbia: An Analysis of Justification and Significance of Constitution Substitution's Doctrine // Comparative Constitutional Review. 2014. № 2. P. 68-84.
6. Zaikin S.S. Constitutional Amendments: Fashion, Necessity, Other // Contemporary Russian Constitutionalism: Issue of Formation and Perspectives of Development / Ed. V.V. Komarova, G.D. Sadovnikova. M.: INFRA-M, 2017. P. 63-82.
7. Bondar N.S. Constitutional Modernization of the Russian Statehood: in the Light of Constitutional Justice. M.: UNITI-DANA Press. 2014. 198 p.
8. Rumyantsev O.G. 20 years of the Russian Federation Constitution: Lessons of History, Perspectives of Development // Journal of Constitutional Justice. 2014. № 2. P. 10-21.
9. Avakyan S.A. Constitution as a Symbol of Epoch // Constitution as a Symbol of Epoch. In 2 vol. Ed. Prof. S.A. Avakyan. Vol. 1. M.: Moscow State University Press, 2004. 527 p.
10. Avakyan S.A. Constitution of Russia: Nature, Evolution, Nowadays. M.: «Sashko» Press. 2000. 528 p.
11. Avakyan S.A. Is There a Need for the Constitutional Reform in Russia? // Consti- e tutional and Municipal Law. 2012. № 9. P. 2-9. |
12. Oseichuk V.I. On the Necessity of a New Stage of the Constitutional Reform // a Constitutional and Municipal Law. 2006. № 5. P. 6-11. 0
13. Ellinek G. Constitutions, their Changing and Transfiguration / translated from § German by B.A. Kistyakovski. St. Petersburg, 1907. 121 p. 3
14. Mityukov M.A. On Transfiguration of the Constitution of the Russian Federation P // Constitutional Development of Russia: Interuniversity Collection of Scientific works. e Issue 4. Saratov. P. 30-39. 0
15. Anichkin E.S. Transfiguration of the Constitution of the Russian Federation and p Development of Constitutional Legislation at the End of XX - Beginning of XXI Centuries: 1 extended abstract of diss. ... doctor of law. Tyumen, 2010. 43 p. 0
16. Kabyshev V.T. Constitutional Dialogue // Vestnik of the Saratov State Law Academy. K 2017. №5 (118). P. 12-21. M
17. Salikov M.S. Dynamic and Forms of Development of Constitution // Constitution I of the Russian Federation: Issues of Realization and Perspectives of Development of Con- №
m
stitutionalism: Materials of International scientific-practical conference (10-11 October, 2 2013). In 2 parts. / Ed. M.S. Salikov. Yekaterinburg: USLU Press. 2014. Part 1. 233 p. 2
18. Khabrieva T.Ya., Chirkin V.E. Theory of the Contemporary Constitution. M.: Norma. s 2005. 320 p.
19. Salikov M.S. «Positions» and Legal Positions of the Russian Federation Constitutional Court: Before and After Decision «on Governors' Appointment» Case // Comparative Constitutional Review. 2006. № 2. P. 160-166.
20. Kabyshev V^. The Constitution of the New Russia (To the 25th Anniversary of the Saratov Project of the Russian Constitution) // State and Law. 2016. № 6. P. 31-36. 35
