CC BY
156ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
(к 100-летию первых выборов в Государственную Думу России)
С.Д. Князев, доктор юридических наук, профессор
Начало XX века ознаменовалось для России учреждением первого представительного органа государственной власти парламентского типа. Последствия тяжелых неудач Японской войны и революционных событий 1905 года заставили самодержавие пойти на некоторые изменения в государственном устройстве Российской империи. Учитывая имевшие место в обществе ожидания созыва представительного органа и признания политических и гражданских прав и свобод, а также процессы активизации антиправительственного движения, 18 февраля 1905 года Николай II опубликовал высочайший рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором говорилось о необходимости «привлекать достойнейших, доверием народа обличённых, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений». Одновременно рескрипт предусматривал образование под председательством министра особого совещания для обсуждения путей осуществления воли самодержца.
Официально народное представительство в России было провозглашено Манифестом, Законом об учреждении Государственной Думы и Положением о выборах в Думу, изданными 6 августа 1905 года. Данными юридическими документами за Государственной Думой закреплялся достаточно обширный перечень предметов ведения, возлагались, хотя и в ограниченной форме, полномочия по контролю за деятельностью министров и иных отдельных лиц исполнительной власти. Дальнейшие шаги в направлении «парла-ментаризации» страны были связаны с Высочайшим Манифестом от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка». В нём в дополнение к уже провозглашенным мерам предусматривалось даровать населению «незыблемые основы» гражданской свободы, привлечь к участию в выборах в Государственную Думу те классы населения, которые прежде были лишены избирательных прав, а также установить, чтобы никакой закон не мог «воспринять силу»
без одобрения Государственной Думы.
В соответствии с пунктом 3 Манифеста от 17 октября 1905 года Государственная Дума из преимущественно совещательного органа, как это было предусмотрено Законом от 6 августа 1905 года, преобразовывалась в законодательный орган. Наряду с ней право участвовать в законодательной деятельности было признано также за Государственным Советом, учреждённым ещё в 1810 году. И хотя Государственная Дума и Государственный Совет представляли собой два самостоятельных, юридически автономных государственных органа, они фактически явились прообразом двухпалатного парламента России [1].
При всех своих слабостях и недостатках, препятствовавших рассмотрению Государственной Думы в качестве подлинно парламентского учреждения, её образование имело для истории России исключительно важное значение, так как именно от неё берут отсчёт становление отечественных государственно-правовых институтов народовластия, поиск и апробация парламентских процедур, развитие избирательной системы. При этом опыт функционирования Государственной Думы, равно как и иных российских и зарубежных законодательных (представительных) органов власти, свидетельствует, что парламентский тип государственного устройства с необходимостью предполагает обеспечение подлинного народовластия, утверждение действительного народного представительства в организации государственной власти.
Современные парламенты, при всём многообразии подходов к юридическому закреплению их структуры, статуса и взаимоотношений с иными институтами публичной власти, не могут не быть органами народного представительства, что с необходимостью предполагает избрание их членов (депутатов) народом на периодически проводимых выборах [2]. Как следствие, становление и развитие парламентаризма диктует потребность в адекватных электоральных процедурах, неразрывно связано с поиском и закреп-
лением избирательной системы, наиболее оптимально отвечающей интересам обеспечения реального народовластия.
Образование и деятельность Государственной Думы первого - четвёртого созывов (1906-1917 гг.) не смогли существенно изменить природу самодержавия как государственного строя. Однако благодаря Думе, в отличие от всех предшествующих представительных органов, в России начали складываться собственно парламентские устои и традиции. В ней впервые появились фракции, был разработан регламент, возникли такие формы работы, как депутатские запросы в правительство, сформировались продуктивные и вполне адекватные процедуры рассмотрения законодательных инициатив, голосования, гласности думских дебатов [3]. Особо следует подчеркнуть и то обстоятельство, что с учреждением Государственной Думы увязывается не только начало процесса становления российского парламентаризма, но и конституирование избирательной системы и развитие законодательства о выборах.
Избирательная система, положенная в основу выборов депутатов Государственной Думы, не обеспечивала подлинного народного представительства, имела ряд серьезных изъянов, обусловленных недемократическим характером проводившихся в начале XX века преобразований. Достаточно сказать, что выборы были не всеобщими, не равными и многоступенчатыми. В частности, к участию в выборах допускались только представители мужского населения страны, за исключением военнослужащих, лиц, обучающихся в учебных заведениях, бродячих инородцев, иностранных подданных. Женщины были лишены избирательного права, которое не признавалось также за осужденными за преступления, находящимися под следствием или судом по обвинению в совершении преступления, недееспособными, лишёнными духовного сана или звания. Не могли участвовать в выборах должностные лица - губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, а также служащие полиции. Для приобретения избирательного права устанавливался возрастной ценз в 25 лет. В избирательных законах также широко были представлены и иные цензы: имущественный, грамотности, оседлости, а также ограничения по национальному и религиозному признакам.
Избирательная система предполагала выборы депутатов Государственной Думы не населением страны, а выборщиками, избираемыми четырьмя отдельными куриями избирателей: землевладельцами, городскими жителями, крестьянами и рабочими. При этом для крупных землевладельцев были установлены двухстепенные выборы, для мелких землевладельцев, городских жителей и рабочих - трёхстепенные выборы, а для крестьян - четырёхстепенные выборы. Консервативность и ярко выраженный ограничительный характер куриальной системы выборов усугублялись ещё и тем, что Министерство внутренних дел было наделено широкими полномочиями по разъяснению применения избирательного законодательства, позволявшими ему активно вмешиваться в избирательный процесс, препятствуя практической реализации избирательных прав российских подданных, и без того сведенных к минимуму законами о выборах [4].
Несмотря на очевидную недемократичность избирательных законов по выборам депутатов Государственной Думы проведение выборов первого в отечественной истории общегосударственного представительного органа власти имело принципиальное значение для развития российского избирательного законодательства. Оно заложило фундамент формирования избирательной системы России в последующие годы и в определённой степени способствовало тому, что уже в 1917 году в стране была осуществлена радикальная демократическая реформа избирательного права.
Февральская революция 1917 года и формирование Временного правительства, провозгласившего в качестве одной из первоочередных задач подготовку к созыву Учредительного собрания, обусловили необходимость кардинального пересмотра имевшейся в Российской империи избирательной системы. И уже в Положении о выборах в Учредительное собрание, утвержденном Временным правительством 2 октября 1917 года, предусматривалось, что Учредительное собрание образуется из членов, избранных населением на основе всеобщего, без различия полов, и равного избирательного права посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начала пропорционального представительства. Были отменены дискриминационные цензы (имущественный, грамотности и др.), а возрастной ценз снижен
до 20 лет. Положением специально устанавливался ряд гарантий для участия в выборах нерусского населения, для чего, в частности, предусматривалась возможность перевода текста избирательной записки (бюллетеня) на язык любой национальности. В то время как в подавляющем большинстве государств женщины были лишены избирательных прав, российское законодательство вслед за Новой Зеландией, Австралией и скандинавскими странами уравняло право голоса мужчин и женщин. Уникальным явлением стало наделение избирательными правами военнослужащих [5].
Избирательная система по выборам в Учредительное собрание и разработанное Временным правительством избирательное законодательство заложили юридический отсчёт всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании в России. Они не только соответствовали, а по ряду параметров даже превосходили аналогичные зарубежные избирательные законы своего времени. Всё это создавало благоприятную атмосферу для дальнейшей демократизации избирательного процесса и развития парламентаризма. Однако с провозглашением 26 октября 1917 года Вторым Всероссийским Съездом Советов рабочих и солдатских депутатов власти Советов и роспуском на основе Декрета Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 6 января 1918 года Учредительного собрания процесс зарождения демократических основ избирательной системы оказался прерванным почти на семь десятилетий [6], в течении которых выборные процедуры испытали на себе существенные деформации.
Советская организация государственной власти и соответствующий ей порядок формирования представительных органов вовсе не отвергали выборов. Более того, нельзя не отметить, что вопросы организации выборов всегда присутствовали во всех советских конституциях. Уже в Конституции РСФСР 1918 года избирательной системе был посвящён специальный раздел «Активное и пассивное избирательное право», объединяющий главы «О производстве выборов» и «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов». Конституция (Основной Закон) РСФСР 1925 года также отводила вопросам выборов отдельный раздел «О выборах в Советы», который включал три подраздела: А. Об активном и пассивном избирательном праве; Б. О про-
изводстве выборов; В. О проверке и отмене выборов и отзыве депутатов. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 года впервые в советской истории в главе «Избирательная система» закрепила всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании на основе мажоритарной системы выборов. Аналогично вопросы организации и проведения выборов решались и в главе 11 «Избирательная система» Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 года.
Однако ни наличие развернутых конституционных установок, ни принятие в их развитие законов о выборах депутатов Советов различных уровней сами по себе не могли свидетельствовать о реальной востребованности избирательных процедур в советской России. Обусловлено это тем, что по мере становления советского государственного аппарата институт выборов во всё большей степени приобретал декоративное, лишённое какого-либо юридического смысла значение. При обилии избирательных кампаний и самом активном, если судить по официальной информации, участии граждан в голосовании выборы по сути были превращены в сугубо формальный институт, призванный демонстрировать неоспоримые преимущества советской демократии, обеспечивать широкую народную поддержку представительных органов власти в центре и на местах. Однако конституционное признание за коммунистической партией ведущей роли в жизни государства и общества, отсутствие многопартийности, независимых от государств средств массовой информации, наличие государственной моноидеологии, фактический отказ от состязательности кандидатов, представлявших на выборах «нерушимый блок коммунистов и беспартийных», а также многие другие реалии советской системы девальвировали значение выборов и избирательного права. Предпринятые в конце восьмидесятых - начале девяностых годов прошлого столетия меры по демократизации советской избирательной системы и внедрению в избирательный процесс элементов конкуренции и состязательности кандидатов в определённой степени позволили отойти от организации выборов, как простой формальности, не имеющий никакого практического значения [7]. Тем не менее, они не могли снять всех противоречий, имевших место в конфликте между потребностями общества в избирательной системе, обеспечивающей
свободное, периодическое и добровольное участие граждан в выборах органов народного правительства, и сохранявшимися устоями советского строя.
Становление современной российской избирательной системы последовательно связано с демонтажем советской организации государственной власти, распадом Советского Союза, образованием Российской Федерации в качестве независимого государства и формированием на базе Конституции России 1993 года демократических основ российской государственности. Учреждение институтов Федерального Собрания (парламента) и Президента Российской Федерации, закрепление за всеми образующими Федерацию субъектами (республиками, краями, областями и др.) права на самостоятельное формирование собственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, признание независимости местного самоуправления и его органов обусловили насущную потребность в развитии избирательного законодательства. И эта задача в целом была вполне успешна решена. Достаточно сказать, что современное российское законодательство о выборах практически ни в чём не уступает международным избирательным стандартам, а по степени конкретизации и детализации многочисленных электоральных процедур превосходит многие зарубежные аналоги. Следует обратить внимание и на то, что каждый федеральный электоральный цикл выборов в России сопровождается пересмотром и уточнением текста избирательных законов с тем, чтобы они в большей степени отвечали интересам реализации и защиты избирательных прав граждан, формированию действительно представительных институтов парламентской и президентской власти.
Вместе с тем нельзя не признать, что существующая избирательная система далеко не идеальна (если избирательные системы вообще могут быть таковыми). Многие её элементы подвергаются достаточно острой критике как со стороны различных политических сил российского общества, так и на страницах научной юридической печати. Однако прежде чем охарактеризовать современное состояние института выборов и избирательного законодательства, а также проанализировать возможные варианты их дальнейшего развития необходимо остановиться на понятии и юридическом значении
избирательной системы.
Избирательная система - один из важнейших и политически значимых институтов конституционного права. Попытки определить её содержание неоднократно предпринимались в юридической и политологической литературе. В настоящее время в конституционной доктрине сложилось два подхода к её определению. В широком смысле под избирательной системой принято понимать механизм формирования с помощью выборов органов государственной власти и местного самоуправления, представленный совокупностью упорядоченных общественных отношений, складывающихся в процессе избрания гражданами представительных органов публичной власти. В узком смысле избирательную систему традиционно рассматривают как закреплённый в законодательстве порядок (набор установленных законом принципов, правил и способов) определения результатов выборов или способ распределения депутатских мандатов в зависимости от итогов голосования избирателей [8].
При этом при характеристике избирательной системы и в широкой, и в узкой её трактовке доминируют политические оценки, связанные с предпочтением той или иной разновидности избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной, смешанной). В результате этого вне поля зрения исследователей, как правило, остаются сугубо юридические аспекты данного института, ориентированные не на выбор какого-либо её варианта в конкретных исторических условиях, а на законодательное обеспечение любой избирательной системы, соответствующее принципам всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
И только в последнее время появились работы, в которых акцентируется внимание на правовом содержании избирательной системы, охватывающем собой нормы избирательного права, регулирующие отношения, складывающиеся по поводу: организации территориальных избирательных единиц - избирательных округов; выдвижения кандидатов на выборные должности, связанные в том числе с условиями участия в выборах политических партий; определения структуры и формы избирательного бюллетеня; допуска кандидатов или избирательных объединений (политических партий) к участию
в распределении мандатов; признания выборов несостоявшимися или недействительными; организации повторного голосования (второго тура выборов); замещения вакантных депутатских мандатов [9]. В своей совокупности указанные правовые нормы, образующие институт избирательной системы, являются юридическим инструментом, посредством которого обеспечивается организация избирательного процесса и определение результатов выборов, отвечающие интересам реализации избирательных прав граждан и формирования на этой основе органов подлинного народного представительства.
Именно избирательные права и соответствующие им процедуры проведения демократических выборов выступают в качестве непреходящей политико-правовой ценности для гражданского общества и государственных институтов, стремящихся уважать и соблюдать права и свободы человека и гражданина. Избирательная же система является вторичным по отношении к электоральным правам и общепризнанным стандартам организации выборов элементом правового регулирования избирательного процесса, а выбор того или иного её вида сам по себе не может свидетельствовать о демократизме (или недемократизме) порядка формирования органов народовластия. Не случайно ни в одном из международно-правовых документов, фиксирующих общепринятые избирательные стандарты, не затрагиваются вопросы построения или использования избирательных систем, а главное внимание обращается на обеспечение проведения независимыми избирательными органами свободных, справедливых, подлинных выборов на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании [10]. Более того, в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года (ст. 1) прямо подчеркивается, что законодательное регулирование порядка выборов (избирательные системы) не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные их гарантии или носить дискриминационный характер [11]. В этой связи принципиально важно, говоря о совершенствовании избирательной системы и укреплении российского парламентаризма, основное внимание уделить не
анализу преимуществ и недостатков той или иной избирательной системы, а вопросам организационно-правового обеспечения выборов органов народного представительства, которое при любом типе избирательной системы должно отвечать целям формирования действительно представительных институтов народовластия.
Безусловный приоритет избирательных прав российских граждан в соотношении с выбором избирательной системы (того или иного её варианта) неоднократно подчёркивался и Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в определении от 20 ноября 1995 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Конституционный Суд подчеркнул, что регламентация избирательных процедур может иметь различные решения, выбор которых в пользу того или иного варианта избирательной системы зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности [12]. При этом различные избирательные системы, как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в равной степени соответствуют Конституции Российской Федерации и закрепленным правам российских граждан [13]. Как следствие, сформулированные Конституционным Судом правовые позиции означают, что с юридической точки зрения принципиальным является не выбор избирательной системы, а такое её законодательное оформление, которое соответствует общепризнанным стандартам избирательных прав и их гарантиям.
Для современной избирательной системы России характерно сочетание различных подходов (начал) к организации выборов. На федеральном уровне применительно к выборам депутатов нижней палаты парламента в соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 3) используется пропорциональная система. При формировании законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации применяется, как правило, смешанная (мажоритарно-пропорциональная) система, что обусловлено прямым требованием ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о замещении не менее половины депутатских мандатов законодательного органа либо одной из его палат по правилам пропорциональной избирательной системы [14]. Мажоритарная избирательная система в чистом виде используется на президентских выборах, а также в большинстве муниципальных образований при организации выборов как отдельных должностных лиц, так и органов местного самоуправления.
В плане совершенствования избирательной системы прежде всего нельзя обойти вопрос о процедуре формирования верхней палаты российского парламента - Совета Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 95) и Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом член Совета Федерации (представитель) от законодательного органа субъекта Федерации избирается депутатами этого органа (в случае, если в субъекте Федерации образован двухпалатный орган - такой представитель избирается поочерёдно от каждой палаты), а член Совета Федерации (представитель) от исполнительного органа субъекта Федерации назначается указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, которое вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
В юридической литературе оправданно обращается внимание на то, что такой порядок формирования Совета Федерации не вполне отвечает представительной природе парламента, поскольку выборность всего состава верхней палаты или большей её части является общим правилом, а Российская Федерация и ряд других стран, отказавшихся от выборного способа формирования верхней палаты парламента, представляют собой ничем не оправданное исключение [15]. Всё это обуславливает целесообразность отказа от принципа представительства и перехода к прямым выборам членов Совета Федерации гражданами, проживающими на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. При этом кандидатуры в верхнюю палату российского парламента могли бы выдвигаться законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации обязательно на альтернативной основе, а избиратели своим голосованием избирали бы по одному «сенатору» от законодательной и исполнительной ветвей региональной власти [16]. Вполне возможным, особенно в интересах развития федеративных начал российской государственности, представляется отдать решение вопроса о процедуре избрания членов Совета Федерации на усмотрение самих субъектов Российской Федерации, которые могли бы на децентрализованной основе осуществлять законодательное регулирование соответствующих электоральных процедур.
По отношению к пропорциональной избирательной системе, применяемой на выборах депутатов Государственной Думы, также ощущается потребность в приведении её в соответствие с базовыми принципами избирательного права и народного представительства. Наделение правом выдвижения списков кандидатов в депутаты нижней палаты парламента исключительно политических партий приводит к тому, что от процесса выдвижения кандидатов абсолютно отстраняются беспартийные граждане. Такое положение прямо противоречий ст. 19 Конституции Российской Федерации, предусматривающей равенство прав российских граждан, в том числе и вне зависимости от принадлежности к общественным объединениям (полити-
ческим партиям). В этой связи заслуживает внимания предложение об усовершенствовании имеющейся пропорциональной системы посредством отказа от образования общефедерального избирательного округа и внедрением вместо него системы сравнительно небольших, но обязательно многомандатных округов, в каждом из которых могло бы, по общему правилу, избираться на основе пропорционального представительства около десяти депутатов [17]. Благодаря такой конфигурации пропорциональной избирательной системы возможность выдвигать списки кандидатов могли бы получить не только политические партии, но и беспартийные избиратели, как это имело место на выборах в Учредительное собрание в 1917 году. Помимо этого отказ от общефедерального округа повлечёт за собой и отсутствие потребности в общефедеральной части списка кандидатов, благодаря чему можно было бы сосредоточить право выдвижения партийных списков в руках региональных отделений политических партий. Это, в свою очередь, несомненно способствовало бы и развитию внутрипартийной демократии, и расширению географии поиска достойных кандидатов на выборные должности в нижней палате российского парламента.
Интересы демократизации избирательного процесса и обеспечения российским гражданам возможности действительно свободного выбора определённых (конкретных) кандидатов предполагают также целесообразность закрепления в законе преференциальной системы голосования с обязательным использованием открытых (гибких) списков кандидатов. Их преимущество состоит в том, что при голосовании избиратель получает возможность не только выбрать тот или иной партийный список, но и выразить своё предпочтение по отношению к одному или более кандидатам из этого списка. Благодаря этому окончательное решение о распределении мандатов в законодательном (представительном) органе зависит не от того, в какой очередности они были расположены в списке решением политической партии (избирательного объединения), а от волеизъявления избирателей.
Однако действующее законодательство в большей степени ориентировано на использование закрытых (жёстких) списков. И если на выборах депутатов Государственной Думы применение таких списков во многом
обусловлено необходимостью организации голосования по общефедеральному округу, то преобладание закрытых списков в субъектах Федерации не имеет под собой каких-либо логических оснований [18], тем более что федеральный закон не содержит никаких ограничений на введение преференциальных начал в процедуру голосования на региональных выборах.
По отношению к мажоритарной избирательной системе, используемой в совокупности с пропорциональной системой на парламентских выборах в субъектах Российской Федерации, следует упомянуть и о том, что Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо допускает возможность замещения депутатских мандатов посредством проведения выборов по многомандатным избирательным округам. Однако законодательное обеспечение этого института далеко от совершенства, особенно когда речь идет об одновременном использовании одномандатных и многомандатных округов. Как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 2000 года по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г. С. Борисова, А.П. Буч-нева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой, само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной системе одновременно в одно- и многомандатных округах может не противоречить Конституции Российской Федерации и закреплённому ею равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство.
При этом особое значение, по мнению Конституционного Суда, имеет нормативное установление в законе критериев отнесения той или иной территории к одномандатному или многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключались бы неравное или искаженное - с точки зрения конституционного содержания - представительство избирателей в законодательном
(представительном) органе субъекта Российской Федерации или какие-либо другие формы неравенства при голосовании [19].
Действующее же избирательное законодательство, как на федеральном, так и на региональном уровнях, не содержит соответствующих гарантий, что не исключает произвольного усмотрения при образовании границ тех или иных одно- или многомандатных округов. Помимо этого одновременное проведение выборов по одно- и многомандатным округам влечёт отступление от равенства избирательных прав граждан при финансировании избирательной кампании кандидатов, а также при замещении вакантных депутатских мандатов на повторных или дополнительных выборах. Вследствие этого представляется целесообразным до принципиального решения на уровне федерального закона всех вопросов, связанных с одновременным проведение выборов по мажоритарной избирательной системе в одно- и многомандатных округах, предусмотреть, что в случае образования для проведения выборов многомандатных округов одномандатные округа не применяются, а образуемые многомандатные округа должны быть равными по количеству распределяемых в них депутатских мандатов.
Говоря о совершенствовании избирательной системы Российской Федерации нельзя упускать из поля зрения и вопросы установления итогов голосования и определения результатов выборов. В этом плане особое внимание привлекает практически неизвестный зарубежному избирательному праву институт голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), который существенным образом влияет на результативность выборов. Думается, что в современных условиях объективная потребность в обязательном включении в избирательный бюллетень позиции (графы) против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) отсутствует, так как и без неё избирательный процесс имеет, как правило, конкурентный характер, а протестное голосование нередко приобретает неконструктивную и даже провокационную направленность. Думается, что именно вследствие этого Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 63) был дополнен Федеральным законом от 21 июля 2005 года «О внесении из-
менений в законодательные акты о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» указанием на то, что законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрен отказ от размещения в бюллетене строки против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления.
В тех же случаях, когда федеральное и региональное законодательство всё же предусматривает голосование против всех, нуждаются в пересмотре юридические последствия такого голосования в части определения результатов выборов, проводимых по мажоритарной системе. Согласно ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если число голосов, поданных против всех кандидатов, больше чем число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, выборы признаются несостоявшимися. Думается, что подобный порядок необоснованно преувеличивает значение протестного голосования. Более оправданным выглядит такой вариант, при котором выборы признавались бы несостоявшимися в случае, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает число голосов, в сумме набранных всеми кандидатами по результатам голосования.
Существенное значение для перспектив развития российского парламентаризма и избирательной системы России имеет и вопрос об обеспечении действительно представительного статуса законодательных органов государственной власти. В юридической литературе в этой связи достаточно настойчиво высказывается предложение о повышении до пятидесяти процентов порога явки избирателей на выборы для признания их состоявшимися [20]. Мотивируется это, как правило, тем, что хотя выборы являются свободными, а участие в них имеет добровольный характер, тем не менее установление фиксированной квоты явки избирателей выступает необходимым условием признания легитимного, обличенного доверием народа статуса представительных органов публичной власти. С такой аргументацией, на первый взгляд, трудно не согласиться. Однако позволительно всё же усомниться в необходимости не только повышения порога явки избирателей
на выборы, но и в его сохранении на существующем уровне.
Количественные параметры участия избирателей в голосовании вряд ли могут служить доказательством демократизма выборов и гражданской поддержки электоральных институтов публичной власти. Исторический опыт, и не только российский, свидетельствует, что, как раз напротив, массовость волеизъявления избирателей характерна для политических режимов, весьма далеких от демократических. Поэтому заботиться об укреплении электоральной связи гражданского общества и формируемых им государственных институтов необходимо не посредством закрепления обязательной явки граждан на выборах (и уж тем более не повышением её порога), а созданием условий, главным образом организационных, материальных, финансовых и информационных, для действительно свободного участия граждан в выборах представительных органов государственной власти и местного самоуправления. С этой точки зрения более предпочтительным было бы вовсе отказаться от закрепления какой-либо зависимости между признанием выборов состоявшимися и числом принявших в них участие избирателей.
В заключение необходимо подчеркнуть, что значение нормативных возможностей избирательного права в построении (формировании) демократической, адекватной современным потребностям избирательной системы не следует преувеличивать. Сложившаяся за последнее десятилетие практика постоянного совершенствования законодательства о выборах свидетельствует, что без опоры на институты гражданского общества, без выработки необходимых навыков и традиций электорального поведения, без должного уважения к закону и известно «саморегуляции» со стороны самих участников избирательного процесса говорить об окончательном становлении избирательной системы и доверии избирателей к институту выборов в обозримый промежуток времени можно будет лишь с известной долей условности.
1. Подробнее об истории становления российского парламентаризма см.: Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века. М.: ЮКЭА, 2000. С. 85-112; Шеховцов В.А. Развитие
российского парламентаризма. Владивосток: Дальнаука,
2002. С. 52-72.
2. Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 12-13.
3. Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Полис. 1998. № 5. С. 123-133.
4. Лаптева Л.Е., Нерсесянц В.С., Пахоленко Н.Б., Скрипилев Е.А. Из истории российского парламентаризма: к 90-летию первых выборов в Государственную Думу России // Государство и право. 1996. № 7. С. 145-147.
5. Ефремова Н.Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. 1998. № 3. С. 117-118.
6. Справедливости ради следует отметить, что опыт законодательного регулирования выборов в Учредительное собрание всё же был востребован и даже получил определенное развитие на парламентских выборах, проводившихся в Дальневосточной республике (1920-1922 гг.). См.: Сонин В.В. Становление Дальневосточной республики (1920-1922). Владивосток: Изд-во Дальневост. унта, 1990. С. 124-153.
7. Глушко Е.К. Реформы избирательной системы в России и законодательство выборах // Конституционный строй в России. Вып. 1. М., 1992. С. 136.
8. Подробнее см.: Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс»,
2003. С. 30-31; Мясников А.П. Избирательные системы: становление и развитие. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2003. С. 6-22; Биктагиров Р.Т., Фомин А.А. Избирательная система Республики Татарстан. Казань: Идел-Пресс, 2006. С. 29-38.
9. Белов С.А. Избирательная система как правовой институт. СПб., 2005. С. 61-62.
10. Вешняков А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 3-15.
11. Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. Ст. 2703.
12. Там же. 1995. № 49. Ст. 4867.
13. Там же. 1998. № 48. Ст. 5969.
14. Единственное исключение из всех субъектов Федерации составляет Санкт-Петербург, в котором выборы депутатов Законодательного Собрания города проводятся полностью на основе пропорциональной избирательной системы.
15. Чертков А.Н. О реформе Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2001. № 6. С. 14-20.
16. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003. С. 133.
17. Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 11-15.
18. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по состоянию на 1 января
2006 года голосование с применением открытых списков было предусмотрено только в 12 субъектах Российской Федерации.
19. Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.
20. Иванченко А.В. Избирательная система Российской Федерации: новый этап развития // Журнал россий-
ского права. 1998. № 9. С. 4; Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования парламента Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. М.: ТК Велби, 2006. С. 142.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ЦЕНЗЫ НА ВЫБОРАХ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
В.В. Игнатенко, доктор юридических наук, профессор
На выборах в Государственную Думу Российской империи, которые не были прямыми и всеобщими, в качестве основного ограничения избирательных прав активно использовались избирательные цензы. С одной стороны, избирательные цензы рассматривались как необходимое квалификационное условие приобретения гражданином активного или пассивного избирательного права, с другой стороны, они всегда объективно выступали серьезным системным ограничением избирательных прав.
Проблематика цензового права в истории отечественного избирательного права слабо разработана в отечественной юридической науке.
Как правильно отмечает В.Н. Белоновс-кий, цензовое право в избирательном законодательстве - это нормативно закрепленная система квалификаций избирателей, выражаемая в требованиях, которым должно удовлетворять физическое лицо, чтобы обладать активным или пассивным избирательным правом [1].
На наш взгляд, следует отметить две основные функции избирательных цензов в системе регламентации субъективных избирательных прав: квалификационную (фиксация электорального корпуса на основе закрепления условий приобретения избирательного права) и правоограничительную (ограничение состава электорального корпуса).
На выборах в Государственную Думу Российской империи применялись самые разнообразные избирательные цензы: возрастные, имущественные, квартирные, промысловые, куриальные, корпоративные, профессиональные, служебные, пенсионные, земельные, судебные, несостоятельности, опекунские,
следственные и др. Вместе с тем, как отмечается в литературе, в тот период времени в нашем государстве цензовая система была менее разработанной, менее насыщенной и менее дифференцированной по сравнению с подобной практикой западных стран, где разрабатывались специальные процедуры для определения цензов, например, грамотности избирателя, которые включали сдачу экзаменов на грамотность, умение читать, писать и понимать специальные тексты [2].
Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 года явилось первым нормативным правовым актом, в котором были закреплены избирательные цензы применительно к рассматриваемым выборам. Согласно ст. 6 данного Положения в выборах в Государственную Думу не участвовали:
а) лица моложе двадцати пяти лет;
б) обучающиеся в учебных заведениях;
в) воинские чины армии и флота, состоящие на действительной военной службе;
г) бродячие инородцы;
е) иностранные поданные.
Избирательных прав лишались поданные
Российской империи также на основании на-казательных, судебных и следственных цензов. Так, в соответствии со ст. 7 Положения о выборах в Государственную Думу в выборах не имели права участвовать следующие категории лиц:
а) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденого или полученного через обман имущества и ростовщичество; 11
