ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНКЛЮЗИЯ МЕНЬШИНСТВ КАК ФАКТОР МАЖОРИТАРИЗМА И КОНТРМАЖОРИТАРИЗМА (РАЗМЫШЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОНАЛИСТА) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ

Политическая инклюзия меньшинств

как фактор мажоритаризма и контрмажоритаризма

(размышления конституционалиста)

Ирина Алебастрова*

В статье анализируется контрмажоритаризм как один из важнейших признаков зрелой демократии. Обосновывается, что активное нарастание начал контрмажоритаризма в рамках организации и функционирования механизма публичной власти - мощный тренд развития современных политических систем. В статье исследуются сущность, причины, направленность и механизмы контрмажоритаризма. Его сущностью является защита прав меньшинств, а его организационные гарантии включают элементы государственного механизма, которые противостоят институтам, сформированным большинством и призванным отражать его интересы. К числу механизмов контрмажоритаризма относятся использование пропорциональной избирательной системы, усиление влиятельности в государственном механизме органов конституционного контроля, а также судебной власти в целом, децентрализация территориального устройства, функционирование верхних палат парламентов, установление квот представительства меньшинств и т. п. Впрочем, самым важным из них по праву считаются признание прав человека и механизмы их охраны и защиты. Главной же причиной появления и усиления контрмажоритаризма как конституционно-правового феномена является политическая инклюзия, то есть процесс постепенного вовлечения в политические процессы всё больших слоев населения. Данный процесс изначально был предназначен для укрепления мажоритаризма, то есть обеспечения участия большинства населения в управлении в соответствии с конституционным принципом народного суверенитета. Однако каждый из вовлекаемых в политические процессы социальных слоёв является сам по себе меньшинством. По мере такого вовлечения данные слои начинают предъявлять органам публичной власти требования, связанные с обеспечением их интересов. По этой причине социум превращается, по меткому выражению Э. Тоффлера, в «сообщество меньшинств», а демократия - в механизм согласования их интересов. Развитию данных процессов способствует и усложнение структуры современного общества, то есть усиление его сегментированности. Особое внимание в статье уделено конституционно-правовым механизмам - гарантиям обеспечения интересов ряда меньшинств и иных уязвимых социальных групп: политической оппозиции, национальных и религиозных меньшинств, иммигрантов, молодёжи, женщин. При этом акцент сделан на гарантиях их представительства в органах публичной власти.

^ Демократия; меньшинства; мажоритаризм; контрмажоритаризм; политическое представительство; народное представительство; гендерные квоты; национальные и религиозные квоты; избирательные 001: 10.21128/1812-7126-2018-4-16-37 права заключённых; избирательные права иностранцев

1. Введение: мажоритаризм

как признак ранней демократии

Долгое время ключевым принципом демократии как идеи правления народа1 было прави-

* Алебастрова Ирина Анатольевна - кандидат юридических наук, доцент Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Москва, Россия (e-mail: ialebastrova@mail.ru).

1 См.: White R. C., Jr. The Words That Moved a Nation

// Abraham Lincoln: A Legacy of Freedom / ed. by

ло о принятии решений большинством (мажоритаризм), ибо только большинство могло служить олицетворением народа. Понимание демократии как власти большинства восходит к Аристотелю: «Так как народ представ -ляет в демократии большинство и постановления большинства имеют решающее значе-

G. Clack, M. J. Friedman. Washington, D.C. : U.S. Department of State, Bureau of International Information Programs, 2008. P. 52-60, 58.

ние, то такого рода государственный строй и является демократией»2. По мнению А. де Токвиля, «основой демократических форм правления является безраздельная власть большинства, так как, кроме него, в демократических государствах нет ничего постоянного. <...> Сама сущность демократического правления состоит в абсолютной суверенности большинства»3.

Такая концепция считалась олицетворением справедливости, выступая проявлением добровольной или вынужденной солидарности политической и экономической элиты, представляющей собой меньшинство, с угнетённым большинством. Она зарождалась в то время, когда большинство населения — низшие сословия и классы — угнеталось привилегированным меньшинством, обладавшим значительными ресурсами, и выражала устремление к преодолению такой несправедливой ситуации. Поэтому в рамках концепции демократии акцент на необходимости привлечения к управлению большинства в условиях её зарождения следует признать для своего времени оправданным и даже прогрессивным: такая концепция была направлена на приращение в обществе начал справедливости, при этом только с неё и могло быть положено начало развитию демократии.

Действительно, самым верным способом обеспечить интересы большинства признавалось его вовлечение в управление, с тем чтобы носители соответствующих социальных интересов имели возможность сами озвучить их и добиваться их реализации в рамках политических процессов. При этом у угнетаемого большинства имелся общий крупный социальный интерес — избавиться от угнетения (прежде всего, экономической эксплуатации) меньшинством, принадлежащим к высшим стратам. Именно поэтому на начальных этапах новая (индустриальная) демократия развивалась не просто как процесс постепенной количественной социально-политической инклюзии, но в русле возложения права принятия решений на это большинство (в основ-

2 Аристотель. Афинская полития. М. : Мысль, 1997. С. 24.

3 Де Токвиль А. Демократия в Америке. М. : Прогресс, 1992. С. 194-195.

ном в лице его избранных представителей в государственном механизме).

Конечно, мажоритаризм с самого начала был во многом иллюзией. Более того, наблюдался парадокс: концепция демократии как правления большинства была провозглашена в то время, когда в управлении и юридически, и фактически участвовала крайне незначительная часть населения. На первых порах демократического переустройства раннеинду-стриального общества, когда мажоритаризм концептуально утверждался, избирательным правом обладала мизерная доля населения. При этом парламент как орган представительства народа так и не стал наиболее влиятельным органом в государственном механизме4 (хотя XIX век подчас характеризуют как «золотой век» парламентаризма5). Например, на момент образования США избирательным правом вследствие установления законодательством множества цензов обладали менее трёх процентов взрослого белого населения страны6. Примерно такая же ситуация наблюдалась в Великобритании: накануне реформы 1832 года избирательное право имели лишь 4,4 % взрослого (старше 20 лет) населения страны. И всё же мажори-таризм как способ принятия решений, безусловно, доминировал. Такой подход получил конституционное оформление: на выборах преобладала мажоритарная избирательная система; не только в доктрине, но и в законодательстве утвердилась концепция верховного положения в государственном механизме парламента7 как коллективного представителя народа, то есть большинства населения (парламент добился права влиять на формирование правительства, принимать законы, тоже большинством голосов парламентариев, и стал осуществлять контроль над правительством).

Постепенно мажоритаризм развивался и укреплялся в демократическом обществе. Это

4 См.: Милль Дж. Ст. Рассуждения о представительном правлении. Челябинск : Социум, 2006. С. 85-101.

5 См.: Кин Дж. Демократия и гражданское общество / пер. с англ. М. А. Абрамова. М. : Прогресс-Традиция, 2001. С. 115.

6 См.: Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М. : Норма, 1998. С. 35.

7 См.: Дайси А. Основы государственного права Англии. М. : Тип. тов-ва И. Д. Сытина, 1905. С. 44-97.

проявлялось в расширении избирательного корпуса, разрастании выборных и иных коллегиальных органов, активизации института референдума и т. д. Так, к началу XX века в США избирательным правом обладало около 20 % населения8, после ратификации в 1920 году XIX поправки к Конституции его стало иметь больше половины населения, а с 1971 года со вступлением в силу XXVI поправки активным избирательным правом стали обладать все совершеннолетние граждане. Примерно так же развивалось британское избирательное право. В 30-е годы XX века избиратели стали составлять большинство населения страны9.

Об укреплении представлений о демократии как о власти большинства свидетельствуют и статистические данные о референдумах. Референдумы до XX века были большой редкостью: с 1793 по 1900 год на национальном уровне был проведён только 61 референдум. В течение же XX века их было проведено более тысячи, а в первое десятилетие XXI века — 29810. При этом на родине референдума в Швейцарии с конца XVIII века до 1900 года было проведено 57 референдумов, а в течение XX века — почти 40011.

Но вместе с утверждением концепции, а формально и практики демократии как власти большинства, не без оснований считавшейся на заре демократизма воплощением справедливости, такая концепция была подвергнута критике12. Одно из направлений такой критики заключалось в том, что демократия, предполагающая принятие решений большинством голосов, не способна гарантировать права и интересы меньшинств, кото-

8 См.: Тилли Ч. Демократия. М. : Институт общественного проектирования, 2007. С. 123.

9 См.: The Parliament // Encyclopedia Britannica. URL: https://www.britannica.c0m/t0pic/Parliament#ref 215007 (дата обращения: 10. 05.2018).

10 См.: Маклаков В.В. Референдум в зарубежных странах. М. : ИНИОН РАН, 2014. С. 13-15.

11 См.: Конституционное право зарубежных стран. Общая часть : учеб. для вузов / отв. ред. Б. А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М. : Норма, 2005. С. 489.

12 См.: Новгородцев П.И. Кризис современного право-

сознания. М. : Наука, 1996. С. 40-46; Даль Р. О де-

мократии. М. : Аспект Пресс, 2001. С. 27; Даль Р. По-

лиархия: участие и оппозиция / пер. с англ. под ред.

С.Деникиной, В. Баранова. М. : Изд-во ГУ ВШЭ,

2010. С. 3-10; Фаге Э. Культ некомпетентности. М. :

Evidentis, 2005. С. 5-7.

рые обречены при ней на подавление и угнетение13. Подчёркивая данный недостаток демократии, А. де Токвиль писал: «Анализ духовной жизни Соединённых Штатов особенно ярко показывает, насколько влияние большинства превосходит любое другое влияние. <...> .До тех пор, пока большинство не имеет единого мнения по какому-либо вопросу, он обсуждается. Но как только оно высказывает окончательное суждение, все замолкают и создаётся впечатление, что все, и сторонники и противники, разделяют его. <...> В Америке границы мыслительной деятельности, определённые большинством, чрезвычайно широки. В их пределах писатель свободен в своём творчестве, но горе ему, если он осмеливается их преступить. <...> Политическая карьера для него закрыта. Ему отказывают во всём, даже в славе»14.

На последний недостаток общепринятых представлений о сущности демократии и на необходимость его преодоления на начальном этапе демократического развития обращал внимание и Дж. Ст. Милль, утверждая, что «существующую задачу демократии составляет то, чтобы всякого рода меньшинство имело соответствующее представительство. Помимо этого немыслима никакая истинная демократия; вместо неё мы получим только ложный признак демократии»15.

2. Контрмажоритаризм как парадокс политической инклюзии

Кардинальное решение данной задачи оказалось возможным только после того, как было преодолено системное угнетение большинства. Действительно, со времён буржуазных революций к настоящему моменту в обществе, включая все сферы его жизнедеятельности, многое изменилось: в развитых странах большинство населения если и не добилось доминирования в политической системе (ибо буквальное понимание демократии и народного суверенитета оказалось нереальным16 и

13 См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М. : Тип. тов-ва И. Д. Сытина, 1908. С. 41-48.

14 Де Токвиль А. Указ. соч. С. 199-200.

15 Милль Дж. Ст. Указ. соч. С. 138.

16 См.: Дюверже М. Политические партии. М. : Академический проект ; Парадигма, 2005. С. 510-511.

даже опасным, о чём, впрочем, предупреждал ещё Аристотель17), то во всяком случае, во многом благодаря непрерывному процессу политической инклюзии перестало быть угнетаемым18. Тем самым первоначальная задача демократии нового времени — освобождение большинства от эксплуатации меньшинства — была решена. Началось дальнейшее развитие демократических идей и практик, которое оказалось возможным и необходимым на основе выполнения упомянутой про-граммы-минимум: обеспечения прав и интересов большинства.

Дело в том, что с решением данной задачи первоначального этапа новой (индустриальной) демократии опасность «диктатуры большинства» (под воздействием эффекта толпы, скрытым влиянием реально доминирующего меньшинства посредством манипулирования большинством и т. п.) нарастала. Поэтому современное развитие демократии, демократии новейшего времени, переместилось из русла защиты уязвимого ранее большинства от сильного меньшинства в русло повышения внимания к защите уязвимых меньшинств от большинства, выйдя тем самым на качественно новый уровень развития в смысле гуманизации и обеспечения социальной солидарности.

В связи с этим в политической науке и практике, а также конституционном праве возникло особое направление разработки механизмов, противостоящих власти большинства, получивших название контрмажоритарной демократии (контрмажоритаризма)19. Первоначально оно связывалось с усилением роли судебной власти в государственном механизме20 и развивалось преимущественно в рамках противопоставления судебной и политической моделей демократии и конституцио-

17 См.: Аристотель. Политика // Аристотель. Сочинения : в 4 т. Т. 4. М. : Мысль, 1983. С. 462.

18 См.: Widerquist K. Who Exploits Who? // Political Studies. Vol. 54. 2006. No. 3. P. 444-464.

19 См.: Albert S., Warshaw Ch., Weingast B.R. Counter-majoritarian Institutions and Constitutional Stability. URL: https://law.yale.edu/system/files/documents/ pdf/lntellectual_Life/LTW-Weingast.pdf (дата обращения: 10.05.2018).

20 См.: Bickel A.M. The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics. Indianapolis, IN : Bobbs-Merrill, 1962. P 16-18.

нализма21. Но постепенно понимание контрмажоритарного принципа как противовеса мажоритаризму расширяло горизонты и стало включать множество механизмов, противостоящих принятию решений большинством или от его имени. Так, по мнению европейской исследовательницы В. Волп, важнейшими конституционно-правовыми элементами контрмажоритарного измерения демократии являются приоритет международного права; уважение к общепризнанным стандартам прав человека; система сдержек и противовесов в рамках национального механизма публичной власти, а также ограничения непосредственной демократии22. Американские учёные С. Альберт, К. Уоршо и Б. Уэйнгест полагают, что главными конституционно-правовыми механизмами контрмажоритаризма выступают палаты территориального представительства в парламенте, консультативные структуры при государственных органах, наличие в парламентах назначаемых членов, федерализм23.

Представляется, что контрмажоритаризм как важное начало современной демократии, уравновешивающее мажоритаризм24, включает любые механизмы противостояния большинству в целях охраны и защиты прав меньшинств и иных уязвимых членов общества. Сущностью контрмажоритаризма является защита прав меньшинств, а его механизмы включают повышение значимости в государственном механизме институтов, которые противостоят институтам, сформированным большинством и призванным отражать его интересы. Значение контрмажоритаризма как противовеса мажоритаризму столь велико, что в научной литературе высказывается даже мнение о том, что без контрмажоритарных

21 См.: Bellamy R. Political Constitutionalism: A Republican Defence of the Constitutionality of Democracy. Cambridge : Cambridge University Press, 2007. P 1-6.

22 См.: Volpe V. Drafting Counter-Majoriterian Democracy // Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV). Bd. 76. 2016. S. 811-843.

23 См.: Albert S., Warshaw Ch., Weingast B.R. Counter-majoritarian Institutions and Constitutional Stability.

24 Весьма удачную попытку примирить мажоритаризм и контрмажоритаризм как важнейшие составляющие

демократии предпринял выдающийся современный конституционалист Дж. Х. Эли. См.: Ely J.H. Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review. Cambridge, MA : Harvard University Press, 1980. P 135-141.

механизмов, которые, казалось бы, противоречат идее демократии, сама демократия оказывается под угрозой25.

При этом контрмажоритаризм, каким бы парадоксом это ни казалось на первый взгляд, явился закономерным следствием развития мажоритаризма, его логическим продолжением. Действительно, изначально мажорита-ризм как механизм обеспечения власти большинства служил проявлением общей гуманизации человечества и организации совместной жизни его членов; дальнейшее же развитие такой гуманизации сделало её более утончённой и восприимчивой к нуждам и интересам малочисленных слоёв населения, изначально менее заметным, чем интересы большинства. Кроме того, технически мажо-ритаризм по определению предполагает вовлечение в политические процессы (инклюзию) всё большего количества населения, то есть всё новых его слоев. Но при этом каждый из этих подвергающихся инклюзии социальных слоёв сам по себе является меньшинством. Его вовлечённость в политику стимулирует его стремление и увеличивает его возможности активизироваться в защите своих интересов. А это с необходимостью ведёт к усилению в рамках демократии контрмажоритарного элемента. Поэтому можно утверждать, что развитие мажоритаризма с неизбежностью порождает контрмажоритаризм, и это кажется парадоксом лишь на первый взгляд. Более тщательное исследование внутренней логики развития демократии позволяет заключить, что контрмажоритарный элемент представляет собой вполне закономерный этап эволюции демократии и признак её зрелого состояния.

Впрочем, существуют и иные точки зрения на происхождение контрмажоритариз-ма. Так, американские исследователи С. Аль-бертс, К. Уоршо и Б. Уэйнгест полагают, что одной из важнейших причин появления и усиления контрмажоритаризма является склонность к нему авторитарной элиты при переходе к демократии под натиском оппозиции в

25 Cm.: Alberts S, Warshaw Ch., Weingast B.R. Democratization and Countermajoritarian Institutions: Power and Constitutional Design in Self-Enforcing Democracy // Comparative Constitutional Design / ed. by T. Ginsburg. New York : Cambridge University Press, 2012. P 69 — 100, 71.

её (старой авторитарной элиты) стремлении обеспечить себе гарантии от преследований со стороны новой демократической элиты26. Российский исследователь Л. Г. Ионин видит в качестве одной из причин активизации меньшинств и повышения внимания общественного мнения к их интересам культ новизны в эпоху модерна и постмодерна27.

Так или иначе, со временем в рамках демократической организации общества и государства акцент на контрмажоритаризме в противовес мажоритаризму усилился. В результате укрепления контрмажоритарного элемента в рамках государственного механизма изменилось само понимание демократии: гарантии прав меньшинств сегодня общепринято считать одним из наиболее важных её признаков28. Высказываются даже суждения о том, что «принцип большинства (и особенно права большинства) нельзя отождествлять с демократией. <. > Власть большинства, будь то парламентская фракция или представляющая большинство общественная группа, приемлема лишь тогда, когда меньшинство на основе принципа ма-жоритарности имеет шансы стать большин-ством...»29. Контрмажоритарный акцент на защите прав меньшинств способствует превращению конституций в акты стабилизации и примирения, стремящиеся к предотвращению и улаживанию социальных конфликтов, компромиссу, обеспечению мирного сосуществования в рамках одного государства различных народов, уменьшению социальной несправедливости30.

Такой поистине тектонический сдвиг в понимании демократии означает, что она при-

26 См.: Ibid. P 70.

27 См.: Ионин Л. Г. Восстание меньшинств. М. ; СПб. : Университетская книга, 2012. С. 78.

28 См.: Загладин Н.В. Проблемы демократии в современной политической мысли США // Политические институты на рубеже тысячелетий, XX—XXI вв. / отв. ред. К. Г. Холодковский. Дубна : Феникс+, 2001. С. 172-186, 173.

29 Арутюнян А. Правило большинства против свободы или борьба меньшинства с меньшинством: кризис армянского конституционализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75). С. 26-30, 26-27.

30 См.: Умнова (Конюхова) И. А. Тенденции конститу-

ционного развития и конституционного правоприме-

нения в условиях глобализации и вызовов человече-

ства // Государство и право. 2018. № 2. С. 19-26, 21.

обрела новое качество, став в значительной степени контрмажоритарной. Разумеется, подобная характеристика демократии не отменяет мажоритарного принципа принятия многих политических решений, но создаёт механизмы противодействия абсолютному господству большинства по отношению к уязвимым меньшинствам. Безусловно, повышенное внимание к интересам меньшинств характеризует современную демократию как более зрелую, утончённую, гибкую, склонную к компромиссам, солидарности и отказу от насилия систему механизмов управления обществом, соответствующую не только постепенной гуманизации социума, но и усложнению структуры современного общества31, которое исследователи подчас характеризуют как общество меньшинств32, имея в виду уменьшение удельного веса крупных социальных интересов, которым привержено значительное устойчивое большинство населения, по сравнению с огромным разнообразием различающихся интересов многочисленных социальных групп; при этом в различных сферах жизни в зависимости от содержания обсуждаемых вопросов каждый человек оказывается в составе то большинства, то меньшинства, причём принадлежность эта весьма быстро меняется.

Следует, впрочем, отметить, что элементы контрмажоритаризма как гарантии против диктатуры большинства или под прикрытием воли большинства содержались уже в конституциях и конституционных практиках первой волны развития мирового конституционализма, будучи обоснованными политической и конституционно-правовой мыслью33. Например, Конституция США учредила федеративное устройство нового государства именно с целью предотвращения подавления малых штатов крупными; для усиления влияния на

31 См.: Краснов М. Избиратель как должность // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 4 (119). С. 13-29, 21.

32 См.: Тоффлер Э. Третья волна. М. : АСТ, 1999. С. 659670.

33 Например, всё десятое эссе «Федералиста», написанное Дж. Мэдисоном, посвящено «фракционности» (федерализму, многопартийности, разделению властей) как средству преодоления тирании большинства. См.: Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж.Джея. М. : Прогресс — Литера, 1994. С. 78—86.

политическую жизнь населения малых штатов она установила косвенные выборы президента, равное представительство крупных и мелких штатов в Сенате, использование мажоритарной системы относительного большинства при проведении всех прямых выбо-ров34. Как антимажоритарный оценивается и институт судебного конституционного контроля, осуществление которого означает возможность лишения юридической силы актов, принятых от имени большинства35. Кроме того, гарантией прав оппозиционного политического меньшинства явилось возникновение и утверждение на заре истории США двухпартийной системы как элемента «живой» конституции. Наконец, сама идея прав человека и их неотчуждаемости как первостепенного по значимости конституционно-правового принципа по сути своей выражает идею защиты свободы меньшинства и отдельной личности, в том числе против злоупотреблений и притеснений со стороны большинства36.

Со временем такие проявления и гарантии контрмажоритаризма упрочивались и разрастались. В позднеиндустриальную, а особенно в постиндустриальную эпоху контрмажорита-ризм стал настоящим магистральным направлением развития демократии и конституционализма, отразившим данные изменения, подкрепив их институциональными и процедурными юридическими гарантиями. Политическая теория и практика, а также конституционно-правовое законодательство выработали множество аспектов и моделей обеспечения интересов меньшинств и иных уязвимых слоёв населения. Как правило, речь идёт, во-первых, о продолжении активной политической инклюзии, то есть о признании права политического участия за теми меньшинствами, отстранённость (юридическая или фактическая) от участия в политике которых ранее не считалась проблемой и не вызывала беспокойства (например, молодёжь, иностранцы

34 См.: Перетти Т. Политическое толкование прав человека в США // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6 (73). С. 103-125, 107.

35 См.: Bickel A.M. The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics. Indianapolis, IN : Bobbs-Merrill, 1962. P 16-17.

36 См.: Троицкая А. Основные права: происхождение,

юридическая природа и пределы защиты // Сравни-

тельное конституционное обозрение. 2013. № 1 (92). С. 65-81, 74.

(иммигранты), граждане государства, проживающие за рубежом, заключённые), а во-вторых, о предоставлении меньшинствам и иным уязвимым слоям населения льгот и преференций в отступление от принципа формального равноправия (например, женщинам, национальным и религиозным меньшинствам, жителям малочисленных территориальных единиц государства). Подобная асимметрия направлена на восполнение реальной уязвимости индивидов и социальных групп, которые именно в силу этого и оказываются в меньшинстве, то есть на улучшение их потенциальных возможностей по самореализации в политической сфере37.

Именно перечисленные социальные группы являются основными видами субъектов, которым адресованы механизмы защиты прав меньшинств в политической жизни. Как видно, это субъекты федерации (прежде всего малочисленные) и иные регионы, взятые в отдельности, политическая оппозиция, национальные и религиозные меньшинства, приверженцы различных идеологий, иммигранты, молодёжь и т. п. К меньшинствам по смыслу примыкает и такая социальная группа, как женщины - ввиду их традиционной более слабой защищённости в семейной и трудовой сферах, а также недопредставленно-сти на руководящих управленческих позициях, где они находятся в явном меньшинстве.

Механизмы же контрмажоритаризма в политике и конституционном праве весьма многообразны, и их число продолжает расти. К ним относятся непосредственное юридическое обеспечение дальнейшей политической инклюзии (например, предоставление избирательных прав иностранцам и лицам, находящимся в местах лишения свободы), использование пропорциональной избирательной системы, усиление влиятельности в государственном механизме органов конституционного контроля, а также судебной власти в целом38, децентрализация территориального устройства, установление квот представительства меньшинств и т. п. Впрочем, самым

37 См.: Лапаева В. Российская философия права в свете актуальных задач политико-правовой практики // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75). С. 51-57, 56.

38 См.: Tushnet M. Advanced Introduction to Comparative Constitutional Law. New York : Edward Elgar, 2015. P 58.

важным из них считаются признание прав человека и механизмы их охраны и защиты39.

Далее в статье будут рассмотрены конституционно-правовые механизмы - гарантии прав и интересов некоторых из перечисленных меньшинств и иных уязвимых слоёв населения, проблемы защиты которых получили в последнее время наибольший общественный резонанс как имеющие повышенную значимость в условиях современного уровня развития демократии и состояния социальной действительности. Впрочем, вполне вероятно, что в дальнейшем, с развитием социума, его гуманизации, социальной структуры и иных факторов внимание общественного мнения в рамках продолжения политической инклюзии будет обращено к обсуждению проблем активизации вовлечения в политические процессы иных категорий меньшинств. Акцент в статье будет сделан на гарантиях представительства интересов меньшинств в органах публичной власти.

3. Права-гарантии политической оппозиции

Важнейшим элементом контрмажоритаризма в политической жизни выступают идеологический и политический плюрализм, а также вытекающие из него многопартийность и существование оппозиции как квинтэссенции и индикатора реальности данного ряда явлений. Именно наличие оппозиции, которая сильна и организованна, которая критикует правящую партию и время от времени меняется с ней местами, нередко характеризуется в западной доктрине как лицо демократии, её лакмусовая бумажка40. Столь важное значение за оппозицией признаётся в силу того, что она даёт гарантию меньшинству быть представленным, создаёт условия подлинной политической свободы, формирует конкуренцию на политическом рынке41, во многом способна предостеречь правящую партию или правящий блок от

39 См.: Alberts S., Warshaw Ch, Weingast B.R. Counter-majoritarian Institutions and Constitutional Stability. P. 72.

40 См.: Harrison K., Boyd T. Understanding Political Ideas and Movements. New York : Manchester University Press, 2003. P. 32.

41 См.: Арановский К.В., Князев С. Д. Конституция и безопасность // Государство и право. 2018. № 1. С. 17-28, 23.

ошибок, выявляя слабые места в деятельности правительства и содействуя тем самым повышению эффективности его функционирования, позволяет осуществить мирную смену политических элит. Наконец, как показала практика, только благодаря существованию партийной оппозиции на деле возможна реализация принципа разделения властей.

На важность политической оппозиции в демократическом государстве не раз обращалось внимание в документах международного и наднационального права. Например, её решающая значимость для обеспечения силы и влиятельности парламента и реализации принципа разделения властей в целом подчёркнута в ряде резолюций ПАСЕ, в которых предлагаются меры по укреплению политической оппозиции государств — участников Совета Европы. В соответствии с резолюцией «Процедурные рекомендации относительно прав и обязанностей оппозиции в демократическом парламенте» № 1601 от 23 января 2008 года «показателем демократичности парламента является тот объём средств, которыми располагает оппозиция или парламентское меньшинство для выполнения своих задач. Политическая оппозиция в парламенте и за его пределами — важнейший компонент нормально функционирующей демократии. Одной из основных функций оппозиции является предложение убедительных политических альтернатив находящемуся у власти большинству посредством вынесения на общественное рассмотрение иных вариантов политических решений. Осуществляя контроль и критикуя работу находящегося у власти правительства, постоянно оценивая деятельность правительства и требуя от правительства отчёта, оппозиция обеспечивает транспарентность государственных решений и эффективность управления государственными делами, защищая таким образом общественные интересы и не допуская злоупотреблений и сбоев. <...> Парламентская ассамблея считает, что на уровне национальных парламентов следует обеспечить. право на формирование политической оппозиции. предоставить оппозиции статус, позволяющий ей играть ответственную и конструктивную роль»42. Чтобы обеспечить именно такое

42 Council of Europe, Parliamentary Assembly. Procedural

guidelines on the rights and responsibilities of the oppo-

положение вещей, конституционно-правовое законодательство демократических государств содержит целый ряд гарантий статуса политической оппозиции.

Следует, впрочем, отметить, что официальный статус оппозиция имеет лишь в очень небольшом количестве стран. На конституционном уровне она вербально признана в настоящее время только в нескольких государствах. Например, согласно статье 114 Конституции Португальской Республики, которая так и называется: «Политические партии и право на оппозицию», «за меньшинством признаётся право на демократическую оппозицию согласно Конституции и закону». Специальная глава «Об оппозиции» содержится в Политической Конституции Колумбии 1991 года. Глава 4 раздела IV Политической Конституции Республики Эквадор 1998 года называется «О положении оппозиции». Она содержит одну статью, гласящую: «Политические партии и движения, не входящие в правительство, имеют полные гарантии осуществлять в рамках Конституции и закона функции оппозиции и предлагать альтернативы правительственной политике. Закон регулирует это право». Согласно статье 34 Конституции Республики Узбекистан 1992 года, «никто не может ущемлять права, свободы и достоинство лиц, составляющих оппозиционное меньшинство в политических партиях, общественных объединениях, массовых движениях, а также в представительных органах». В Конституцию Французской Республики в 2008 году были внесены поправки, содержащие термин «оппозиция» и направленные на обеспечение гарантий её функционирования. В соответствии с новой статьёй 51-1 Конституции Франции «регламент каждой палаты. признаёт особые права оппозиции. как и групп меньшинства». Статья 48 той же Конституции устанавливает, что один день заседаний в месяц резервируется для повестки дня, определяемой каждой палатой по инициативе оппозиционных групп. На волне прокатившейся в 1990-е годы демократизации стран Африки набрала силу тенденция к конституционному оформлению статуса политической оппозиции в государствах данного

sition in a democratic parliament. URL: http://assembly. coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid = 17626&lang=en (дата обращения: 10.05.2018).

континента43: положения о гарантиях её статуса содержатся в действующих конституциях ЮАР, Гвинеи-Бисау, Кабо-Верде, Того. Кон-ституционализация статуса оппозиции осуществлена также в Папуа-Новой Гвинее, на Сейшельских островах, на Фиджи. В ряде государств признание и гарантии статуса оппозиции содержатся в конституциях субъектов федерации44. Например, в конституциях немецких земель Гамбург и Шлезвиг-Гольштейн политическая оппозиция провозглашается неотъемлемым элементом парламентской демократии (статья 23-а Конституции Гамбурга, статья 12 Конституции Шлезвиг-Гольштейна).

Ряд конституций гарантии прав оппозиции устанавливает косвенно45, например статья 5 Конституции Чехии 1992 года говорит о состязательности политических партий как основе политической системы.

Парламентские регламенты во многих странах также прямо или косвенно гарантируют права оппозиции. Так, норма, которая в 2008 году была внесена в статью 48 Конституции Франции, с середины XIX века существует в Постоянных правилах Палаты общин британского Парламента. Кроме того, в Соединённом Королевстве партия, занимающая второе после правящей партии место по количеству мандатов в Палате общин, имеет статус оппозиции Её Величества. При этом с 1975 года в Великобритании стала приме -няться система государственных выплат для поддержки двух оппозиционных партий (то есть занимающих второе и третье после правящей партии места по количеству своих депутатов в Палате общин) в целях осуществления ими парламентской деятельности. Их сумма складывается из фиксированного размера денежных средств, выделяемых каждой такой партии, и надбавки за каждые 200 голосов, поданных за партию на последних вы-

43 См.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М. : Форум-Инфра, 1998. С. 58.

44 См.: Совгиря О.В. Правовий статус парламентсько! оппозицл. Ки!в: Центр навчально! лггератури, 2006. С. 120-121.

45 О прямом и косвенном конституционно-правовом регулировании статуса политической оппозиции см.: Васильева С. В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М. : Институт права и публичной политики, 2010. С. 24-39.

борах. С 1996 года аналогичная система государственной финансовой поддержки оппозиции стала применяться и в Палате лордов - пропорционально численности в палате членов соответствующей партии. Прямого финансирования иных политических партий в Соединённом Королевстве нет.

Вместе с тем следует отметить, что широкого распространения практика принятия специальных законов об оппозиции в мире не получила46. Это представляется совершенно естественным: считать себя оппозицией или силой, поддерживающей правящую партию (блок), - это результат свободного выбора каждой партии (блока), выбора, который может с течением времени меняться. Поэтому значительно большее распространение в демократических государствах приобрели косвенные гарантии прав оппозиции. Это применение при проведении выборов представительных органов пропорциональной избирательной системы, которую Дж. Ст. Милль пропагандировал именно по причине увеличения ею шансов меньшинства быть пред-ставленным47; принцип пропорциональности или (и) равноправия фракций в организации и процедуре деятельности парламента; распределение между правительством и оппозицией парламентского времени, отведённого на рассмотрение вносимых законопроектов; обеспечение равных возможностей партий и кандидатов на выборах; лояльные требования к образованию политических партий; обеспечение достаточными гарантиями политических прав граждан, в частности свободы слова и печати, массовых мероприятий и петиций

и т. п.48.

Представляется, что в российском законодательстве гарантий прав политической оппозиции - как меньшинства, нуждающегося в поддержке и призванного обеспечить конкуренцию на политическом рынке и способствовать тем самым демократизации, имеется явно недостаточно. Так, сдерживание начал представительства меньшинств и свертыва-

46 См.: Кузьминых Н.В. Оппозиционная деятельность в Российской Федерации: к вопросу о принятии федерального закона // Современное право. 2007. № 6. С. 37-46, 38-39.

47 См.: Милль Дж. Ст. Указ. соч. С. 130-133.

48 См.: Васильева С. В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. С. 103-123.

ние состязательности в политическом, прежде всего избирательном, процессе нетрудно обнаружить в российском законодательстве о политических партиях. Наиболее яркими примерами проявления такого сдерживания выступают запрет Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»49 блокирования партий на выборах (пункт 1.1 статьи 26; пункт 3.1 статьи 36), а также недопустимость функционирования в России региональных политических партий (статья 5, подпункт «а» пункта 2 статьи 3).

Действительно, блокирование партий — политическая, в частности избирательная, технология, весьма широко применяемая в мире с целью завоевания или укрепления позиции партий меньшинств50. Российским законодательством о выборах и политических партиях блокирование запрещено под предлогом искажения партийным составом избранного органа воли избирателей и расстановки политических сил по сравнению с реально существующей в обществе, а также нестабильности в работе парламента. Думается, что приведённые опасения во многом надуманны, ибо блокирование должно быть гласным процессом, что позволит избирателям разобраться в расстановке политических сил. Подлинная причина запрета партийных блоков — это опасения правящей элиты относительно объединения оппозиции. В сочетании с либерализацией требований о минимальном количественном составе партий запрет на образование предвыборных блоков означает, что элита сделала ставку на раздробление оппозиции (которая и без этого пребывает в крайне разобщённом состоянии), то есть предприняла меры по воспрепятствованию её гипотетическому усилению. В результате смягчение количественных параметров политических партий на деле представляет собой очередную имитацию демократизации политического процесса. На деле же элита демонстрирует явное нежелание содействовать развитию политической конкуренции, то есть проявлять солидарность с политическим меньшинством.

49 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2001. № 29. Ст. 2950.

50 См.: Конституционное право: Словарь / отв. ред.

В. В. Маклаков. М. : Юристъ, 2001. С. 44—45.

Следует отметить, что с целью усиления оппозиции в российской политической системе в отечественной литературе выдвигались предложения о принятии федерального закона о гарантиях статуса оппозиции51. На первый взгляд, его принятие вроде бы полезно, поскольку оно должно способствовать формированию партийного состава правительства (ибо в противном случае будет непонятно, чему или кому противостоит оппозиция), порождению определённых моральных обязательств у партий меньшинства, созданию психологической привычки и востребованности оппозиции населением и властью. И всё же в условиях, когда реальной оппозиции как силы, противостоящей правящей группировке, готовой стать правящей и имеющей на это сколько-нибудь реальные шансы (а только такая оппозиция и может называться конструктивной), в России нет, придание оппозиции правового статуса было бы искусственным, а потому — вредоносным значительно более, чем полезным. Оно способно лишь усилить фиктивность отечественного конституционного права и правовой нигилизм населения. Тем более опасно было бы предоставлять в качестве элемента статуса оппозиции какие-либо льготы ей, особенно финансового характера: это способно стать только ещё одной подпоркой правящим структурам, очередным «кремлёвским проектом» — мероприятием по «назначению» оппозиции-сателлита, за участие в котором между рядом партий, возможно, развернулась бы борьба, главным средством победы в которой стало бы, скорее всего, умение угодить правящим структурам.

Шансы меньшинства на представительство и на превращение в большинство следует увеличивать косвенными законодательными мерами: посредством изменения в данном направлении избирательного законодательства и законодательства о политических партиях, в частности разрешения (а возможно, и поощрения) блокирования политических партий на выборах, которое могло бы облегчить объединение оппозиции. Данный шаг мог бы стать важной мерой укрепления солидарности в политике, а именно проявления толе-

51 См.: Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М. : Изд-во гуманитарной литературы, 2008. С. 22.

рантности и лояльности правящей группировки по отношению к политическому меньшинству (оппозиции). Нормами о разрешении блокирования, а также о соотношении статуса партий и партийных блоков следовало бы дополнить законодательство о политических партиях и о выборах.

Что же касается допустимости функционирования в России только общероссийских политических партий, то и это требование к партиям, встроенное Федеральным законом 2001 года в логику вертикали государственной власти, представляется в настоящее время, когда угроза распада страны миновала, чрезмерно централизующим избирательные кампании и не соответствующим федеративному территориальному устройству нашего государства, которое призвано быть важным проявлением контрмажоритаризма. Действительно, избрание региональных органов государственной власти с участием общероссийских (и только общероссийских) партий представляется противоречащим положениям Конституции РФ о самостоятельном формировании субъектами Федерации своих органов (часть 2 статьи 11, часть 1 статьи 77). Как справедливо отмечалось в конституционно-правовой литературе, запрет региональных партий находится в вопиющем диссонансе с федеративной природой России. Кроме того, политические партии, как и сама демократия, да и гражданское общество в целом, станут реальными выразителями различных социальных интересов только при условии их роста «снизу». Закон же о них такую возможность пресекает в целях сохранения механизма управляемой демократии, затрудняя естественный процесс партийного строитель-ства52. Возможность образования и функционирования в нашей стране только общенациональных партий искусственно сдерживает развитие гражданского общества, которое по-настоящему, а не имитационно может вырастать только снизу как результат народной активности и творчества.

52 См.: Кононов К.А. Плюралистическое народовластие: проблемы конституционно-правового регулирования в России // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии: Материалы V Международной научно-практической конференции, 30 — 31 января 2012 г. / под ред. Н. В. Витрука, Л. А. Нуд-ненко. М. : Российская академия правосудия, 2012. С. 213—214.

В связи с этим представляется целесообразным предусмотреть в Федеральном законе «О политических партиях» возможность образования региональных политических партий и допустить их участие в местных и региональных выборах. Соответствующие изменения следует внести и в законодательство о выборах.

4. Женщины и молодёжь как меньшинства на топ-позициях: проблемы интеграции

Одной из тенденций развития в мире демократических процессов в последние десятилетия является содействие законодательства и политических практик расширению возможностей женщин участвовать в управлении делами государства. Данный аспект современной инклюзии затронул множество различных стран. Такая инклюзия приобрела, во-первых, форму признания за женщинами избирательных прав в целом ряде исламских государств, что соответствует логике развития начального этапа демократии как правления большинства на основе признания формального равенства людей независимо от пола, а во-вторых, выразилась — причём как в развитых демократиях, так и в ряде развивающихся, в том числе исламских, стран — в предоставлении женщинам повышенных гарантий реального участия в политической и экономической жизни. Это вписывается в более общую проблему гарантированности трудовых прав женщин и представляет собой проявление заботы о том слое населения, который традиционно оказывается недопредставленным в органах публичной власти и иных руководящих структурах53. Тем самым повышенная забота демократических государств об обеспечении политических прав женщин аналогична механизмам выражения и защиты интересов меньшинств в рамках демократических институтов. Данная тенденция получила международно-правовое, конституционное и законодательное оформление54.

53 См.: Rubio-Marín R. Women in Europe and in the World: The State of the Union 2016 // International Journal of Constitutional Law. Vol. 14. 2017. No. 3. P. 545-554.

54 См.: Алебастрова И. Тендерное равноправие и тендерные привилегии: цели и средства // Сравнительное

Разумеется, женщины являются не единственной социальной группой, чьё представительство в избираемых органах, в органах и учреждениях с публичными функциями не соответствует математически их удельному весу в составе населения. К числу недопредставленных относятся также социальные группы неинтеллектуальных профессий, люди с низким достатком, молодёжь, сельские жители, национальные, религиозные и иные меньшинства, граждане, проживающие за границей, иммигранты. Обеспечению их представительства в выборных и иных органах публичной власти современное законодательство уделяет неодинаково пристальное внимание.

Например, недопредставленными в выборных органах традиционно оказываются люди неинтеллектуальных занятий (рабочие, крестьяне), за что подчас в отечественной доктрине критикуются и российский, и зарубежные парламенты55. Представляется, однако, что такая критика не вполне убедительна. Действительно, недостаточно высокий уровень образования у среднестатистических представителей неинтеллектуальных видов занятости, во-первых, препятствовал бы при их доминировании в парламенте эффективному осуществлению управленческих функций, поскольку снижал бы их профессионализм и интеллектуальный потенциал. Во-вторых, статус рабочего или крестьянина представляет собой достигаемый (приобретённый) социальный статус, который в современном обществе с открытой социальной структурой при желании сам человек может изменить, существенно повысив свои шансы быть избран -ным на должность в механизме публичной власти. Таким образом, правовые механизмы обеспечения пассивного избирательного права и иных политических прав обладателей неинтеллектуальных видов профессиональной деятельности и сельских жителей должны находиться не столько в сфере собственно избирательного и иного конституционного законодательства, сколько в рамках законодательства об образовании, труде и т. п.

конституционное обозрение. 2015. № 1 (104). С. 8091.

55 См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации:

Проблемы реализации. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

С. 218-219.

Молодёжь же и юношество ограничиваются в праве самостоятельно выражать свои интересы в избираемых органах (в форме установления повышенных возрастных цензов) по причинам недостатка жизненного опыта и образовательного уровня, а также более вероятной приверженности радикализму. Однако это временный социальный статус, который, к сожалению, довольно быстро утрачивается, открывая (в качестве компенсации) соответствующим людям новые горизонты.

Проблема же адекватного политического представительства национальных, религиозных и иных меньшинств, то есть носителей статусов, которые, как и пол, трудно или невозможно изменить, является ещё более сложной, чем вопрос о гендерном представительстве. Полагаем, что создание повышенных гарантий представительства таких меньшинств в виде закрепления за ними, например, тех или иных квот заключало бы в себе серьёзную угрозу разобщения представительных органов и общества на национальной или религиозной основе, тем более в условиях мультикультурализма и нестабильного национально-религиозного состава современных западных стран, что способно подорвать социальный мир и стабильность в них, а также создать ещё большие вызовы сохранению этнической идентичности западных наций. То есть забота о социальной солидарности с меньшинствами в данной сфере способна основы солидарности общества в целом как раз, наоборот, подорвать, разрушить. Поэтому в рамках заботы государства о представительстве различных политически недопредставленных национальных, религиозных и иных слоёв населения во имя реализации социальной справедливости и солидарности, по общему правилу, достаточно проявлять заботу об обеспечении в политической сфере гарантий равноправия независимо от национальной и религиозной принадлежности, сексуальной ориентации и т. п.

Впрочем, законодательство ряда стран содержит гарантии представительства меньшинств и иных уязвимых слоёв населения, в отношении которых имеется опасность недостаточной представленности в выборных органах и на руководящих должностях.

Так, одной из тенденций развития избирательного законодательства, действующей в

течение всего времени существования конституционализма, является снижение возрастного ценза. Примерами такого рода являются Соединённое Королевство и Франция. Британский Акт об организации выборов 2006 года (статья 17) снизил возрастной ценз пассивного избирательного права применительно ко всем выборам с 21 года до 18 лет56. Органическим законом Франции от 14 апреля 2011 года № 2011-410 в Избирательный кодекс Франции были внесены поправки, снизившие возрастной ценз для избрания в Национальное собрание с 23 лет до 1 8, а в Сенат — с 30 до 2457. Согласно статье 2 Акта о референдуме по вопросу о независимости Шотландии (право голоса) от 7 августа 2013 года, в упомянутом референдуме, который состоялся 18 сентября 2014 года, имели право участвовать граждане стран Содружества, Республики Ирландия и граждане ЕС, включённые в списки для голосования на территории Шотландии, достигшие 16 лет58. Следует, однако, отметить, что выборы, проведённые после внесения в избирательное законодательство Англии и Франции, не привели к заметному увеличению молодёжи в парламентах этих стран. Однако обществу был подан определённый посыл, направленный на осознание общественным мнением неадекватно низкого участия молодёжи в работе высших эшелонов власти, что опасно недостаточным учётом в процессе осуществления управления специфических интересов данной социальной группы, а значит, и недостаточным проявлением обществом солидарности с ней. Поэтому в целом данную тенденцию, возможно, следует поддержать и российскому законодателю, снизив возрастной ценз, необходимый для наделения полномочиями члена Совета Федерации, до 21 года, как это предусмотрено для депутатов Государственной Думы.

56 Electoral Administration Act 2006. URL: http://www. legislation.gov.uk/ukpga/2006/22/pdfs/ukpga_ 20060022_en.pdf (дата обращения: 10.05.2018).

57 Code electoral. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affichCode.do?cidTexte = LEGITEXT000006070239 (дата обращения: 10.05.2018).

58 Scottish Independence Referendum (Franchise) Act 2013. URL: http://www.legislation.gov.uk/asp/2013/ 14/enacted (дата обращения: 10.05.2018).

5. Контрмажоритаризм и проблемы национального и религиозного представительства

С учётом полиэтнического и поликонфессионального состава большинства современных государств, усугубляемого активизировавшейся в эпоху глобализации миграцией, в их политике и конституционно-правовом регулировании, а в последние десятилетия и в международном праве уделяется значительное внимание обеспечению межнационального и межрелигиозного мира, а также сохранению всех народов и их культуры, а тем самым культурного многообразия. Это невозможно, с одной стороны, без проявления особого внимания законодателя к обеспечению интересов национальных и религиозных меньшинств, прежде всего их культурной самобытности, а с другой — без согласования интересов различных этносов. Две задачи, будучи взаимосвязанными и взаимодополняющими, тем не менее находятся в некотором противоречии. В связи с этим в международном и конституционном праве выработано два направления решения проблемы обеспечения межнационального и межрелигиозного мира: интеграция и адаптация59. Они, в частности, получили отражение в Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года60, в Декларации ООН о правах коренных народов 2007 года61, в Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года62.

Первое из указанных направлений предполагает акцент на формальном равноправии граждан без учёта этнической принадлеж-

59 См.: McGarry J, O'Leary B., Simeon R. Integration or Accommodation? The Enduring Debate in Conflict Regulation // Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Accommodation / ed. by S. Choudhry. Oxford : Oxford University Press, 2008. P. 41-88.

60 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/de clarations/indigenous_rights.shtml (дата обращения: 10.05.2018).

61 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/de clarations/indigenous_rights.shtml http://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_ rights.shtml (дата обращения: 10.05.2018).

62 URL: https://rm.coe.int/168007cddc (дата обращения: 10.05.2018).

ности, а второе — создание для меньшинств тех или иных привилегий (квотированное представительство в органах публичной власти, образование культурных и территориальных автономных единиц по этническому принципу, признание права меньшинств на самоуправление и даже отделение). Первое направление характерно для международной и внутринациональной политики в отношении «новых» (иммигрантских) меньшинств. Второе направление доминирует по отношению к коренным народам (меньшинствам, ведущим традиционный — доиндустриальный, основанный на натуральном хозяйстве - образ жизни: индейцам, алеутам, эскимосам, чукчам и т. п.). Применительно же к «старым» национальным меньшинствам (народам, интегрированным в современную цивилизацию, но составляющим в государстве их давнего проживания меньшинство) и международным сообществом, и национальным законодательством осуществляется, по существу, комбинированная политика по принципу ad hoc при её склонности в последнее время к некоторому доминированию адаптации63.

Конституции ряда стран, где совместное проживание различных этнических и религиозных групп является длительным, охватывая столетия, в качестве механизма достижения данных целей, а также для обеспечения справедливого политического представительства64 предусматривают представительство в органах публичной власти по этническому и религиозному принципу. Данные механизмы охватывают в основном «старые» меньшинства.

Так, Конституция Китая 1982 года предусматривает обязательное замещение должностей председателя постоянного комитета собрания народных представителей любой автономной единицы КНР или его заместителя, а также главы самой автономной единицы (области, округа или уезда) представителем той национальности, которая осуществляет автономию (статьи 113, 114). Кроме того, Закон КНР «О выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные

63 См.: Кимличка У. Права меньшинств выходят на международный уровень // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 6 (67). С. 17-41.

64 См.: Чиркин В.Е. Конституционное регулирование со-

циальных отношений как фактор устойчивого развития общества // Государство и право. 2017. № 10. С. 1926, 23.

собрания народных представителей различных ступеней» 1979 года (с последующими поправками) содержит целый ряд гарантий обеспечения адекватного представительства национальных меньшинств, причём проживающих как компактно, так и некомпактно, в собраниях народных представителей всех уровней. Например, статья 17 Закона требует, чтобы все национальности, особенно с малочисленным населением, имели в ВСНП по крайней мере по одному депутату. В законе имеется специальная четвёртая глава «Выборы от национальных меньшинств», которая посвящена особенностям определения норм представительства в собраниях народных представителей от местностей, где проживают национальные меньшинства.

Пример иной модели этнического представительства даёт Конституция Эфиопии 2010 года. По принципу такого представительства формируется в соответствии со статьёй 61 Конституции данного государства верхняя палата парламента страны - Палата Федерации. Она, согласно Конституции, «состоит из представителей национальностей, народностей и народа». Каждые национальность, народность и народ представлены в Палате Федерации как минимум одним её членом. Каждые национальность, народность и народ представлены одним дополнительным представителем на каждый миллион своего населения65. Впрочем, и в нижней палате эфиопского парламента - Палате народных представителей - обеспечивается представительство национальных меньшинств. Согласно статье 54 Конституции Эфиопии, количество членов Палаты, в зависимости от размеров населения и наличия специального представительства национальных и народных меньшинств, не должно превышать 550; не менее 20 мест предоставляется представителям национальных и народных меньшинств.

Имеется в мире и практика распределения мест в государственных органах по конфессиональному принципу. Она характерна для поликонфессиональных государств, в которых остро стоит проблема межрелигиозных от-

65 См.: Васильева Т.А. Верхняя палата как орган представительства территориальных интересов // Народное представительство в современном мире. М. : МГЮА имени О. Е. Кутафина, 2013. С. 65-73, 7071.

ношений, с тем чтобы гарантировать права меньшинств и смягчить межрелигиозные противоречия. До 50-х годов XX века она была конституционно оформлена и существовала в Сирии и Ираке, где в парламенты избиралось установленное число представителей разных конфессий. В настоящее время такой подход сохранён лишь в Ливане, да и то на установленный Конституцией переходный период, в течение которого должна быть осуществлена деконфессионализация государства. Статья 24 Конституции Ливанской Республики 1926 года в редакции 1990 года, ставя цель деконфессионализации, устанавливает, что до принятия Палатой депутатов избирательного закона без конфессиональных ограничений места парламентариев распределяются в соответствии со следующими правилами: а) равенство между христианами и мусульманами; Ь) пропорциональность между сообществами этих двух категорий; с) пропорциональность между регионами. Статья 95 ливанской Конституции, ставя ту же цель, говорит о том, что её достижению предшествует переходный период, в течение которого действуют следующие правила: а) мусульманские и христианские сообщества должны быть равно представлены в Правительстве; Ь) правила о конфессиональном представительстве упраздняются и заменяются требованиями специализации и компетентности в сфере политической, судебной деятельности, в военных институтах, безопасности, в публичных учреждениях, в смешанной экономике и т. д., что будет соответствовать необходимости национального согласия, за исключением функций первой категории и эквивалентных им. Под последними понимаются высшие государственные должности — президента, председателя правительства, председателя парламента. Эти функции разделяются на основе равенства между христианами и мусульманами без того, чтобы резервировать какую-либо функцию одному определённому сообществу.

Конституция Боснии и Герцеговины 1995 года учредила коллективного главу государства — Президентство (Президиум) Боснии и Герцеговины. Данный орган состоит из трёх членов, избираемых одновременно на четыре года и представляющих три этнические общины: один босниец и один хорват избираются от Федерации Боснии и Герцеговины и один серб — от Республики Сербской (статья V

Конституции). Выборы в верхнюю палату парламента страны — Палату народов — тоже проводятся по этническому принципу. Палата включает 15 делегатов, избираемых непрямыми выборами от двух регионов: 10 — от Федерации Боснии и Герцеговины (пять хорватов и пять боснийцев) и пять сербов — от Республики Сербской (статья IV Конституции). Следует, однако, отметить, что, проявив солидарность в отношении государство-образующих народов (несмотря на их различную численность, они имеют равное число представителей в Президиуме и Палате народов), Конституция пренебрегла данным принципом для иных этносов. Именно поэтому ЕСПЧ в 2009 году в решении по делу Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины по жалобам граждан Боснии и Герцеговины, этнических еврея и цыгана, признал положения статей IV и V Конституции Боснии и Герцеговины противоречащими статье 14 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (равноправие и недопустимость дискриминации). Суд подчеркнул, что отказ от этнического принципа представительства не означает обязательного перехода политической системы к модели, которая могла бы быть простым отражением власти национального и религиозного большинства, существуют иные механизмы согласования национальных и религиозных интересов, которые не приводят автоматически к полному исключению представителей малочисленных этнических общин из числа членов выборных органов66.

Приведённые доводы ЕСПЧ представляются весьма убедительными. Принцип этнического и религиозного представительства как элемент контрмажоритаризма может иметь положительный эффект только в качестве временно используемого в экстремальных ситуациях особой напряжённости между доминирующими в данном сообществе народами, от которой исходит угроза всему сообществу Когда пик напряжённости спадает, гарантированное законодательно этническое и религиозное представительство играет роль скорее разобщающего и дискриминационного

66 См.: European Court of Human Rights (далее — ECtHR). Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina

[GC]. Applications nos. 27996/06 and 34836/06. Judg-

ment of 22 December 2009.

фактора. Именно по этой причине правовое регулирование религиозного и этнического представительства в мире широкого распространения не получило.

Не прижилось оно и в Российской Федерации. На начальном этапе перехода к демократическому устройству (1990-е - начало 2000-х годов) в ряде субъектов Российской Федерации (Республика Дагестан, Республика Алтай, Республика Бурятия, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) национальные квоты были установлены региональным законодательством. Кроме того, Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»67 в первоначальной редакции (действовавшей до 2004 года) разрешал законодателям субъектов Федерации устанавливать для данных народов квоты представительства в региональных и местных представительных органах. Однако к середине 2000-х годов законодательство и практика национальных квот в субъектах Российской Федерации сошли на нет.

6. Проблема инклюзии «новых»

(иммигрантских) меньшинств

По отношению к иммигрантским меньшинствам в политике развитых стран акцент делается, как уже отмечалось, на интеграцию, то есть мажоритаризм. Такой акцент объясняется опасениями утраты идентичности титульными нациями в условиях возросшей по различным причинам миграции населения: по данным российских экспертов, в настоящее время за пределами «своих» с точки зрения места рождения, происхождения и гражданства государств проживают 300 миллионов человек68.

Такая ситуация, однако, требует от государства проявления заботы не только о сохранении идентичности титульной нации, но и об интересах иммигрантского населения. Поэтому наряду с механизмами мажоритаризма в отношении иммигрантского меньшинства

67 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

68 См.: Российская Конституция: первые 20 лет: Цикл лекций в Государственной Думе 18 марта 22 апреля 2013 года. М. : Издание Государственной Думы, 2013. С. 52.

можно заметить и элементы политики контр-мажоритаризма. Конституционно-правовыми механизмами проявления солидарности с иммигрантами в рамках контрмажоритаризма можно считать признание на рубеже XX-XXI веков законодательством целого ряда западноевропейских государств в качестве основания приобретения гражданства по рождению права почвы, проводимые периодически иммиграционные амнистии69, а также предоставление иностранцам прав на участие в выборах, как правило местных.

В отношении последнего из перечисленных аспектов проявления солидарности с иммигрантами следует отметить, что целый ряд европейских государств предоставляет при наличии весьма лояльных условий (например, в Швеции - три года постоянного проживания в соответствующей коммуне) избирательные права на местных выборах не только гражданам стран ЕС (к чему обязывает Маастрихтский договор), но и иностранцам из третьих стран. Это Швеция (первопроходец на данном пути), Дания, Финляндия, Нидерланды, Бельгия, Люксембург. Испания, Соединённое Королевство, Португалия признают избирательные права только за теми иностранцами, страны происхождения которых имеют общую историю с соответствующими странами или на основе взаимности с государствами, гражданами которых они яв-ляются70. Российское законодательство о выборах с 1996 года71 также признаёт за ино-

69 В Австралии иммиграционная амнистия была проведена в 1980 году, в Бельгии - в 2000, в Соединённом Королевстве - в 1998, в Венесуэле - в 1980, в Греции - в 1998, 2001, 2005, в Испании - в 1985, 1991, 1996, 2000, 2001, 2005, в Италии - в 1986, 1990, 1995, 1998, 2002; в Люксембурге - в 2001; в Португалии - в 1992-1993, 1996, 2001, 2003, 2004; в США - в 1986; во Франции - в 1981-1982 и в 1997-1998 годах. См.: Чернышова О. Законодательные амнистии для незаконных иммигрантов: опыт западных стран // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / под ред. Г. Витков-ской. М. : Гендальф, 2002. С. 213-226.

70 См.: Старовойтова Е.И., Хвалёв С.А. Предоставление избирательного права иностранным гражданам в зарубежных странах // Сибирский юридический вестник. 2016. № 3. С. 152-160.

71 Часть 5 статьи 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

странцами активное и пассивное избирательное право при проведении местных выборов, а также право участвовать в местных референдумах на тех же условиях, что и за гражданами Российской Федерации, при условии наличия международного договора.

Следует отметить, что одним из авторов проекта действующей Конституции РФ не так давно была высказана мысль о том, что для определения круга избирателей на местных выборах не так важно наличие гражданства, как уплата налогов72, демонстрирующая интеграцию соответствующего лица в российский социум, общественную полезность соответствующего индивида. Данная идея представляется малопродуктивной, но не с точки зрения облегчения возможностей участия в местных выборах иностранцев и апатридов, а с точки зрения лишения избирательных прав граждан, не являющихся налогоплательщиками. Такое лишение прав неимущих слоев населения имело определенное логическое обоснование на ранних этапах конституционализма. В настоящее же время негативных эффектов оно способно дать значительно больше, чем пользы. Оно противоречило бы не только конституционному принципу равноправия (статья 19 Конституции РФ), но и требованию Конституции РФ о недопустимости отмены прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 55), а также общесоциальному принципу солидарности общества со своими членами, оказавшимися в неблагоприятном положении. Кроме того, исключение из избирательного корпуса лиц, не платящих налоги, противоречит крупной и чрезвычайно активно обсуждаемой в научной среде мировой тенденции признания права на базовый доход вследствие сокращения рабочих мест, вызванного, в свою очередь, бурным развитием информационных технологий и роботизацией производства73. Но граждане, получающие базовый доход, безусловно, должны сохранять социальную интегрированность, включая политическую.

Иными словами, идея о взаимосвязи между признанием избирательных прав и исполнением обязанностей по уплате налогов в со-

72 См.: Российская Конституция: первые 20 лет. С. 96.

73 См.: Basic Income: An Anthology of Contemporary Re-

search // ed. by K. Widerquist, J. Noguera, Y. Vander-

borght, J. Wispelaere. Oxford : Wiley-Blackwell, 2013.

временных условиях должна работать только на инклюзию (предоставление избирательных прав иностранцам), но не наоборот, то есть не служить обоснованием автоматического исключения из избирательного корпуса категорий граждан, как это было на заре конституционализма.

Итак, подходы конституций и законодательства различных стран к регулированию положения представителей нетитульных народов характеризуются значительным разнообразием, различаясь в зависимости от вида национального (религиозного) меньшинства, количественных параметров меньшинств, наличия гражданства у их представителей, степени напряжённости межэтнических и межрелигиозных отношений. При этом закрепление в законодательстве квот представительства этносов может быть целесообразным лишь в условиях значительной напряжённости межнациональных отношений: политическая элита тем самым может подать пример сотрудничества представителей различных наций. В остальных случаях, пожалуй, следует ограничиваться пристальным вниманием законодателя и правоприменителей к соблюдению при проведении выборов конституционного принципа формального равенства в отношении граждан при постепенной активизации политической инклюзии резидентов (или/и налогоплательщиков)-иностранцев, по крайней мере на уровне местного самоуправления.

7. Проблема избирательных прав заключённых

Проблема инклюзии меньшинств при осуществлении государственного управления как элемент современной контрмажоритарной демократии затрагивает также вопрос о политических, в частности избирательных, правах лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Они относятся к числу уязвимых групп населения, нуждающихся, хотя бы вследствие данной причины, в представительстве своих интересов. Тем не менее в ряде стран на данных лиц не распространяются общепринятые демократические механизмы политического представительства. Юридическое оформление их отстранения от участия в выборах началось с принятия британского Акта о лишении прав 1870 года. Запрет был

ужесточён, став в данной стране общей нормой, распространяемой на активное и пассивное избирательное право, Актом о народном представительстве 1983 года.

Однако в большинстве демократических государств лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, активным избирательным правом обладают. Так, из европейских стран его не признают за заключёнными Соединённое Королевство, Россия, Армения, Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Люксембург и Румыния. В Италии, Польше, во Франции, на Мальте запрет участия в голосовании налагается на тех, кто совершил тяжкие преступления74. Европейский Суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) принял несколько решений (по делам Хёрст против Соединённого Королевства (№ 2) 2005 года, Фродл против Австрии 2010 года, Гринс и М.Т. против Соединённого Королевства 2010 года, Анчугов и Гладков против России 2013 года), в которых лишение заключённых права голоса признано противоречащим статье 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данная статья гласит: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путём тайного голосования при таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Позиция ЕСПЧ заключается в том, что «автоматическое и недифференцированное (а не назначенное индивидуально, против чего Суд в принципе не выступает. - И.А.) ограничение права, провозглашённого Конвенцией и имеющего ключевое значение, превышает допустимые пределы усмотрения государства»75. Кроме того, в системе Конвенции, которая признаёт толерантность и открытость сознания в качестве характеристик демократического общества, нет места для автоматического лишения права голоса, основанного исключительно на том, что оно могло бы задевать общественное мнение. В решении по делу Анчугов и Гладков против России Европейский Суд по пра-

74 См.: Q&A: UK Prisoners' Right to Vote // BBC News. 2011. 20 January. URL: http://www.bbc.co.uk/news/ uk-11674014 (дата обращения: 10.05.2018).

75 ECtHR. Hirst v. the United Kingdom (No. 2) [GC]. Application no. 74025/01. Judgment of 6 October 2005.

вам человека также отметил, что российские власти не представили доказательств широких общественных обсуждений в период подготовки проекта Конституции о пропорциональности ограничения избирательных прав осуждённых76.

Как видно, в основе мотивировки постановлений ЕСПЧ находятся соображения социальной солидарности - «милость к падшим». Действительно, лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, продолжают оставаться гражданами соответствующего государства, они имеют свои специфические интересы, при этом они в значительной степени подвержены риску злоупо-треблениий и нуждаются поэтому в особом патронате со стороны государства. При этом представляется, что обществу не следует относиться к ним как к навсегда потерянным для него «блудным сыновьям», оно должно быть готовым их принять снова, дав им шанс исправиться и приложив для этого определённые усилия. По словам депутата британского Парламента консерватора Питера Бот-томли, право голосовать в заключении может стать важным первым шагом по возвращению в общество77.

В связи с изложенным представляется, что России, так же как и иным странам - членам Совета Европы, следует привести своё законодательство в соответствие с позицией ЕСПЧ и предоставить лицам, отбывающим наказание в виде лишения свободы, активное избирательное право. Это вряд ли возможно в обозримом будущем с учётом Постановления Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 года № 12-П78, в котором он, восполь-

76 ECtHR. Anchugov and Gladkov v. Russia. Applications nos. 11157/04 and 15162/05. Judgment of 4 July 2013.

77 См.: Call for Prisoners' Right to Vote. Former Inmates, Prison Reformers and Senior Politicians Are Calling for Prisoners to be Given the Vote // BBC News. 2004. 2 March. URL: http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk/3523 231.stm (дата обращения: 10.05.2018).

78 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 года № 12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision 230222.pdf (дата обращения: 10.05.2018).

зовавшись новым полномочием, установленным Федеральным конституционным законом от 14 декабря 2015 года № 7-ФКЗ79, признал невозможным исполнение постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу Анчугов и Гладков против России, предполагающего внесение изменений в российское законодательство, которые позволяли бы ограничивать в избирательных правах не всех осуждённых, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Однако российский Конституционный Суд сделал определённый шаг в направлении либерализации избирательных прав заключённых, рекомендовав законодателю оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, которые хотя и связаны с принудительным ограничением свободы осужденных, но, будучи переименованными, не будут влечь ограничения их избирательных прав.

Представляется, что данное предложение Конституционного Суда способно послужить первым шагом к дальнейшей либерализации избирательных прав осуждённых к лишению свободы. Проведение такой либерализации, в том числе признание за всеми осуждёнными активного избирательного права, представляется вполне возможным без пересмотра Конституции.

Действительно, несмотря на то что норма о лишении избирательных прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, находится во второй главе Конституции РФ (часть 3 статьи 32), думается, что пересмотр Конституции, как полагают некоторые авторы80, а также Конституционный Суд в упомянутом Постановлении, для этого совсем не обязателен. Ведь в соответствии с частью 2 статьи 55 Конституции РФ «в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Тем самым данная статья конкретизирует положение части 1

79 СЗ РФ. 2015. № 51 (ч. I). Ст. 7229.

80 См.: Четвериков А. О. Пересмотр Конституции России: утопия или практическая необходимость? //

20 лет кафедре конституционного права зарубежных стран: Научно-практические материалы. М. : МГЮА имени О. Е. Кутафина, 2010. С. 239—246.

статьи 17 Конституции о том, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Системное толкование приведённых конституционных норм даёт основание заключить, что расширение объёма прав и свобод человека и гражданина по сравнению с тем, который обеспечен Конституцией и международным правом, не является их (Конституции и норм международного права) нарушением. Таковым можно считать лишь непропорциональное ограничение или ликвидацию прав, предусмотренных ими. Как справедливо отмечалось в конституционно-правовой литературе, если уж Конституционный Суд РФ сумел обосновать дополнительные ограничения избирательных прав граждан по сравнению с их конституционным перечнем, то уж тем более возможно расширение избирательных прав граждан текущим законодательством, то есть внедрение более высоких избирательных стандартов81. Кроме того, статья 32 Конституции не говорит о лишении избирательных прав всех заключённых. Поэтому индивидуализация лишения избирательных прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, Конституции, как представляется, не противоречила бы.

8. Заключение

Как видно, конституционно-правовые механизмы контрмажоритаризма, то есть механизмы обеспечения прав и интересов меньшинств и иных уязвимых слоёв населения при осуществлении государственного управления, весьма многообразны. Некоторые из них можно считать временными, предназначенными лишь для решения соответствующих проблем (квотирование мест для женщин, национальных и религиозных меньшинств). Другие же (гарантии существования политической оппозиции, признание избирательных прав заключённых, снижение возрастного избирательного ценза) выражают концептуаль-

81 См.: Кряжков В.А. Конституционный Суд как участник процесса исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека // Государство и право. 2017. № 5. С. 21 — 33, 31.

ные основы и тенденции развития современной демократии. Соответственно, некоторые механизмы в настоящее время лишь набирают силу (гарантированность представительства женщин и молодёжи), а некоторые, наоборот, сходят на нет, не будучи, впрочем, широко распространёнными и в прошлом (обеспечение сбалансированного представительства национальных и религиозных меньшинств). Ряд механизмов-гарантий прав меньшинств и иных слабозащищённых слоев населения имеет жёсткий, непосредственный характер правового оформления (квотирование), а некоторые из них закрепляются косвенно, мягко (посредством провозглашения индивидуального равноправия, снижения возрастных цензов, установления процедурных правил палат парламента, положений, благоприятствующих оппозиции и иным меньшинствам, и т. п.).

Защиту прав и интересов меньшинств и иных уязвимых слоёв населения следует считать магистральным направлением развития демократии в настоящее время. Представляется, что эволюция всех элементов механизма обеспечения демократического политического режима происходит в значительной степе -ни именно в данном направлении.

Следует, однако, иметь в виду, что защита прав меньшинств как важнейшее направление развития современной демократии относится только к охране интересов уязвимых меньшинств, которые при естественном положении вещей ущемлены в возможностях доступа к общественным благам, а то и вовсе не имеют гарантий на сохранение идентичности. Данный аспект содержания современной демократии не имеет ничего общего с повышенной защитой экономически и (или) политически сильных меньшинств, не отменяя первостепенной задачи конституционализма по ограничению их власти и предотвращению их произвола.

Впрочем, охрана и защита даже уязвимых меньшинств в виде повышенного внимания к их политической инклюзии парадоксальным образом таит в себе определённые вызовы той степени единства общества, которая необходима для обеспечения его мирного и стабильного развития. Поэтому меры контрма-жоритаризма следует осуществлять таким образом (в соответствии с принципом пропорциональности и учётом общественного

мнения), чтобы они работали не только на укрепление начал справедливости и увеличение возможностей для самореализации всех членов общества, но и на социальную стабильность и солидарность.

Библиографическое описание: Алебастрова И. Политическая инклюзия меньшинств как фактор мажоритаризма и контрмажоритаризма (размышления конституционалиста) // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 4 (125). С. 16—37.

Political inclusion as a reason for majoritarianism and counter-majoritarianism (reflections of a constitutionalist)

Irina Alebastrova

Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Associate Professor, Higher School of Economics, Moscow, Russia (e-mail: ialebastrova@mail.ru).

Abstract

This article is devoted to the question of counter-majoritarianism as a significant feature of developed democracy. The author argues that a trend of counter-majoritarianism is one of the strongest of modern political systems and analyzes the content, reasons, designation, and mechanisms of coun-ter-majoritarianism. The essence and the goal of majoritarianism are the protection of rights and interests of minorities, while its guaranties include increasing the significance of the institutions of public power, which balance those expressed by the majority and express their interests. These institutions of public power include, for example, courts (constitutional courts, first and foremost), upper houses of parliaments, the decentralization of public power, quotas for political representation of minorities, and so on. The main reason for counter-majoritarianism is political inclusion. That process was originally designed for the strengthening of majoritarianism while it provides for the political participation of the majority of a population in accordance with the principle of popular sovereignty. But each of the social groups involved is a minority, and being thusly involved in the political processes they start to more actively express their interests and demand that the government protect them. So the modern community is therefore turning into a society of minorities, as A. Toffler said, while modern democracy is turning into a mechanism of compromises and accommodations of interests. This article pays particular attention to the constitutional mechanism of providing rights and interests of such minorities and other vulnerable strata as political opposition, national and religious minorities, immigrants, youth, women, and prisoners.

Keywords

democracy; minorities; majoritarianism; counter-majoritarianism; political representation; representation of the people; gender quotas; national and religious quotas; voting rights of prisoners; voting rights of foreigners.

Citation

Alebastrova I. (2018) Politicheskaya inklyuziya kak faktor mazhoritarizma i kontrmazhoritarizma (razmyshleniya konstitutsionalista) [Political inclusion as a reason for majoritarianism and counter-majoritarianism (reflections of

a constitutionalist)]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 4,

pp. 16-37. (In Russian).

References

Albert S., Warshaw Ch., Weingast B. R. (2012) Countermajoritarian Institutions and Constitutional Stability. Available at: URL: https://law.yale. edu/system/files/documents/pdf/Intellectual_Life/LTW-Weingast.pdf (accessed:10.05.2018).

Alberts S., Warshaw Ch., Weingast B. R. (2012) Democratization and Countermajoritarian Institutions: The Role of Power and Constitutional Design in Self-Enforcing Democracy. In: Ginsburg T. (ed.) Comparative Constitutional Design, New York: Cambridge University Press, pp. 69-100.

Alebastrova I. (2015) Gendernoe ravnopravie i gendernye privilegii: tseli i sredstva [Gender equality and gender privileges: goals and means]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 80-91. (In Russian).

Aranovskiy K.V., Knyazev S. D. (2018) Konstitutsiya i bezopasnost' [Constitution and security]. Gosudarstvoipravo, no. 1, pp. 17-28. (In Russian).

Aristotel'. (1983) Politika [Politics]. In: Aristotel'. Sochineniya. Vol. 4, Moscow: Mysl'. (In Russian).

Aristotel'. (1997) Afinskaya politiya [The Constitution of the Athenians], Moscow: Mysl'. (In Russian).

Arutyunyan A. (2008) Pravilo bol'shinstva protiv svobody ili bor'ba men'-shinstva s men'shinstvom: krizis armyanskogo konstitutsionalizma [The rule of the majority against freedom or the struggle of a minority with a minority: the crisis of Armenian constitutionalism]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 26-30. (In Russian).

Bellamy R. (2007) Political Constitutionalism: A Republican Defence of the Constitutionality of Democracy, Cambridge: Cambridge University Press.

Bickel A. M. (1962) The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics, Indianapolis, IN: Bobbs-Merrill.

Chernyshova O. (2002) Zakonodatel'nye amnistii dlya nezakonnykh immi-grantov: opyt zapadnykh stran [Legislative amnesties for illegal immigrants: the experience of Western countries]. In: Vitkovskoy G. (ed.) Im-migratsionnaya politika zapadnykh stran: alternativy dlya Rossii, Moscow: Gendal'f, pp. 213-267. (In Russian).

Chetverikov A. O. (2010) Peresmotr Konstitutsii Rossii: utopiya ili prak-ticheskaya neobkhodimost'? [Revision of the Russian Constitution: utopia or practical necessity?]. In: 20 let kafedre konstitutsionnogo prava zarubezhnyh stran. Nauchno-prakticheskie materialy, Moscow: MGYuA imeni O. E. Kutafina, pp. 239-246. (In Russian).

Chirkin V. E. (2017) Konstitutsionnoe regulirovanie social'nykh otnosheniy kak faktor ustoychivogo razvitiya obshchestva [Constitutional regulation of social relations as a factor of sustainable development of society]. Gosudarstvoipravo, no. 10, pp. 19-26. (In Russian).

Dal' R. (2001) Odemokratii [About Democracy], Moscow: Aspekt Press. (In Russian).

Dal' R. (2010) Poliarhiya:uchastieioppoziciya [Polyarchy: participation and opposition], Moscow: Izdatel'skiy dom Vysshey shkoly economiki. (In Russian).

De Tokvil' A. (1905) Demokratiya vAmerike [Democracy in America], Moscow: Progress. (In Russian).

Disey A. (1905) Osnovy gosudarstvennogo prava Anglii [Basis of the state law of England], Moscow: Tipografiya tovarishchestva I. D. Sytina. (In Russian).

Dyugi L. (1908) Konstitutsionnoe pravo. Obshchaya teoriya gosudarstva [Constitutional law. A general theory of the state.], Moscow: Tipografiya tovarishchestva I. D. Sytina. (In Russian).

Dyuverzhe M. (2005) Politicheskiepartii [Political parties], Moscow: Aka-demicheskiy proekt: Paradigma. (In Russian).

Ely J. H. (1980) Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review, Cambridge, MA: Harvard University Press.

Fage E. H. (2005) Kul'tnekompetentnosti [The cult of incompetence], Moscow: Evidentis. (In Russian).

Hamilton A., Madison J., Jay J. (1982) The Federalist Papers, Toronto: Bantam Books.

Harrison K., Boyd T. (2003) Understanding Political Ideas and Movements, New York: Manchester University Press.

Ionin L. G. (2012) Vosstanie men'shinstv [The revolt of the minorities], Moscow; Saint Petersburg: Universitetskaya kniga. (In Russian).

Kimlichka U. (2008) Prava men'shinstv vykhodyat na mezhdunarodnyy uroven' [The rights of minorities go international]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 6, pp. 17-41. (In Russian).

Kin J. (2001) Demokratiyaigrazhdansroeobshchestvo [Democracy and civil society], Moscow: Statut. (In Russian).

Kononov K. A. (2012) Plyuralisticheskoe narodovlastie: problemy konstitu-tsionno-pravovogo regulirovaniya v Rossii [Pluralistic democracy: the problems of constitutional and legal regulation in Russia]. In: Vitruk N. V., Nudnenko L. A. (eds.) Konstitutsionno-pravovye osnovy narodovlastiya v Rossii i Italii: Materialy V Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy kon-ferentsii, 30-31 yanvarya, Moscow: Rossiyskaya akademiya pravosu-diya, pp. 213-218. (In Russian).

Krasnov M. (2017) Izbiratel' kak dolzhnost' [The voter as an office]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 4, pp. 13-29. (In Russian).

Kryazhkov V. A. (2017) Konstitutsionnyy Sud kak uchastnik processa ispol-neniya resheniy mezhgosudarstvennogo organa po zashchite prav i svo-bod cheloveka [The Constitutional Court as a participant in the execution of decisions of the intergovernmental body for the protection of human rights and freedoms]. Gosudarstvo i pravo, no. 5, pp. 21-33. (In Russian).

Kuz'minykh N. V. (2007) Oppozitsionnaya deyatel'nost' v Rossiyskoy Feder-atsii: k voprosu o prinyatii federal'nogo zakona [Opposition activity in the Russian Federation: the adoption of federal law]. Sovremennoe pravo, no. 6, pp. 37-46. (In Russian).

Lafitskiy V. I. (1998) Osnovy konstitutsionnogo stroya SShA [Fundamentals of the constitutional order of the United States], Moscow: Norma. (In Russian).

Lapaeva V. (2010) Rossiyskaya filosofiya prava v svete aktual'nykh zadach politiko-pravovoy praktiki [The Russian philosophy of law in the field of topical tasks of political and legal practice]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 51-57. (In Russian).

Luchin V. O. (2002) Konstituciya Rossiyskoy Federatsii: Problemy realizatsii [The Constitution of the Russian Federation. Implementation issues], Moscow: YUNITI-DANA. (In Russian).

Maklakov V. V. (ed.) (2001) Konstitutsionnoe pravo. Slovar' [Constitutional law. A dictionary], Moscow: Yurist. (In Russian).

Maklakov V. V. (ed.) (2014) Referendum vzarubezhnykh stranakh [Referendum in foreign countries], Moscow: INION RAN. (In Russian).

McGarry J., O'Leary B., Simeon R. (2008) Integration or Accommodation? The Enduring Debate in Conflict Regulation. In: Choudhry S. (ed.) Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Accommodation, Oxford: Oxford University Press, pp. 41-88.

Mill' Dzh. St. (2006) Rassuzhdeniya opredstavitel'nompravlenii [Considerations on representative government], Chelyabinsk: Sotsium. (In Russian).

Novgorodtsev P. I. (1996) Krizis sovremennogo pravosoznaniya [A crisis of modern justice], Moscow: Nauka. (In Russian).

Peretti T. (2009) Politicheskoe tolkovanie prav cheloveka v SShA [A political interpretation of human rights in the United States]. Sravnitel'noe kon-stitutsionnoeobozrenie, no. 6, pp. 103-125. (In Russian)

(2013) Rossiyskaya Konstitutsiya: pervye 20 let: Tsikl lektsiy v Gosudarst-vennoy Dume 18 marta - 22 aprelya 2013 goda [The Russian Constitution: the first 20 years: A series of lectures in the State Duma from March 18 to April 22, 2013], Moscow: Izdanie Gosudarstvennoy Dumy. (In Russian).

Rubio-Marín R. (2017) Women in Europe and in the world: The state of the Union 2016. International Journal of Constitutional Law, vol. 14, no.3, pp. 545-554.

Sadovnikova G. D. (2008) Predstavitel'naya demokratiya: ot idei k realizatsii [Representative democracy: from idea to realization], Moscow: Izda-tel'stvo gumanitarnoy literatury. (In Russian).

Sovgirya O. V. (2006) Pravoviystatusparlamentskoi oppozicii [The legal status of the parliamentary opposition], KiTv: Centr navchal'noT literaturi. (In Ukrainian).

Starovoitova E. I., Khvaliov S. A. (2016) Predostavlenie izbiratel'nogo prava inostrannym grazhdanam v zarubezhnykh stranakh [Granting voting right to aliens in foreign countries]. Sibirskiyyuridicheskiy vestnik, no. 3, pp. 152-160. (In Russian).

Strashun B. A. (ed.) (2005) Konstitutsionnoepravozarubezhnykh stran. Ob-shchaya chast': Uchebnik dlya vuzov [Constitutional law of foreign countries. A general part: Textbook for high schools], 4th ed., Moscow: Norma. (In Russian).

Tilli Ch. (2007) Demokratiya [Democracy], Moscow: Institut obshchestven-nogo proektirovaniya. (In Russian).

Toffler A. (1999) Tret'ya volna [The third wave], Moscow: AST. (In Russian).

Toquill A. (1994) Demokratiya v Amerike [Democracy in America], Moscow: Progress-Litera. (In Russian).

Troitskaya A. (2013) Osnovnye prava: proiskhozhdenie, yuridicheskaya priroda i predely zashchity [Fundamental rights: the origin, legal nature and limits of protection]. Sravnitel'noekonstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 65-81. (In Russian).

Tushnet M. (2015) Advanced Introduction to Comparative Constitutional Law, New York: Edward Elgar.

Umnova (Konyuhova) I. A. (2018) Tendentsii konstitutsionnogo razvitiya i konstitutsionnogo pravoprimeneniya v usloviyakh globalizatsii i vyzo-vov chelovechestva [Tendencies of constitutional development and constitutional law enforcement in the context of globalization and the challenges of humanity], Gosudarstvo i pravo, no. 2, pp. 19-26. (In Russian).

Vasil'eva S. V. (2010) Konstitutsionno-pravovoy status politicheskoy oppozitsii [Constitutional-legal status of political opposition], Moscow: Institut prava i publichnoy politiki. (In Russian).

Vasil'eva T. A. (2013) Verkhnyaya palata kak organ predstavitel'stva territo-rial'nykh interesov [The upper chamber as a body of representation of territorial interests]. In: Narodnoepredstavitel'stvo vsovremennom mire, Moscow: MGYuA imeni O. E. Kutafina, pp. 65-73. (In Russian).

Volpe V. (2016) Drafting Counter-Majoriterian Democracy. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), vol. 76, pp. 811-843.

White R. C., Jr. The Words That Moved a Nation. In: Clack G., Friedman M. J. (eds.) Abraham Lincoln: A Legacy of Freedom, Washington, D.C.: U.S. Department of State, Bureau of International Information Programs, pp. 52-60.

Widerquist K. (2006) Who Exploits Who? Political Studies, vol. 54, no. 3, pp. 444-464.

Widerquist K., Noguera J., Vanderborght Y., Wispelaere J. (eds.) (2013) Basic Income: An Anthology of Contemporary Research, Oxford: Wiley-Blackwell.

Yudin Yu. A. (1998) Politicheskie partii i pravo v sovremennom gosudarstve [Political parties and law in the modern state], Moscow: Forum-Infra. (In Russian).

Zagladin N. V. (2001) Problemy demokratii v sovremennoy politicheskoy mysli SShA [The problems of democracy in the modern political thought of the United States]. In: Kholodkovskiy K. G. (ed.) Politicheskie instituty na rubezhe tysyacheletiy [Political institutions at the turn of the millennium], Dubna: Feniks, pp. 172-186. (In Russian).