CC BY
126Д.С. Жуков, Н.Е. Зудов
Избирательное право и парламентаризм в самоуправляющихся колониях Британской империи (вторая половина XIX века)
Система жесткого военно-административного контроля страны-матери над переселенческими колониями и политика протекционизма, понёсшие сокрушительное поражение ещё в ходе войны за независимость североамериканских колоний, к концу 30-х гг. XIX в. окончательно изжили себя. Г осударственные деятели метрополии не могли не считаться с тем, что к концу 30-х гг. XIX в. некоторые североамериканские колонии достигли такого высокого уровня социально-экономического развития, при котором они могли потребовать и усвоить больше прав в области управления, нежели ранее.
В сохранении дорогостоящего военно-административного контроля, таким образом, объективно не были заинтересованы ни метрополия, ни передовые колонии. Это обстоятельство делало опасным для империи продление прежних отношений между страной-матерью и её заокеанскими владениями. Требовалась некая новая стратегия имперского строительства применительно к белым колониям.
В 1830-х гг. складывается новое - надпартийное - представление о дальнейших путях развития империи, сторонники которого объединяются в исследовательской литературе под названием «колониальные реформаторы». К этому направлению исследователи причисляют Э. Уэйкфилда, Ч. Буллера, Дж.С. Милля, У. Мольсфорта, лорда Дарема, лорда Элджина, Джона Рассела, лорда Грея и др1. «К счастью для империи, - пишет американский исследователь С.Стембридж, - колониальные реформаторы предложили альтернативу дилемме “контроль или крушение” - той самой дилемме, которая выражала подход старых охранителей и сепаратизм политэкономистов и радикалов»11. Эта альтернатива представляла собой колониальное самоуправление, которое было по существу способом
адаптации империи к изменившимся социально-экономическим и политическим условиям. Предполагалось, что предоставление колониям большей самостоятельности во внутренних делах, а также сокращение военных расходов страны-матери сделают империю более выгодной как для колоний, так и для метрополии. Именно это должно было обеспечить стабилизацию и сохранение колониальной империи.
Самоуправление фактически являлось перенесением британской политической модели - её институтов и принципов функционирования - в колонии111. Реформирование имперской административно -политической структуры являлось колоссально сложной задачей - как в практическом, так и в теоретическом плане - и затянулось на многие десятилетия. Этот процесс не был синхронным в разных колониях. Он обычно распадался на несколько этапов. «История колониального развития, - поясняет юрист XIX в. А. Кейт, - иногда прослеживается - при нормальном развитии колонии - как последовательный переход от коронной колонии (формы управления, в рамках которой законодательная и исполнительная власть принадлежит Короне и офицерам, назначаемым Имперским правительством и ответственным перед ним) к представительному правлению1У (при котором легислатура колонии составляется избираемыми представителями народа, хотя исполнительная власть всё ещё остаётся в руках Имперского правительства), а отсюда - к ответственному правительствуй повторяющему, насколько это возможно в колониях, формы министерского правительства дома»У1. Иначе говоря на последней стадии развития колониального самоуправления в колонии создавалось правительство, ответственное перед избранным колонистами парламентом.
Флагманом имперских реформ стала Канада, где после восстания 1837 года новый губернатор - лорд Дарем - предложил ввести систему ответственного правительства, что и было сделано в 1848 году при губернаторе лорде Элджине. Вслед за Канадой на рубеже 40 - 50-х гг. самоуправление было даровано некоторым другим североамериканским колониям, а также четырём
австралийским колониям. В 1852 г представительное собрание было учреждено в Новой Зеландии и Капской колонии.
Противоречие, возникшее в политической системе в связи с учреждением в колониях легислатур, имело своим источником тот очевидный факт, что самоуправляющиеся колонии были объединены подданством Короны, а не представительством в общеимперском парламенте. Имперский парламент избирался лишь жителями Соединённого королевства. Иначе говоря, британец, пересекая океан, терял право выбора в Имперский парламент или же терял возможность приобрести это право; но при этом переселенец оставался подданным Её Величества. Даже в начале ХХ века юридический консультант британского парламента Г. Дженкинс совершенно чётко утверждает, что монарх «это более очевидное и значительное связующее звено, нежели парламент, между Соединённым королевством и британскими владениями»™. Колонии, таким образом, являлись отдельными социальнополитическими общностями, внутри которых функционировал один тип политической организации - парламентская демократия, - но связаны которые были в соответствии с другой моделью - монархической.
Г. Дженкинс утверждал, что «британские владения... являются подчиненными членами и зависимостями империи, а не членами федерации, поскольку члены федерации принимают участие в выборах центральной высшей власти федерации»™1.
Впрочем, идея создания общеимперского законодательного органа имела немало приверженцев среди тех сторонников имперской консолидации, которые считали необходимым использовать именно этот вариант адаптации парламентской демократии к имперским потребностям1Х. Однако эта идея не была востребована, поскольку её осуществление вело не только лишь к трансляции британской политической модели в колонии, но и к кардинальному изменению британской политической модели в самой Британии. Во-первых, расстановка политических сил в неком общеимперском парламенте могла сложиться невыгодно для существующих
партий и группировок. А во-вторых, формирование общеимперского парламента в дополнение к Британскому парламенту или превращение последнего в действительно общеимперский могло привести в перспективе к тому, что колонии имели бы влияние на принятие решений относительно самого Соединённого королевства. Подобные опасения выражал, например, лорд Блечфорд, который полагал, что идея имперской конфедерации (т.е. созыва общеимперского парламента) была безнадежна. Британия, считал он, не подчинилась бы договоренности, в которой «она была бы однажды превзойдена по численности колонистами и, следовательно, управляема
ими»Х.
Что же представляли собой колониальные парламенты?
Так в Капской колонии в 1850 году по распоряжению Британского правительства губернатор был уполномочен собрать «учредительный (constituent) совет» для выработки приемлемой формы правления. Этот орган разработал и принял 3 апреля 1852 года конституцию колонии -Конституционный Ордонанс ш. Этот документ был подтверждён Королевой (то есть Имперским правительством) 2 марта 1853 года и вступил в силу после его официального объявления 1 июля 1853 года™.
Конституционный Ордонанс определил устройство представительного органа. Губернатор и его исполнительный совет продолжали оставаться неответственными перед легислатурой. Парламент состоял из двух избираемых народом палат: верхней - «Законодательного Совета»
(первоначально 15 представителей)Х111 - и нижней - «Палаты Ассамблеи» (первоначально 46 представителей)^.
Колония была разделена на 22 избирательных округа (по 11 округов на Западе и Востоке)^ Каждый из 22 округов посылал по 2 представителя в Ассамблею, за исключением Кейптауна, который избирал 4 представителей™. Жители восточных округов все вместе избирали семерых членов Законодательного Совета; жители западных округов - восьмерых™1.
Существовали избирательные цензы (возрастной, имущественный, оседлости)™11, определяющие право участвовать в выборах как Ассамблеи, так и Совета™ Цензы для избираемых в нижнюю палату были почти аналогичны цензам для избирателей. Цензы для избираемых в верхнюю палату были значительно выше™ По мнению А. Тодда, верхняя палата является необходимым элементом самоуправления, поскольку «она уравновешивает демократическое превалирующее влияние в популярной и более могущественной Ассамблее; она представляет собой некую защиту от поспешных, опрометчивых и необдуманных законов и действий и служит для второго - умеренного и здравомыслящего - обсуждения дел, в противовес первому - импульсивному - обсуждению в нижней палате»™1.
Губернатор в качестве представителя Короны обладал правом распустить Совет и Ассамблею'ХХ11.
Сессии парламента должны были проходить не реже, чем один раз в годХХ111. Численность депутатов палат, сроки их полномочий и состав избирательных округов в дальнейшем менялись, но принцип разделения колонии на запад и восток и соотношение восточных и западных представителей в легислатуре оставались прежними длительное время. В 1874 году была принята поправка к Конституционному Ордонансу, в соответствии с которой колония была разделена на 7 избирательных округов, каждый из которых посылал 3 членов в верхнюю палатуХХ1У.
Подобным образом парламенты были устроены и в других самоуправляющихся колониях Великобритании. Конечно же, число депутатов могло быть различным, в каждой колонии существовали и другие специфические детали в избирательном законодательстве. Однако в принципе и избирательное законодательство, и парламентское устройство мало чем отличалисьХХУ.
Создание в колонии парламента по образцу британского вызывало, на наш взгляд, своего рода конфликт супрематийХХУ1 колониальной и имперской легислатур. Характерное для британской конституции неограниченное
всевластие Имперского парламента наталкивалось в самоуправляющейся
колонии на деятельность местного парламента, обладавшего, соответственно, верховенством в местных делах. Формальное первенство, безусловно, признавалось за Имперским парламентом: «Каждая местная легислатура. облачена верховной властью в пределах колонии для поддержания мира, порядка и хорошего управления её жителями. Эта супрематия местной законодательной власти является, конечно же, объектом верховенства Имперского парламента над всеми нижестоящими и подчинёнными легислатурами в империи»ХХУ11.
Однако заметим, что в рамках британской политической модели очевидный источник легитимности и супрематии парламента заключается в том, что парламент является выборным представительным органом. В колониях, усвоивших британскую политическую модель, колонисты избирали не Имперский, а местный парламент. В то же время верховенство Имперского парламента в колонии обосновывалось подчинённым положением последней. Таким образом, влияние и формально закреплённые права Британского парламента в самоуправляющейся колонии подтачивались теми неписаными, но фундаментальными политическими принципами и традициями, которые были привнесены в колонию вместе с британскими политическими институтами.
I Дронова Н. В. Люди и идеи: судьбы Британской империи в оценке современников (70-е годы XIX века). Тамбов, 1998. С. 14-21.; Грудзинский В.В. Грудзинский В.В. На повороте судьбы: Великая Британия и имперский федерализм (последняя треть XIX - первая четверть ХХ вв.). Челябинск, 1996. С. 15.
II Stembridge S. R Parliament, the Press and the Colonies. (1846-1880). N.-Y. - L., 1982. P. 272.
III Maitland F. W. The Constitutional History of England. Cambridge, 1908 // Colonial Rule in Africa. Reading from Primary Sources. Wisconsin, 1979. Р. 25.
1v Наряду с термином «представительное правление» в качестве его синонимов могли употребляться термины «парламентское правление», «парламентские институты».
v На этой стадии развития самоуправления исполнительная власть осуществлялась не столько губернатором колонии, сколько министрами, назначаемыми и смещаемыми колониальным парламентом и ответственными перед ним. Термин «ответственное правительство» подразумевает, прежде всего, наличие реальной власти в руках министров, в противовес отсутствию таковой у членов Исполнительного совета при губернаторе в условиях представительного правления. Обладание реальной властью сопряжено, в соответствии с британской конституционной традицией, с ответственностью должностного лица за свои действия. Жуков Д.С. Правовые проблемы имплантации британской политической модели в имперскую административно-политическую структуру (30 - 90-е гг. XIX в.) // Актуальные проблемы всеобщей истории: межвузовский научный сборник статей. Вып. 3. Ростов-на-Дону: издательство РГПУ, 2004. С. 239 - 251. Жуков Д.С. Правовые основы взаимодействия центральной и колониальной администраций в Британской империи во второй половине XIX века // Историко-правовой вестник. Вып. 1: Сб. науч. ст. / Отв. ред. А.С.Туманова. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2005. С. 325 - 331. Жуков Д.С. Британский имперский опыт
региональной интеграции: объединение без унификации // Проблемы истории международных отношений в новое и новейшее время (сб. ст.). Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2006. С. 7 - 15. Жуков Д.С. Конфликт как структурообразующий фактор британской имперской административно-политической системы (30 - 70-е годы XIX века) // Конфликты и компромиссы в социокультурном контексте. Тезисы международной конференции (Москва, 20-22 апреля 2006 г.). М.: Издательский центр РГГУ, 2006. С. 152 -154.
v1 Keith A. B. Responsible Government in the Dominions. L., 1909. P. 1.
Термин «самоуправление» употреблялся современниками иногда как синоним «ответственного правительства», а иногда - для обозначения системы управления, отличной от коронной колонии. Во втором случае самоуправление, в зависимости от уровня его развития, могло быть и «ответственным правительством», и «представительным правлением». Здесь и далее мы употребляем термин «самоуправление» в его расширенной трактовке, поскольку, как ниже будет показано, ответственное правительство понималось современниками лишь как некоторое добавление к представительному правлению.
v11 Jenkyns H. British Rule and Jurisdiction beyond the Seas. Oxford, 1902. P. 12. v111 Jenkyns H. Op. cit. P. 23.
1x См. Дронова Н.В. Люди и идеи... Глава пятая «Проект федеративного устройства Британской империи и его критики»; Грудзинский В.В. На повороте судьбы. С. 47-51. x Stembridge S.R. Op. cit. P. 256-257.
x1 ^e Cape of Good Hope Constitution Ordinance // Select Constitutional Documents Illustrated South African History. P. 45-55. x11 Ibid. P. 45. x111 Ibid. P. 46.
xiv Ibid. P. 48.
xv Ibid. P. 46-47.
xvi Ibid. P. 50.
xv11 , Ibid. P. 46-47.
xv111 Возрастной ценз для избирателя - 21 год ^he Cape of Good Hope Constitution Ordinance. Sec. 10 // Select Constitutional Documents. P. 49); ценз оседлости - 12 месяцев; имущественный ценз - недвижимое имущество или земля на общую сумму 25 фунтов стерлингов или же получение дохода (жалования или зарплаты) не менее чем 50 фунтов в год. В 1873 году в западной части колонии проживало 21 тыс. 406 избирателей, в восточной - 18 тыс. 120. (Theal G. M. Op. cit. Vol. 5. P. 141.)
73 Ibe Cape of Good Hope Constitution Ordinance. Sec. 8 // Select Constitutional Documents. P. 48. xx Член Законодательного Совета должен был обладать недвижимым имуществом на сумму не менее 2 тыс. фунтов стерлингов в той части колонии (восточной или западной), от которой избирался. Если кандидат не владеет недвижимостью на сумму на 2 тыс. фунтов, он может избираться, если является владельцем движимого и недвижимого имущества, в совокупности оцененных в 4 тыс. фунтов. Возрастной ценз для члена верхней палаты - 30 лет. Ibe Cape of Good Hope Constitution Ordinance. Sec. 33 // Select Constitutional Documents. P. 49.
xx1 Todd A. Parliamentary Government in the British Colonies. 2 ed. L., 1894. P. 698.
xx11 Ibe Cape of Good Hope Constitution Ordinance. Sec. 74 // Select Constitutional Documents. P. 52.
xx111 Ibidem.
xxiv Constitution Ordinance Amendment Act, 1874 // Select Constitutional Documents. P. 64-65.
xxv An Act for the Government of New South Wales and Van Diemen’s Land // The Statutes: Second Revised Edition. L.: Stationery Office, 1893. Vol. VI. P. 998-1002; An Act to enable Her Majesty to assent to a Bill, as amend, of the Legislature of Victoria, to establish a Constitution in and for the Colony of Victoria // The Statutes: Second Revised Edition. L.: Stationery Office, 1895. Vol. IX. P. 532-542; An Act to grant a Representative Constitution to the Colony of New Zealand // The Statutes: Second Revised Edition. L.: Stationery Office, 1894. Vol. VIII. P. 1070-1075.
xxvi В научных трудах современников термин «супрематия» в данном контексте означает правомочность законодательного органа принимать акты, действие которых приоритетно перед действием актов любых других легислатур. В строгом смысле слова супрематией с точки зрения британской конституции мог обладать лишь Имперский парламент. Однако довольно часто супрематия приписывалась и колониальным парламентам. В этом случае речь идет о некоей «подчиненной» или «ограниченной» супрематии.
xxv11 Todd A. Op. cit. P. 159.
