CC BY
90УДК 342.8
избирательная система российской федерации как целостное правовое явление и особенности ее конституционно-правового регулирования
и.А. Кудрявцева
Рассмотрены актуальные проблемы избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации и в ее субъектах. Проанализированы правовая основа избирательного процесса Российской Федерации, теоретико-правовые проблемы, практика организации и проведения выборов федерального и регионального уровня.
Ключевые слова: закон; избирательная система; выборы; реформирование избирательной системы; депутаты; Государственная Дума; Государственный Совет Чувашской Республики.
I.A. Kudryavtseva. ELECTORAL SYSTEM RUSSIA INTEGRITY AS A LEGAL PHENOMENON AND ESPECIALLY ITS CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION
Article is devoted to topical issues of electoral law and the electoral process in the Russian Federation and its subjects. The author analyzes the legal framework of the electoral process of the Russian Federation, the theoretical and legal problems, the practice of organizing and conducting elections of the federal and regional levels.
Keywords: law; the electoral system; elections; reform of the electoral system; deputies; State Duma; the State Council of the Chuvash Republic.
Несмотря на достаточную исследованность избирательной системы Российской Федерации, теоретико-правовые проблемы организации и проведения выборов продолжают сохранять свою актуальность, поскольку через институт выборов граждане реализуют свое конституционное право на участие в управлении делами государства и конкретной территории, непосредственно сами формируют органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Понятие «избирательная система» впервые появилось в Конституции СССР 1936 г., содержавшей гл. XI с аналогичным названием. Позднее данное понятие было закреплено также и в Конституции РСФСР 1937 г., в частности в ее гл. XII.
В современных политико-правовых условиях ст. 3 Конституции Российской Федерации закрепляет базовые положения, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В ней референдум и свободные выборы определены как высшее непосредственное выражение власти народа. Приведенная норма указывает на верховенство положения выборов и референдумов в системе институтов народовластия. Тем самым устанавливается наибольший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов.
Изучению избирательных систем посвящены исследования таких ученых, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.В. Зиновьев и др. Несмотря на это, понятие избирательной системы в юридической науке все еще остается дискуссионным. Так, А.С. Автономов и Ю.А. Веденеев под избирательной системой понимают установленный законом или иным нормативным правовым актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами [5].
В то же время Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исра-елян под избирательной системой в Российской Федерации понимают порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления [6].
А.Е. Постников и Л.Г. Алехичева считают, что избирательная система может применяться как в узком, так и в широком смысле. По их мнению, в узком смысле это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосование за них и определение результатов выборов. В широком смысле - это совокупность всех организационно-правовых мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов. Они выделяют мажоритарную, пропорциональную и смешанную избирательные системы [8].
Существуют и другие подходы к опреде-
60
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2013. № 2(12)
лению избирательной системы. Так, А.В. Зиновьев избирательную систему видит как совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, реализующих право граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбранных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, а также связанных с осуществлением взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами [7].
Таким образом, диапазон подходов к определению понятия «избирательная система» достаточно широк. С учетом различных мнений, как нам кажется, под избирательной системой следует понимать установленные нормативными правовыми актами принципы реализации права граждан избирать и быть избранными и порядок определения результатов голосования.
В Российской Федерации при организации и проведении выборов применяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы. Выделение смешанной избирательной системы в качестве самостоятельного вида избирательной системы является дискуссионным. Так, в юридической литературе отдельными авторами предлагается выделение смешанной разновидности исключительно в рамках пропорциональной избирательной системы либо вообще отрицается сама типологическая разновидность смешанной избирательной системы даже в рамках ее разновидности - пропорциональной избирательной системы. К примеру, А.С. Автономов отмечает, что ранее ему представлялось допустимым использование термина «смешанная избирательная система». Однако он пришёл к выводу, что точнее говорить о соединении двух избирательных систем на парламентских выборах: мажоритарной и пропорциональной избирательных систем [5]. Вместе с тем в мировой практике смешанную избирательную систему, наряду с мажоритарной и пропорциональной, относят к парламентским избирательным системам.
Впервые в новейшей истории России выборы по смешанной избирательной системе были проведены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 12 декабря 1993 г Они проходили следующим образом: половина депутатов избиралась по партийным спискам, половина - по одномандатным округам. Из 35 избирательных объединений, пожелавших участвовать в выборах
1993 г., необходимые для регистрации 100 тыс. подписей собрали лишь 13. Восемь из них преодолели пятипроцентный барьер.
Формирование нижней палаты парламента с применением смешанной избирательной системы вызвало в обществе неоднозначные позиции. Так, Саратовская областная дума обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности института смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Свои правовые позиции по ключевым положениям федерального и регионального избирательного законодательства Конституционный Суд Российской Федерации выразил в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П [1], указав, что смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такая система соответствует предназначению выборов как высшей формы непосредственного выражения власти народа и не может рассматриваться как противоречащая Конституции России при условии, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом. Такой порядок не нарушает ст. 3 Конституции Российской Федерации, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов. Не искажается им и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации была учтена при реформировании российского избирательного законодательства и внедрении института смешанной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В последние годы процесс обновления федеральных законов о выборах и взаимосвязанных с ними положений законов субъектов Российской Федерации серьезно затронул избирательный процесс. Главными субъектами такого процесса на федеральном и региональном уровнях стали политические партии. Так, Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ был изменен действовавший в период с 1993 г. по 7 декабря 2006 г смешанный порядок формирования Государственной Думы и
установлено, что все депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов [2].
Впервые выборы депутатов Государственной Думы с использованием новой системы состоялись 2 декабря 2007 г. Однако практика показала, что наиболее оптимальной для выборов в нижнюю палату парламента является все же смешанная избирательная система, которая уравновешивает достоинства и недостатки пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Исходя из этого, в апреле 2013 г Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении законопроект, предусматривающий возврат к смешанной системе выборов. Так, проектом закона предусматривается, что половина из 450 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России будет избираться по одномандатным округам, а другая половина — по спискам политических партий.
Общие правила применения смешанной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ [3]. Начало перехода на смешанную избирательную систему при выборах в региональные законодательные органы было осуществлено в 13 субъектах Российской Федерации, выборы в которых прошли в конце 2003 - начале 2004 г. При этом в 12 субъектах Российской Федерации законодательные органы были сформированы с использованием пропорциональной избирательной системы впервые. В Свердловской области одна из палат Законодательного Собрания - областная дума избирается по пропорциональной избирательной системе с 1996 г.
В Чувашской Республике смешанная избирательная система на выборах в законодательный орган власти республики была закреплена в Законе Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» от 23 июля 2003 г. № 18. Законодателем выбран вариант избирательной системы, предусматривающий избрание половины депутатского корпуса по пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками, разбитыми на общесубъектовую (факультативно) и региональную (в обязательном порядке) части с заградительным барьером в 5 %, и другой
половины депутатского корпуса - по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.
В целях преодоления главного недостатка этой системы - слабой связи депутатов со своими избирателями - было предусмотрено, что региональная часть списка кандидатов должна соответствовать не более чем двум одномандатным округам. Число таких групп должно составлять не менее двух третей от общего числа одномандатных округов.
В связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ 30 марта 2006 г. был принят новый Закон Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» [4]. При этом было сохранено применение закрытых списков. Заградительный барьер в соответствии с новыми требованиями составил 7 %.
Первые выборы с использованием мажоритарно-пропорциональной системы состоялись в Чувашской Республике 8 октября 2006 г. По итогам голосования к распределению депутатских мандатов были допущены следующие избирательные объединения:
Чувашское региональное отделение политической партии «Единая Россия» - 14 мандатов;
Чувашское республиканское отделение КПРФ - 5 мандатов;
Чувашское региональное отделение политической партии ЛДПР - 3 мандата.
Результаты применения мажоритарно-пропорциональной системы на выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики четвертого созыва показали, что в целом ее использование позволяет сбалансированно и эффективно представлять интересы всех избирателей республики, а также повысить уровень представительства политических партий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, можно констатировать, что внесенные изменения в законодательство, касающиеся участия политических партий в избирательном процессе, учитывают законные интересы партий и направлены на дополнительное стимулирование развития партийно-политической системы, конкуренции партий, а также повышение их ответственности перед избирателями.
Учеными-правоведами, политологами, общественными деятелями в процессе выработки оптимальной модели формирования за-
62
вестник Российского университета кооперации. 2013. № 2(12)
конодательного (представительного) органа государственной власти было высказано немало суждений о преимуществах и недостатках как пропорциональной, так и мажоритарной избирательных систем. Следует отметить, что смешанные избирательные системы возникли как результат стремления снизить негативный эффект недостатков пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Однако и сама смешанная избирательная система не лишена недостатков, что лишний раз подтверждает тот факт, что идеальной избирательной системы не существует.
В современных условиях поиск оптимальной модели формирования законодательного органа продолжается, о чем свидетельствует принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 2 ноября 2013 г. № З03-Ф3, установившего, что не менее 25% депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Предполагается, что закон должен мотивировать региональные отделения партий и местные сообщества на ведение эффективных избирательных кампаний, где от вклада каждого зависит общий результат и итоговое представительство в представительном органе.
Реализация избирательных прав граждан в меняющихся политико-правовых условиях определяет необходимость постоянного теоре-
тического осмысления и совершенствования избирательной системы Российской Федерации. В целом анализ федерального и регионального законодательства о выборах свидетельствует о том, что процесс формирования оптимальной модели избирательной системы еще далек от своего окончательного завершения.
Список литературы
1. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 г. № 26-П // СЗ РФ. 1998. №48, ст. 5969.
2. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (ред. от 02.07.2013 г.) // СЗ РФ. 2005. № 21, ст. 1919.
3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 02.11.2013 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24, ст. 2253.
4. О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики: закон ЧР от 30.03.2006 г. № 9 (ред. от 21.10.2013 г.) // Собр. законодательства ЧР. № 3, ст. 79.
5. Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. Сравнительное избирательное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2003.
6. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2008 // СПС «Гарант».
7. Зиновьев А.В. Основы конституционного права. СПб.: Альфа, 1996.
8. Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Путеводитель по избирательному праву России: пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М., 2003.
КУДРЯВЦЕВА Инна Александровна - аспирант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@ yandex. ru
KUDRYAVTSEVA, Inna Aleksandrovna - Post-graduate Student. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
