CC BY
45
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ
А.Н. Полянская1, магистрант А.А. Берсенев2, магистрант
1Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС
2Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (Россия, г. Новосибирск)
DOI:10.24412/2500-1000-2022-11-5-15-19
Аннотация. Статья посвящена видам избирательных систем, которые используются при проведении выборов в органы местного самоуправления. В исследовании используются различные правовые источники: Конституция РФ, федеральные законы, устав муниципального образования, акты Коснтитуционного Суда РФ и Центральной избирательной комиссии РФ. Анализируется использование той или иной избирательной системы в контексте историко-политической обстановки. По итогам проведенного исследования автором делается вывод о том, что использование смешанной или мажоритарной избирательной системы на муниципальных выборах является наиболее эффективным.
Ключевые слова: муниципальные выборы, избирательная система, мажоритарная, пропорциональная, депутат, мэр.
Каждое муниципальное образование имеет свои особенности: различаются как размеры территории, так и численность населения, а также другие признаки, в соответствии с которыми является очевидным тот факт, что субъектам РФ необходимо право для самостоятельного определения применяемой избирательной системы на тех или иных выборах. Именно таким правом федеральное законодательство наделяет субъекты Федерации, в частности, Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает возможность применить как мажоритарную, так и пропорциональную или смешанную системы при проведении выборов депутатов представительных органов.
ФЗ-131 определяет устав муниципального образования в качестве акта, который предусматривает вид применимой избирательной системы при проведении муниципальных выборов. Так, например, согласно Уставу города Новосибирска: «В соответствии с установленными законом Новосибирской области видами избирательных систем, которые могут применяться на муниципальных выборах: депутаты Совета депутатов города Новосибирска избирают-
ся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой депутаты Совета депутатов города Новосибирска избираются по одномандатным избирательным округам, избранными считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов избирателей относительно других кандидатов; мэр города Новосибирска избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным признается кандидат, набравший большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании» [1].
Согласно поправкам, вносимым в Конституцию РФ ФКЗ от 14 марта 2020 года о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" органы местного самоуправления и органы государственной власти, входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории [2]. ФЗ-67 закрепляет положение о том, что виды избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, устанавливаются законом
субъекта Российской Федерации. Конкретная же избирательная система, которую необходимо применять на муниципальных выборах, определяется в уставе соответствующего муниципального образования.
Так, например, согласно Уставу города Новосибирска: «В соответствии с установленными законом Новосибирской области видами избирательных систем, которые могут применяться на муниципальных выборах: депутаты Совета депутатов города Новосибирска избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой депутаты Совета депутатов города Новосибирска избираются по одномандатным избирательным округам, избранными считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов избирателей относительно других кандидатов; мэр города Новосибирска избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным признается кандидат, набравший большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании» [1].
Основными избирательными системами, применяемыми на местном уровне, являются мажоритарная, пропорциональная и смешанная. В литературе отмечают, что пропорциональная и смешанная избирательные системы стали активно внедрять с целью повышения значения политических партий в обществе, после принятия в 2001 году ФЗ «О политических партиях». Введение в 2005 году пропорциональной системы на федеральном уровне поспособствовало постепенному переходу к ней на региональном и муниципальном уровнях.
Важным является тот факт, что до 2009 года правом на выдвижения кандидатов на муниципальных выборах обладали не только политические партии, но и иные общественные объединения, которые лишились этого права в апреле указанного года после внесения изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации». В 2010 году Пре-
зидент РФ в Послании Федеральному Собранию высказал предложение о закреплении пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах представительных органов в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек, с целью повышения ответственности партий перед избирателями, что было реализовано Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-Ф3.
Немаловажным является то, что до 2010 года федеральное законодательство оставляло неурегулированным применение избирательной системы на выборах в муниципальных образованиях, что приводило к тому, что партии, преодолевшие барьеры, установленные субъектом, не получали мандат. В связи с указанной проблемой была дополнена статья 70 ФЗ-67, в соответствии с которой теперь «каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата» [2]. Однако, это привело к тому, что партии, получившие на выборах различный процент голосов избирателей (зачастую разница составляла более 20%), тем не менее получали одинаковое количество мандатов ввиду их общего небольшого числа.
В связи с применением пропорциональной системы в Конституционный суд поступало большое количество жалоб на нарушение пассивного избирательного права граждан, не относящимся к политическим партиям. Конституционный суд в своем Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П признал не соответствующим Конституции РФ применение пропорциональной системы на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов [3].
С учетом, изложенных правовых позиций КС РФ было исключено применение пропорциональной избирательной системы и установлена необходимость избрания по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам депутатов представительных органов поселений (за
исключением городских округов) с численностью населения менее 3 000 человек, а также представительных органов поселений, включая представительные органы городских округов, с численностью менее 15 депутатов, а также установлен норматив в 10 депутатских мандатов, распределяемых между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями.
Последующие изменения законодательства привели к более частому применению смешанной избирательной системы, что получило положительную оценку со стороны ученых и правоведов [4, с. 50]. По данным ЦИК РФ в 2017 году смешанная избирательная система использовалась в 10 административных центрах, пропорциональная - в одном; в 2018 году во всех административных центрах была использована смешанная избирательная система; в 2019 году в 21 административном центре субъектов РФ мажоритарная система использовалась в тринадцати, смешанная - в семи, пропорциональная - в одном [5].
В литературе отмечается, что внедрение пропорциональной системы на муниципальном уровне, особенно в сельских поселениях и районах, не соответствовало реальному значению политических партий в жизни общества и граждан, так как партии были ориентированы на собственные интересы и тем самым, применение только пропорциональной системы значительно ограничивало пассивное право граждан. Помимо этого, ученые указывают на фактическую невозможность отзыва депутатов, избранных по партийным спискам. Однако в последние годы признают, что политические партии более активно участвуют в муниципальных выборах и определяют мажоритарную и смешанную избирательные системы, как более подходящие к проведению выборов на муниципальном уровне.
В свою очередь, практика показывает, что чаще всего на муниципальных выборах используют смешанную избирательную систему, где в рамках пропорциональной системы учитывается голос, поданный за список кандидатов, а в рамках мажоритарной системы - голос за кандидата в одномандатном или многомандат-
ном избирательном округе [6, с. 34]. Важное значение имеет вид списка кандидатов, выделяют два вида:
- Открытый, при котором избирательное объединение, избирательный блок определяет очередность кандидатов в списке, а избиратель голосует как за список в целом, так и наделен правом отдать предпочтение кому-либо из этого списка;
- И закрытый, при котором избирательное объединение, избирательный блок также определяет очередность кандидатов в списке, однако избиратель голосует только за список кандидатов и именно в этой последовательности происходит распределение мандатов между кандидатами в списке.
Центральная избирательная комиссия в Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации указывает, что при выборе вида списка необходимо учитывать опыт различных Субъектов Федерации. Помимо этого, ЦИК рекомендует при проведении выборов по пропорциональной системе применять систему открытых списков, а при применении системы закрытых списков указывает на необходимость предусмотреть в законодательстве Субъекта требование о разделении списка кандидатов на региональные части. Это означает, что при выдвижении кандидатов по закрытому списку избирательное объединение полностью или частично разбивает список на региональные части, соответствующие избирательным округам, образованным для проведения выборов [7].
Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет Субъекты РФ возможностью выбора избирательной системы. Закон Субъекта РФ, устанавливая применимые на местных выборах избирательные системы, как правило раскрывает их содержание, определяет специфику выдвижения кандидатов, а также порядок распределения де-
путатских мандатов. На муниципальных порциональной системы на муниципаль-выборах в Российской Федерации приме- ном уровне приводит к значительному нялись все виды избирательных систем. ослаблению связи между депутатом и из-Посредством законодательного реформи- бирателями, а также большей политизиро-рования смешанная и мажоритарные изби- ванности избирательного процесса и дея-рательные системы были выбраны как тельности муниципального представи-наиболее подходящие и показавшие свою тельного органа. эффективность. Применение же лишь про-
Библиографический список
1. Устав города Новосибирска (ред. от 12.02.2020) // Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска. - N 58. - 15.08.2007.
2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 24. 05. 2022).
3. По делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в РФ и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
4. Турищева Н.Ю. Смешанная избирательная система: новое содержание основных характеристик // Журнал российского права. - 2018. - №8 (260). - С. 47-57.
5. Официальный сайт ЦИК РФ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://cikrf.ru/analog/ediny-den-golosovaniya-2019/kategorii-viborov/vibori-deputatov-predstavitelnih/ (дата обращения: 25.05.2022).
6. Бородулина К.Ю. К вопросу о правовом регулировании применения различных видов избирательных систем на муниципальных выборах // Журнал о выборах. - 2019. - №5. - С. 32-35.
7. Справочно-методический материал по некоторым вопросам использования информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для информационного обеспечения выборов: Выписка из протокола заседания ЦИК России от 29.07.2015 N 294-1-6. // Официальный интернет-портал правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.05.2022).
ELECTORAL SYSTEMS USED IN MUNICIPAL ELECTIONS
A.N. Polyanskaya1, Graduate Student A.A. Bersenev2, Graduate Student
1Siberian Institute of Management - branch of RANEPA 2Novosibirsk National Research State University (Russia, Novosibirsk)
Abstract. The article is devoted to the types of electoral systems that are used during elections to local self-government bodies. The study uses various legal sources: the Constitution of the Russian Federation, federal laws, the charter of the municipality, acts of the Constitutional Court of the Russian Federation and the Central Election Commission of the Russian Federation. The use of one or another electoral system in the context of the historical and political situation is analyzed. Based on the results of the study, the author concludes that the use of a mixed or majority electoral system in municipal elections is the most effective.
Keywords: municipal elections, electoral system, majority, proportional, deputy, mayor.
