CC BY
31
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ КАК КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ
ФОРМА (МЕХАНИЗМ) КОНСТИТУИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
И.С. НАЗАРОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Конституционно-правовая связь между избирательной системой и правом граждан на представительство вытекает из взаимосвязанных между собой нормативных положений ст. 3 и 32 Конституции РФ; избирательные системы, гарантируя периодичность выборов, создают такую конституционную ситуацию, при которой право граждан на представительство получает должную реализацию в условиях ротации состава представительных органов. Анализ данной проблемы, обоснование юридического содержания (правомочий) права граждан на представительство и рекомендаций относительно модернизации применяемой в РФ пропорциональной системы выборов — предмет статьи.
Ключевые слова: институт представительной власти, избирательные системы, право граждан на народное представительство, качество народного представительства, избирательные цензы пассивного избирательного права, механизм преференционального вотума.
ELECTORAL SYSTEMS AS THE CONSTITUTIONALLY-LEGAL FORM (MECHANISM) OF AN INSTITUTIONALIZATION THE SYSTEM OF NATIONAL REPRESENTATION
I.S. NAZAROVA,
elder lector of department of constitution and administrative law of Sanct-Peterburg University of Internal Forces of Ministry of Internal Affairs of Russian Federation, candidate of law science
Annotation. Constitutional law connection between electoral system and the right of citizens to national representation bases on main rules, that are included in our Constitution (articles number 3 and 32). Electoral system guarantee the periodicity of elections the authorities that's why they create the situation when the right of citizens to national representation can be realized. The subject of these scientific materials is to research legal connection between people's representation and improvement the proportional electoral system that used in Russia.
Keywords: institute of the representative power, electoral system authorities, the right of citizens to national representation, quality of national representation, voting qualifications of the passive suffrage, the mechanism of the preferable vote.
Если выборы посредством установленной законодательством избирательной системы формируют институт представительной власти, то, видимо, избирательная система должна стимулировать участие в выборах, т.е. способствовать выражению гражданами их волеизъявления на различных этапах избирательного процесса. В этом смысле избирательная система воспринимается в качестве одного из компонентов механизма представительства.
Если выборы фиксируют неучастие, отторжение граждан, видимо, есть упущения и в самой избирательной системе.
Конкретная конституционно-правовая связь между избирательной системой и правом на представительство, по мнению автора, проистекает из анализа взаимосвязанных положений ст. 3 и 32 Конституции РФ. Соглашаясь с тем, что ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации недостаточным образом согласуются друг с другом: ст. 3 исходит из широкого понимания народного суверенитета, в то время как ст. 32 — из более узкого, не предусматривающего широкой возможности для граждан пользоваться социальными благами в политической сфере (не просматривается
Актуальные проблемы конституционного права
■^рг*
обратная связь между народными представителями и избирателями, нет механизмов учета интересов граждан в повседневной деятельности представительных учреждений и т.д.)1, необходимо обратить внимание на следующее.
Части 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ конституируют народ как совокупность граждан РФ в качестве единственного и полноправного носителя власти. С этой точки зрения конструкция права граждан на представительство2 логична содержанию конституционной нормы.
Не предлагая конструкции права на представительство, М.С. Матейкович выдвинул тезис о коллективной природе активного и пассивного избирательного права, а также обосновал расширенное понимание указанных субъективных прав граждан3. Однако, предлагаемый подход не расширяет содержания активного и пассивного избирательного права до нормативного объема предлагаемого права. При этом никаких дополнительных основных (конституционных) обязанностей у публичных властей из содержания данных прав не вытекает.
Однако, более удачной конституционно-правовой конструкцией, является введение в научный оборот понятия «право граждан на народное представительство», которому корреспондирует обязанность выборного должностного лица или парламента реализовывать потребности и интересы народа. В отличие от активного и пассивного избирательного права, которые по своей природе являются индивидуальными, право на представительство принадлежит народу в целом, а также его частям, выделяемым по определенным критериям (территориальный, этнический, культурный, политический, социально-экономический и т.п.). Право на представительство не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет массовость, коллективность, ассоциированность. Но, в то же время, право граждан на народное представительство органически включает в себя активное и пассивное избирательное право, принадлежащее конкретным гражданам, а также политическим партиям и другим общественным объединениям, уполномоченным выдвигать списки кандидатов при использовании пропорциональной избирательной системы.
Прав П.А. Астафичев: при буквальном истолковании ст. 32 Конституции Российской Федера-
ции можно сформулировать ошибочный вывод, что народный суверенитет выражается лишь в праве граждан голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а также иным образом «участвовать» в государственной деятельности. Здесь упускается властная природа народного суверенитета, сужается его конституционный смысл, концептуально ограничиваются политические права граждан4.
Этим правом, как представляется, «поглощается» содержание активного и пассивного избирательных прав граждан, однако полностью к ним не сводимое5. Говоря иначе, право на представительство в процессе своей реализации действительно предполагает ассоциированного субъекта, с которым чаще всего и в подлинном согласии с природой данного права предполагается достижение его целей. В качестве таковых субъектов указывают на многонациональный народ России, население субъектов Федерации и муниципальных образований; это также право национальных меньшинств6, право на представительство коренных малочисленных народов.
Таким образом, подобные предложения, как правильно замечено, объединяет одно общее свойство:
1 Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов представительной демократии в Российской Федерации (Конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009.
2 Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Кор-кунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1908. С. 436.
3 Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003. С. 19—23.
4 Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.
5 Критика авторов, отстаивающих конструкцию права на представительство (И.А. Старостина, П.А. Астафичев), думается, не вполне обоснована в данной части. С одной стороны, критикуемые авторы исходят из того, что «право на представительство не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет массовость, коллективность, ассоциированность». А с другой, — обращает внимание на то, что «в то же время право граждан на народное представительство органически включает в себя активное и пассивное избирательное право, принадлежащее конкретным гражданам, а также политическим партиям, уполномоченным выдвигать списки кандидатов при использовании пропорциональной избирательной системы».
Такая юридическая неопределенность ограничивает содержание права на представительство и не соответствует его действительной природе.
6 Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран // Государство и право. 2002. № 3. С. 84, 91. По мнению автора, реализация права на представительство в данном случае может быть сведена к квотированию мест в парламенте. Следует отметить, что в практике зарубежных стран такой подход имеет место.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
они неразрывно связаны с реализацией принципов всеобщности и равенства народного представительства. Квотирование мест в парламенте для определенных групп граждан (коренные малочисленные народы, женщины и др.) при определенных условиях может оказать благоприятное воздействие на систему народного представительства. В то же время, не лишено оснований и утверждение о том, что предоставление дополнительных преференций специализированным субъектам всегда будет отступлением от принципа равенства избирательных прав граждан. Введение любого дополнительного избирательного ценза, с этих позиций всегда ограничивает принцип всеобщности народного представительства, что должно соответствовать нормативному содержанию ч. 3 ст. 55 Конституции России7.
Очевидно, если оставаться исключительно на узкоюридических позициях в интерпретации ст. 19 Конституции РФ, не связывая право на представительство специализированных субъектов с иными фундаментальными (базовыми) положениями Основного закона, то с указанным мнением следует согласиться. Вместе с тем, нельзя не учитывать воспринятый всеми демократическими конституционными системами правовой императив относительно того, что демократия есть, прежде всего, гарантированное обеспечение прав меньшинства. И если такие права не входят в противоречие с природой человеческой личности, отвечают фундаментальным основам конституционного строя (базирующегося именно на признании народного суверенитета), учитывают при этом существующие конституционно-правовые реалии и уже сложившуюся конституционную практику, то обособление специальных субъектов в качестве носителей рассматриваемого права выглядит вполне конституционно.
Право на представительство можно вывести из нормативного содержания ст. 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления. Наряду с этим Конституция Российской Федерации предусматривает такие условия представительной демократии, как выборность соответствующих органов, всеобщность избирательного права, предоставление каждому гражданину права избирать и быть избранным (ст. 32 Конституции Российской Федерации).
Как всякое право, право на представительство охватывает своим содержанием ряд правомочий, к которым предложено относить:
♦ право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями;
♦ право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов.
Поскольку предлагаемый набор компонентов не является полным, представляется более точным подход П.А. Астафичева, выделяющего в структуре данного права комплекс правомочий:
1) право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями;
2) право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов;
3) право на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности представительных учреждений;
4) право переизбирать или отзывать народных представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур8.
Право граждан на представительство и избирательные системы связаны между собой еще и тем, что избирательные системы, гарантируя периодичность выборов, тем самым создают такую конституционную ситуацию, при которой право граждан на представительство получает должную реализацию лишь в условиях ротации состава представительных органов, которая может обеспечиваться, с одной стороны, непродолжительными сроками полномочий, с другой — возможностью досрочного прекращения полномочий или отзыва депутатов или выборных должностных лиц в определенных, установленных законом случаях.
Классик теории представительного правления Дж. Ст. Милль в этой связи указывал на два прин-
7 Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина в России: понятие, содержание, механизм защиты: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 11.
8 Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.
Актуальные проблемы конституционного права
-^рг*
ципа, которые необходимо учитывать при решении вопроса о том, по истечении какого срока члены парламента должны подлежать переизбранию. С одной стороны, «депутат не должен сохранять своих полномочий в течение такого продолжительного срока, чтобы он мог забыть о своей ответственности, или относиться к своим обязанностям недостаточно внимательно, или при исполнении их руководствоваться личными интересами, или же, наконец, пренебрегать теми добровольными и публичными совещаниями со своими избирателями, которые (солидарен он с ними или нет) составляют важное преимущество представительного правления». С другой стороны, депутат «должен сохранять свое место в течение достаточно продолжительного времени, чтобы можно было составить себе о нем суждение на основании не какого-нибудь отдельного факта, а всей совокупности его деятельности. Далее, он должен иметь, по возможности, более широкий простор для выражения своих мнений и взглядов, насколько это совместимо с народным контролем, составляющим сущность свободного правления. Для этого необходимо, чтобы контроль применялся только тогда, когда контролируемый имел достаточно времени проявить свои достоинства и доказать своим избирателям, что он может быть не только простым орудием и выразителем их мнений, но и заслуживающим доверия представителем»9.
Актуальность отмеченного очевидна. Предусмотренный действующим избирательным законодательством современных зарубежных стран 4—5-летний срок полномочий представительных органов власти и выборных должностных лиц в целом соответствует праву граждан на периодическую смену тех представителей, которые утратили доверие, сохраняя представительство граждан, проявивших свои положительные личные и деловые качества. В государствоведческой литературе справедливо обращается внимание на юридические механизмы изменения нормы о сроке полномочий действующего органа или должностного лица, а также обеспечения своевременного назначения выборов, получившие в последнее время активное развитие. Недопустимость изменения срока полномочий в течение текущего срока полномочий (ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ-
думе граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.), а также дополнительные гарантии назначения выборов в случае, когда выборы своевременно не назначены уполномоченным органом или должностным лицом (ст. 115 данного Закона), позволяют избежать рецидивов продления полномочий действующих представительных органов, что нарушало бы право граждан на представительство в органах публичной власти.
Очевидно, что в связи с избирательной системой можно усматривать качество представительства и в ином контексте, а именно с точки зрения репрезентативности представленных в законодательных органах власти представителей. Предлагаемое в этой связи высказывание относительно целесообразности перехода на пропорциональную взамен существующей смешанной системы избрания нижних палат законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, как представляется, не вполне соответствует общественным ожиданиям и не способно в современных условиях обеспечить адекватное представительство в указанных органах власти.
В то же время, думается, приемлема рекомендация относительного дальнейшего развития тенденции регионализации федеральных партийных списков, одним из направлений которой предлагается образование региональных групп партийных списков на выборах в Государственную Думу России исключительно в рамках конкретных субъектов Российской Федерации, учитывая при этом информационный аспект. По мнению сторонников данного подхода, в обществе развитых телекоммуникаций сложилась ситуация, когда население гораздо лучше знает политиков федерального уровня, чем местных кандидатов. В этих условиях избирателю легче делать выбор тогда, когда во главе списка стоят федеральные партийные лидеры.
В этой же связи представляется целесообразным в рамках пропорциональной избирательной системы применение механизма преференциального вотума. Для обеспечения репрезентативности выборов в России можно предложить и последовательный переход к применению открытых списков кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти всех
9 Милль Дж. Ст. Представительное правление: публицистические очерки; пер. с англ. Р.И. Сементковского. СПб., 1897. С. 120.
-^pr-
Актуальные проблемы конституционного права
субъектов Российской Федерации. Введение на региональном уровне открытых списков кандидатов позволило бы существенно расширить возможности избирателей непосредственно участвовать в формировании персонального состава законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, способствовало бы более активной работе политических партий с избирателями.
В условиях действия пропорциональной системы вполне обоснованны и предложения, касающиеся уточнения избирательных цензов в отношении пассивного избирательного права. Очевидно, что фактическая презумпция добросовестности, компетентности кандидатов на выборную должность должна послужить основой для
введения образовательного ценза компетентности для кандидатов на все выборные должности. В условиях постиндустриального и информационного общества самым объективным критерием в данном случае является образовательный уровень. На местном уровне необходимо, как минимум, среднее специальное и высшее образование, на уровне субъектов Федерации, на общегосударственном уровне целесообразно установить в качестве ценза наличие у кандидата высшего образования. Подобного рода цензы уже применяются в некоторых странах, в частности к членам верхних палат законодательных органов Франции10.
10 Старостина И.А. Указ. соч.
ПРАВО НА ИНДИВИДУАЛЬНУЮ ЖАЛОБУ
В ЕВРОПЕЙСКИЙ суд по правам
ЧЕЛОВЕКА ПО КОНСТИТУЦИИ РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ
ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД
А.М. НИКОЛАЕВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права
Российского государственного социального университета Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: dr. an drey.nikolaev@yan dex.ru Научный консультант: доктор юридических наук, профессор В. О. Лучин
Аннотация. В статье анализируются положения Конституции Российской Федерации и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Статья содержит предложения по реформированию Европейского Суда по правам человека.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, права человека, Европейский Суд по правам человека.
THE RIGHT OF INDIVIDUAL PETITION TO THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS UNDER THE RUSSIAN CONSTITUTION AND THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS
A.M. NIKOLAEV,
candidate of Law, an Associate Professor for the Department of constitutional and administrative law of Russian State Social University
Annotation. The rules of the Russian Constitution and the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms are analyzed in this article. In addition, the article contains comments on reforming of the European Court of Human Rights.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation, the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, human rights, the European Court of Human Rights.
