CC BY
33DOI 10.47643/1815-1337_2022_11_122 УДК 342.8.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КВОТЫ КАК ГАРАНТИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА СОЦИАЛЬНЫХ ГРУПП В ВЫБОРНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ Electoral quotas as a Guarantee of Representation of Social Groups in elected Authorities
ИЗМАЙЛОВ Алибек Булатович,
аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34. E-mail: [email protected];
Izmaylov Alibek Bulatovich,
postgraduate student at the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. 34 Bolshaya Cheremushkinskaya str., Moscow, 117218, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье анализируются избирательные квоты как механизм обеспечения представительства социальных групп в выборных органах власти. Рассматриваются теоретические и практические проблемы, сопровождающие введение избирательных квот. Причинами все большего использования практики резервирования мест для различных социальных групп являются умаление их прав и интересов в предыдущие исторические периоды, наличие или потенциальное возникновение межэтнических или иных социальных конфликтов, стремление к вовлечению в управление государства большего количества граждан. Распространение данных практик также связано с постепенным отходом от «мажоритаризма» (ассоциации демократии лишь с доминированием воли большинства) как ключевого признака демократии и обращением к «контрмажоритаризму».
Abstract: The article analyses electoral quotas as a mechanism for ensuring representation of social groups in elected authorities. Theoretical and practical problems accompanying the introduction of electoral quotas are considered. The reasons for the increasing use of the practice of reserving positions for various social groups are derogation of their rights and interests in previous historical periods, existence or potential emergence of interethnic or other social conflicts, desire to involve more citizens in the governance of the state. The increase in these practices is also associated with a gradual departure from "majoritarianism" (the association of democracy with the domination of the will of the majority) as a key feature of democracy and a turn towards "counter-majoritarianism".
Ключевые слова: представительная демократия, народное представительство, избирательные права, меньшинства, мажори-таризм, контрмажоритаризм, избирательные квоты.
Keywords: representative democracy; representation of the people; voting rights; minorities; majoritarianism; counter-majoritarianism; electoral
quotas.
Для цитирования: Измайлов А.Б. Избирательные квоты как гарантия представительства социальных групп в выборных органах власти //Право и государство: теория и практика. 2022. № 11(215). С. 122-124. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_11_122.
For citation: Izmaylov A.B. Electoral quotas as a guarantee of representation of social groups in elected authorities // Law and state: theory and practice. 2022. No. 11(215). pp. 122-124. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_11_122.
Статья поступила в редакцию: 10.10.2022
Зарождение и закрепление идей представительной демократии сопровождалось осознанием необходимости предоставления большинству населения возможности иметь ключевое влияние на политические процессы государства. Во время противостояния привилегированному меньшинству «мажоритаризм», то есть правило о принятии решений большинством, стал прочно ассоциироваться с категорией справедливости [2, С.16-17]. Движение по направлению к всеобщему избирательному праву сопровождалось отменой имущественного, гендерного, этнического и других цензов. Однако некоторые социальные группы фактически лишались возможности быть представленными выборных организации в силу своей немногочисленности или абсентеизма, исторически сложившегося вследствие либо экономических и религиозных причин, либо действовавших ранее ограничений избирательных и иных прав. Одним из способов обеспечения представительства данных социальных групп являются избирательные квоты в выборных органах публичной власти.
В доктрине конституционного права в связи с описанными выше процессами развития избирательного права назрела определиться с юридическим содержанием публичного представительства. Особенно остро стоял вопрос, является ли правильным отождествление института представительства в частном праве с представительством в публичном праве. Актуальным и важным оставался и проблема существования публичного интереса. В зависимости от разрешения этих вопросов в науке конституционного права сформировались несколько теорий публичного представительства: политическая, юридическая и социологическая.
Политическая теория отстаивала доктрину свободного мандата, при котором депутаты являются представителями нации как единого целого. Толкование представительства в качестве действий по уполномочию представляемого было отвергнуто. Подчеркивалось, что представительный орган обладает гораздо большим объемом прав, чем совокупность неких людей, представленных в нем [15, С.493]. Несовершенство политической теории народного представительства с юридической точки зрения заключалось в том, что de jure мандат ничего не предписывает и не поручает. Мандатарий действует в таком случае исключительно от своего имени и не связан никакой связью с избирательным корпусом. Данные недостатки рассматриваемой теории привели к развитию юридической и социологической теории народного представительства.
Юридическая теория представительства отстаивает понимание государства как юридического лица. Важным является понятие государственного органа. С точки зрения государственного (конституционного) права государство обладает свободой воли, а органы являются лишь
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
частями государства. Реализуя право на участие в осуществлении государственной власти, гражданин действует как орган. Участвуя в формировании органов власти, граждане фактически образуют народ как орган. Народ и парламент представляют собой одно лицо, где парламент, как отмечает Н.А.Филиппова, есть юридическое средство его самоопределения в качестве субъекта конституционного права [15, С.500].
Социологическая теория представительства рассматривает парламент как орган представительства различных социальных интересов, подчеркивает либо отсутствие общенационального или общегосударственного интереса, либо различает публичные и частные интересы лишь по формальным основаниям (типичность или распространенность интереса). Каждое сообщество, представленное в парламенте, имеет свой интерес [15, С.494-495].
Хотя социологическая теория не получила широкой поддержки в доктрине конституционного права, именно она наиболее интересна для нас с точки зрения рассматриваемой темы. С.А.Котляревский считал, что представительство интересов не является совместимым с идеей народного представительства, основанного на свободном мандате [7, С.93]. Несмотря на критику, социологическая теория является крайне важной в контексте гарантий представительства малых или потенциально уязвимых социальных групп. Мы согласны с И.А.Кравцом, который отмечает, что нельзя игнорировать ни существование доктрины публичных интересов, ни социологическую теорию народного представительства. Наиболее практичным является совмещение системы конституционной репрезентации с многообразием потенциально представляемых социальных групп на разных территориальных уровнях [8, С.192]. «Контрмажоритаризм» как механизм, противостоящий институтам, сформированным большинством и призванным отражать его интересы, признается в литературе признаком зрелой демократии [2, С.16].
В отечественной науке конституционного (государственного) права также высказывались опасения по поводу преобладания большинства в контексте принятия ключевых государственных решений. Так, Б.Н.Чичерин подчеркивал, что демократия как власть большинства является властью наименее образованной части общества [3, С.262]. Данный взгляд на роль большинства подвергался критике. Например, Ф.Ф.Кокошкин подчеркивал, что правящие слои часто необоснованно отказывают народным массам в доверии, сетуя на их неподготовленность [5, С.58]. Известный сторонник социологической теории представительства Н.М.Коркунов отмечает, что «право иметь представителей должно принадлежать не только большинству», а представительство отражать «все течения народной жизни» [6, С.428]. В советской период в доктрине государственного права критиковался парламентаризм буржуазного типа [10, С.39]. Однако, несмотря на ярко мажоритарный характер большевистской идеологии и отмену гарантий представительства от социально-классовых групп как обязательных с введением всеобщего и равного избирательного права, фактически квоты для представителей женщин и молодежи существовали с подачи правящей коммунистической партии [1, С.75]. В современной российской доктрине конституционного права избирательные квоты оцениваются как достаточно эффективный механизм обеспечения интересов различных социальных групп [13, С.42]. Так, отмечается, что в целях обеспечения наиболее полного учета интересов потенциально уязвимых социальных групп распространены случаи так называемой положительной дискриминации [11, С.59]. Отсутствие у принципов избирательного права абсолютного характера неоднократно отмечалось в юридической литературе. Отклонения от принципа равенства избирательного права допускаются, если при безоговорочном действии этого принципа были бы ущемлены права граждан.
Доктринальное обоснование возможности использования избирательных квот шло в ногу с расширением практики их применения. Как отмечает В.И.Лысенко, в 28 государствах Организации безопасности и сотрудничества в Европе предусмотрены дополнительные гарантии представительства в виде избирательных квот [9, С.137]. Во Франции действует Закон об обеспечении равного доступа женщин и мужчин к депутатским мандатам и избирательным функциям от 6 июня 2000 года, предусматривающий сокращение финансирования партий, не обеспечивающих равное количество мужчин и женщин-кандидатов при парламентских выборах [9, С.146-147]. На более низких уровнях выборов требование о паритете являются обязательными. В последние годы в некоторых государствах введены специальные законодательные акты о равенстве мужчин и женщин.
Довольно значительным является опыт использования избирательных квот и в истории отечественного избирательного права. В ходе подготовки к выборам в Государственную Думу было созданы этнические и конфессиональные округа [16, С.144]. В советский период применялся социальный подход к формированию органов советской власти. После принятия Конституции 1936 года выборы проводились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Несмотря на территориальный принцип создания избирательных округов (иногда в сочетанием национальным), необходимый социальный состав все равно достигался. Избирательные квоты были законодательно закреплены в 1989 году для формирования Съезда народных депутатов СССР. В Российской Федерации статья 13 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предусматривала возможность установления квот для коренных малочисленных народов в законодательном (представительном) органе субъекта РФ, однако в 2004 году данная норма была исключена из текста закона. В 2015 году в Ханты-Мансийском автономном округе были отменены избирательные квоты для коренных малочисленных народов Севера в Думе Думы Ханты -Мансийского автономного округа - Югры, по которым резервировалось 3 гарантированных депутатских мандата [14, С.145]. Механизмы квотирования, предусмотренные в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", не были согласованы с нормами Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ [12, С.163]. Как отмечает С.А.Авакьян, формально данная норма нарушала принцип равного избирательного права, создавая привилегии одной части населения, но встает вопрос, каким образом они будут защищать свои интересы в законодательном (представительном) органе субъекта [1, С.98]. Законодатель полностью отказался от механизмов квотирования, установив величину допустимого отклонения от средней нормы представительства в 40 процентов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов. Подобная практика в литературе признается недостаточной для гарантирования представительства коренных
малочисленных народов, особенно учитывая сложность конкуренции с влиятельными и опытными людьми, заинтересованными в проталкивании определенных решений [12, С.163].
Критика избирательных квот в основном связана с их недемократичностью (при понимании демократии ассоциируемой с властью большинства). При выборах по одномандатным избирательным округам женщины-кандидаты зачастую выдвигаются партией в округах с заведомо проигрышными для партии позициями, либо размещаются на непроходных местах списков кандидатов. Законодательство ряда государств не допускает такую ситуацию (Португалия, Черногория и др.), вводя чередование каждого четвертого соответствующего пола [9, С.144]. Стоит отметить, что, несмотря на приведенные выше опасения, избирательные квоты действительно приводят к важным положительным последствиям. Избирательные квоты ведут к значительному увеличению количества представителей социальных группы в представительных органах [4, С.484]. В рамках ОБСЕ были выработаны «Рекомендации по эффективному участию национальных меньшинств в общественно-политической жизни, согласно которым введение квотирования являются одной из важных предпосылкой интеграции национальных меньшинств.
Заключение
Избирательные квоты как гарантия представительства социальных групп представляются достаточно эффективным институтом для гарантирования представительства социальных групп, признанным таковым как на уровне международного права, так и на уровне законодательства государств с развитыми демократическими традициями. С теоретической точки зрения избирательные квоты нарушают формальное равенство избирателей, однако непреклонное следование лишь формальному аспекту равенства вряд ли соотносится с принципом справедливости. Напротив, стремление к идеалам материального равенства вполне соответствует тенденциям развития избирательного и шире конституционного права, заключающимся к отказу от понимания демократии как власти лишь большинства, то есть так называемого явления «мажоритаризма». Согласно широко распространенной и поддерживаемой позиции, без учета интереса социальных групп невозможно построение демократического и правового государства. Гармонизация интересов разных социальных групп, соответствующие воззрениям сторонников социологической теории народного представительства, не исключает признания существования публичных интересов. С практической точки зрения квоты способствуют увеличению количества представителей различных социальных групп, а также способствуют положительным изменениям в политической культуре общества.
Библиогра фия:
1. Авакьян С.А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики: монография/С.А.Авакьян. - М.: Юстицинформ, 2022.
2. Алебастрова И.А. Политическая инклюзия меньшинств как фактор мажоритаризма и контрмажоритаризма (размышления конституционалиста) // СКО. 2018. №4 (125)
3. Андреев О. Е. Власть и демократическое устройство общества в трудах Б. Н. Чичерина // МНКО. 2011. №5.
4. Вершинина Д.Б.Женщины в Ирландском парламенте. История и современность политического представительства // Вестник Удмуртского университета. Социология. Политология. Международные отношения. 2021. №4.
5. Кокошкин Ф.Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства в России. М, 1906
6. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб.: 1909
7. Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов / Под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004.
8. Кравец И.А. Конституционная репрезентация: проблемы идентификации и совершенствования публичного политического представительства // Вестн. Том. гос. ун-та. 2018. №433.
9. Лысенко В.И. Гендерные проблемы электоральной сферы в государствах региона ОБСЕ // Гражданин, выборы, власть. № 2(24). 2022.
10. Макеев И.И. Государство и бюрократия в политико-правовой концепции Е. Пашуканиса // Проблемы экономики и юридической практики. 2012. №3.
11. Право избирать и быть избранным в российских политических реалиях: основные конституционно-правовые проблемы. Учебно-методический комплекс / Рук. авт. кол. и отв. ред. проф. Авакьян С.А. - М.: Юстицинформ, 2015.
12. Правовое регулирование межнациональных отношений в Российской Федерации: проблемы теории и практики : научно-практическое пособие / Л. В. Андриченко, А. Е. Постников, Л. Н. Васильева и др. ; отв. ред. Л. В. Андриченко, А. Е. Постников ; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2021.
13. Старостина И.А Народное представительство: современные конституционно-правовые подходы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2019. №5.
14. Филиппова Н.А. Нация и национальные меньшинства в парламентах: от XX к XXI веку // Антиномии. 2014. №2.
15. Филиппова Н.А. Юридическое содержание публичного представительства: доктринальные основы конституционного права // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2011. Вып. 11
16. Циунчук Р.А. Начало формирования перводумской избирательной системы: первое региональное правило о выборах в Государственную думу от Царства Польского // ВЭПС. 2021, №4.
References:
1. Avakian S.A. Representation in constitutional law: issues of theory and practice - M.: Yustitsinform, 2022
2. Alebastrova I. (2018) Politicheskaya inklyuziya kak faktor mazhoritarizma i kontrmazhoritarizma (razmyshleniya konstitutsionalista) [Political inclusion as a reason for majoritarianism and counter-majoritarianism (reflections o a constitutionalist)]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 4.
3. Andreev O.E. Power and democratic state of society in B.N.Tchicherin's proceedings // The world of science, culture, education. 2011. №5.
4. Vershinina D.B. Women in the Irish parliament: history and modern state of political representation // Bulletin of Udmurt University. Sociology. Political Science. International Relations. 2021. Vol. 5, iss. 4.
5. Kokoshkin F.F. On the grounds for the desirable organization of Representation of people in Russia. M, 1906
6. Korkunov N.M. Russian state law. St. Petersburg: 1909
7. Kotlyarevsky S.A. Constitutional state. Legal prerequisites of the Russian Fundamental Laws / Edited and with preface by V.A. Tomsinov. M.: Zertsalo, 2004.
8. Kravets I.A. Constitutional representation: problems of public political representation identification and improvement // Vestnik Tomskogo gosudarstven-nogo universiteta - Tomsk State University Journal, 2018. №433.
9. Lysenko V.I. Gender Problems of the Electoral Sphere in the states of the OSCE Region. // Citizen. Elections. Power. . № 2(24). 2022.
10. Makeev I.I. State and bureaucracy in the political-legal concept of E.Pashukanis // Problems of Economics and Legal Practice. 2012. №3.
11. The Right to Elect and Be Elected in the Russian Political Realities: the Basic Constitutional and Legal Problems. Training Materials / Lead author and executive editor Prof. S.A. Avakyan - M.: Yustitsinform,2015.
12. Legal Regulation of Interethnic Relations in the Russian Federation: Problems of Theory and Practice : scientific and practical guide / L. V. Andrichenko, A. E. Postnikov, L. N. Vasileva etc ; еxecutive еditors L. V. Andrichenko, A. E. Postnikov ; Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. — Moscow : Norma : INFRA-M, 2021.
13. Starostina I.A. People's representation: modern constitutional and legal approaches // Bulletin of Moscow University. Episode 11 2019. №5.
14. Filippova N.A. Nation and National Minorities in Parliament: from XX to XXI Century // Antinomies. 2014. №2.
15. Filippova,N.A. Legal content of public representation: the doctrinal foundations of constitutional law // Nauchnyy ezhegodnik Instituta filosofii i prava Ural'skogo otdeleniya Rossiyskoy akademii nauk [Scientific Yearbook of the Institute of Philosophy and Law of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences. 2011, p.11.
16. Tsiunchuk R.A. The Beginning of the Formation of the Permodum Electoral System: the First Regional Rule on Elections to the State Duma from the Kingdom of Poland // Bulletin of Economics, Law and Sociology. 2021, №4.
