CC BY
316
Мясников Анатолий Павлович,
кандидат юридических наук,
г Ростов-на-Дону, доцент кафедры специальных дисциплин Ростовского юридического института МВД России
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: АНАЛИЗ, ПРОГНОЗ И РЕФОРМА
ОДНОЙ из основных проблем в механизме функционирования российского государства является определение оптимальной избирательной системы, ее соответствия отечественной специфики и сочетание социальной и многопартийной системы представительства1 .
Законодательно установленная для выборов парламента избирательная система влияет не только на персональный и партийный его состав, но и на стадии избирательного процесса, начиная от выдвижения кандидатов до определения итогов голосования. Не только выборы, но и другие важные аспекты политической жизни страны, а также регионов, подчеркивает ряд авторов, находятся под весьма сильным воздействием существующего выбора избирательной системы: «Функционирование партий и партийная система в целом, деятельность
парламента, ее формы, результаты и эффективность; стабильность правительства и всего механизма исполнительной власти и др.»2
Особое значение имеет избирательная система также в структуре взаимодействия общества и государства. Как справедливо отмечает ряд авторов, для стабилизации и позитивного развития отношений между ними требуется всестороннее развитие общественной инициативы и самодеятельности, повышение политической и правовой активности, ответственности и культуры, а также утверждение прочного правопорядка. Только это позволит преодолеть отчуждение общества и государства инициировать их конструктивный диалог 3.
Поэтому только демократическая избирательная система позволяет осуществлять главные задачи политики: выражение интересов граждан и общественных групп, разрешение конфликтов и дости-
1 При этом необходимо принимать во внимание: 1) обеспеченность представительства в депутатском корпусе политических партий и различных социальных и национальных групп на основе их пропорциональной поддержки избирателями; 2) подотчетность и ответственность депутатов и политических партий перед избирателями за выполнение предвыборных избирательных программ, манифестов и иных политико-правовых обещаний и обязательств; 3) равноценность избирательных прав и голосов избирателей при конституционном, а также законодательном установлении минимальных демократических избирательных стандартов вне зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношений к религии, времени проживания на данной территории, рода и характера занятий избирателя; 4) действенность выбора между кандидатами политических партий и социальных групп в увязке с возможностью парламентского формирования работоспособного правительства; 5) степень и характер развития существующей партийной системы и ее потенциальных возможностей для эволюционного развития политической системы общества; б) характер и разнообразие стилей проведения избирательных кампаний, а также степень приверженности политических партий и иных субъектов избирательного процесса конституционно признанным моделям политического поведения в ходе организации и проведения выборов; 7) оптимальность выбора методов голосования; 8) действенность механизма судебной защиты избирательной системы как государственно-правового института, а также правомерных действий всех субъектов избирательного процесса. См.: Айвазян М.С., Леван-ский В.А., Лысенко В.И., Новикова Т.В. Обновление избирательного законодательства в России // Государство и право. 1993. № 8. С. 33.
2 См.: Четвериков А.О. Избирательные системы. http: //www.democracy.ru/print.php.id = 233. С.1.
3 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. - М., 2001. С. 326-327.
жение компромиссов, распределение и перераспределение общественных благ, руководство общественным процессом и выражение общих целей социального развития, интеграция и целостность общества, социализация личности и обеспечение социальной коммуникации1 .
В этой связи Европейский Суд отмечает, что перед избирательными системами стоят порой почти несовместимые задачи: с одной стороны - более или менее точно отражать мнение народа, с другой - объединять различные идейные движения и содействовать формированию достаточно логичной и ясной политической воли. Следовательно, под словами: «...в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти», использующимися в статье 3 Протокола 1, подразумевается, что все избирательные бюллетени имеют равный вес с точки зрения окончательного результата и что у всех кандидатов равные шансы на победу. При любой избирательной системе нельзя избежать феномена «потерянных голосов». Поэтому любая система должна оцениваться в свете политического развития страны. По мнению Суда, определенные детали недопустимы в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданы в другой, по крайней мере при условии, что применяемая система обеспечивает «свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти» (п.54)2 .
И хотя выбор той или иной конкурентной модели избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной, смешанной) - это вопрос не права, а публичной политики, юридическое оформление этой новой для нас избирательной технологии организации политического волеизъявления граждан может и должно быть поставлено на программную основу3 .
Анализ проведения выборов в зарубежных странах показал, что ими используются разнообразные модели избирательных систем и в различных модификациях и сочетаниях. Практика показывает, что от характера избирательной системы в решающей степени зависит, какую партийно-политическую систему страна в обозримом будущем желает получить4 .
В этой связи особенно важным является правильно сконструировать российскую избирательную систему, обеспечить выполнение ее основных задач: осуществление подлинного народовластия, раз-
витие активного и легального политического участия, основанного на политическом и идеологическом плюрализме5 .
Однако слабость социальной базы демократии, отсутствие исторических традиций плюралистической политической культуры существенно ограничили возможности возникших форм политического плюрализма.
Парламентские выборы 2003 года показали, что государственная власть сумела ввести политический плюрализм в жесткие рамки и обеспечить партии-победильнице полный контроль над Государственной Думой. Либеральная оппозиция в Думе больше не представлена, а левая значительно ослаблена6 .
Данные обстоятельства дали основание наблюдателям ОБСЕ заявить, что выборы «ставят под сомнение намерение России продвигаться в направлении соответствия европейским критериям демократических выборов. В частности, в докладе говорится, что «предвыборный процесс» характеризовался широким использованием административного ресурса и фаворитизма СМИ для проведения агитации в пользу самой крупной пропрезидентской партии. «Средства массовой информации в России дали искаженную картину предвыборной кампании,- заявил журналистам глава Отдела демократических институтов ОБСЕ Кристиан Штрогал, - они явно создавали режим максимального благоприятствования одним партиям и проявляли полную необъективность к другим»7 . Что послужило поводом к столь резким заявлениям? Только недостатки правоприменительной деятельности, или проблема заложена в самом законе, регламентирующем действующую избирательную систему.
К сожалению, как указывалось ранее, применявшаяся в России смешанная несвязанная плю-рально-пропорциональная система для выборов в представительные органы власти далека от совершенства и вызывает обоснованную критику со стороны специалистов, парламентариев, политиков и политических организаций.
Прежде всего она не стимулировала развитие партийно-политической системы, а также конкуренцию политических партий, а также повышение их активности перед избирателями. Кроме того, при выборах в нижнюю палату парламента, представительные законодательные органы субъектов Российской Федерации недостатки мажоритарной избира-
1 См.: Миронов Н.М. О роли выборов в демократическом государстве // Гос. власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 14.
2 «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления...» (часть 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации) См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. - М., 2002. С. 399.
3 См.: Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты. С. 12.
4 См. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации.
С. 90.
5 См.: Миронов Н.М. Указ. соч. С. 6-7.
6 См.: Горобцов Г.В. В волнах политического плюрализма // Наша власть: дела и лица. 2004. № 2 (38). С. 24.
7 См.: Россия: СМИ и выборы. Еженедельный бюллетень. Вып. № 6 (27), 30 января-5 февраля 2004 г. // http://www.cjes.ru/bulletinid =
833; Лысова Е.В. Свобода массовой информации и выборы в России: конфликт интересов. С. 119.
149
тельной системы стали все более очевидными. Прежде всего недостаточная представительность (как правило большинство голосов, поданных в избирательном округе, пропадает и ряд остальных групп не представлены в парламенте вовсе) и меньшая, чем при применении пропорциональной системы, результативность (все более высокий процент голосов, поданных «против всех»). К тому же на выборах по мажоритарной избирательной системе в избирательных округах все большую роль стали играть так называемый административный ресурс и различные формы скрытого подкупа избирателей (благотворительные фонды кандидатов и т.п.). Следует также отметить, что как показывает практика, кандидаты, которые были избраны в одномандатных избирательных округах в качестве независимых (т.е. соответствующим образом позиционировали себя перед избирателями), в ходе работы в Государственной Думе в большинстве своем утратили свой независимый статус, войдя в ту или иную фракцию1 .
Как справедливо отмечает В.В. Лапаева: «депутаты произвольно распорядились полученными от народа мандатами «в своих личных интересах нарушив волеизъявление избирателей, которые голосовали за них». «Избиратели учитывали их партийную позицию и рассчитывали, что они будут проводить политику, отличную от тех или иных значимых для граждан аспектах от политики партии «Единая Россия»2 .
При этом, как указывалось ранее, возникает юридически сомнительная практика, когда две половины Государственной Думы избираются по разным правилам, а кандидат от политических партий баллотируется одновременно и по федеральному и по одномандатному округу, удваивая свое бюджетное финансирование и получая двойной агитационный ресурс по сравнению с независимым кандидатом.
Указанные недостатки и ряд других мажоритарной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы позволяет говорить о возможности увеличения пропорциональной составляющей, либо избрания всех депутатов Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе.
Вместе с тем при применении пропорциональной избирательной системы нельзя назвать удачной и существующую систему распределения мандатов по партийным спискам. Если цель выборов, отмечает А.В. Иванченко, обеспечить максимально полное представительство избирателей, то жестко установленный пятипроцентный барьер (а впоследствии повышение отсекающего барьера до 7% - примечание автора) контрпродуктивен3 .
Данная мера признана способствовать укруп-
нению элементов партийной системы. (Напомним, что одновременно была принята поправка, устанавливающая минимальное число партий, проходящих в Государственную Думу по спискам: три - в 2003 году и четыре - на следующих выборах). Однако, как отмечалось ранее, результаты декабрьских выборов показали, что даже 5-процентный барьер оказался слишком высок для двух партий, представляющих либеральную субкультуру российского общества («Яблоко» и СПС)4 .
Ход прошлогодней парламентской избирательной кампании и результаты выборов в Государственную Думу, отмечает О.В. Гаман-Голутвина, В.В. Лапаева, Б.И. Макаренко и др. дают основание для вывода о серьезном кризисе сложившейся системы парламентского партийно-политического представительства, который стал закономерным итогом развития российской партийной системы за минувшее десятилетие. Важным проявлением этого кризиса стало значительное снижение роли идеологической идентификации: «идеологические партии» (как левые, так и правые) потерпели поражение под напором нарочито деидеологизированных образований5.
В этой связи представляется, что состав Государственной Думы должен отображать разделяемые гражданами убеждения и расстановку политических сил в стране. Однако наличие 5%-го барьера, обосновывает ряд авторов, позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп и не допустить в Государственную Думу представителей карликовых партий6 . Как эта норма влияет на результаты выборов в парламент страны.
На выборах в партийную половину I Думу в 1993 году из 13 партий кандидатов 5%-й барьер преодолели 8, которые набрали в совокупности 87,06% голосов избирателей. В 1995 году из 43 объединений и блоков во II Думу прошли только 4 (50,50% голосов). В III Думу в 1999 году из 26 избирательных объединений и блоков прошли 6 (81,37% голосов), в 2003 году в IV Думу из 23 политических партий и блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, прошли четыре (70,65 голосов избирателей).
Тем самым, 29,35% избирательного корпуса, голосовавших за другие партии, оказались в парламенте непредставленными («Яблоко» - 4,3%; Союз правых сил - 3,97%; Российская партия пенсионеров и партия социальной справедливости - 3,09%; Аграрная партия России - 3,64% и т.д.), т.е. воля этих избирателей в расчет вообще не принимается. Поэтому в Португалии в действующей Конституции содержится положение, которое запрещает вводить какие-либо ограничения. Неслучайно поэтому в последнее время ведутся споры о соответствии пяти-
1 См.: По пути совершенствования избирательного законодательства (краткое изложение записки заседания ЦИК РФ 31 августа 2004 г) по вопросу о работе и обобщению практики проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти...). С.4.
2 См.: Лапаева В.В. Правосудие как фактор совершенствования политической системы // Адвокат. 2004. № 7. С.3.
3 См.: Иванченко А. В. Избирательная система Российской Федерации: новый этап развития. С. 4-5.
4 См.: Макаренко Б. И. Парламентские выборы 2003 г. как проявление кризиса партийной системы // Полис. - 2004. - № 1. С. 57.
5 См.: Гаман-Голутвина О. Партии и власть. Эволюция системы партий - политического представительства в России. С.77; Лапаева В.В. Правосудие как фактор совершенствования политической системы. С.6; Макаренко Б.И. Указ. соч. С.51 и др.
6 См.: Безбородов А.А. Выборы в Государственную Думу по партийным спискам: Анализ, прогноз и реформа // Государственная власть и местное самоуправление
процентного барьера российского избирательного закона Конституции РФ. Конституционный Суд РФ не отменил это ограничение, а лишь уточнил рамки действия пятипроцентного ценза, подтвердил его конституционность.
На основании этих данных ряд авторов полагает, что результаты выборов по партийным спискам зависят, прежде всего, от числа зарегистрированных партий-кандидатов. Так как каждый партийный список - это коллективный кандидат, поэтому снижение барьера приводит к тому, что статус победителей приобретают все менее и менее значительные партии. Присоединение каждой последующей партии к совокупности партий-победителей увеличивает (р)1 этой совокупности на все более и более меньшую величину. Наиболее показателен здесь пример выборов в II Думу в 1995 году. Снижение барьера с 5 до 3% привело бы здесь к увеличению числа партий-победителей с 4 до 10, т.е. в 2,5 раза, а разнообразие при этом выросло бы с 3,3 до 6,5, т.е. только в 2 раза. Разнообразие же всех 43 зарегистрированных партий (0%-ный барьер) соответствует разнообразию всего 10 равнозначных партий. При этом даже незначительное увеличение процентного барьера закрепит положение, что пропорциональная система выборов учитывает лишь немного более половины голосов, а почти половина голосов остается за порогом2 .
В этой связи ряд авторов считает, что возможно уменьшить ограничения избирательных прав, не противореча Постановлению Конституционного Суда, внеся в закон о выборах в Думу дополнение: каждому избирательному блоку представляется необязательное право определять в договорном порядке, какой другой избирательный блок может использовать его «пропадающие» при пятипроцентной дисквалификации голоса (резервные голоса). В этом случае возможны три ситуации в использовании резервных голосов в зависимости от результатов голосования.
Первая. Оба блока заключают соглашение о взаимном использовании голосов, набрали пять и более процентов голосов - резервные голоса не требуются. Вторая: барьер преодолен одним из блоков. «Резервные голоса» идут победителю. И, наконец, если необходимый минимум не набирают оба блока, их голоса идут в так называемый «общий резерв». Туда же поступают голоса участников, не заключивших соответствующие соглашения и тоже не преодолевших пятипроцентный барьер. «Общий ре-
зерв» распределяется между победителями пропорционально самостоятельно набранным и полученным от договорных партнеров голосам.
Возможно применение схемы без ограничения числа партнеров. Тогда передача резервных голосов одному из них определяется соответствующим решением блока. Возможен иной путь: пропорциональное распределение мандатов между избирательными объединениями, заключившими предвыборное соглашение, если они не вошли в число победителей поодиночке, но преодолевают «заградительный пункт» по общей сумме набранных голосов3 . Достоинство этой схемы в большей полноте раскрытия избирателям общественно-политического вектора (интересов, целей, средств) каждого из блоков, участвующих в выборах. Это особенно важно для тех партий, которые созданы к очередным выборам, либо не находятся на виду, либо способны к значительному изменению в межвыборный период. Кроме того, состав Государственной Думы будет более точно отражать предпочтение избирателей.
Сведения о соглашениях между блоками участники представляют в Центризбирком не позже, чем за месяц до дня выборов. Информация о «резервировании» сообщается избирателям обычным порядком: кроме того, она может быть включена в избирательные бюллетени по форме «основной блок/ резервный блок». Вероятно, пятипроцентный барьер вновь станет непреодолимым препятствием для большинства избирательных блоков, но, может быть, не для их избирателей. Главное, насколько готовы законодатели к коррекции действующего избирательного закона4 .
Есть и методы, которые позволяют обойтись без процентных планок. Например, можно отдавать свободные голоса после первого распределения мандатов партии, получившей наибольшее число голосов избирателей. Для победы на выборах в результате требуется не только относительная, но и абсолютная поддержка партий со стороны избирателей. Разумеется, такой метод искажает пропорциональность к выгоде крупных партий, но он позволяет отказаться от введения дискриминационного заградительного барьера, который еще больше искажает пропорциональность, лишая представительства, в целом, большие группы избирателей5 . Пропорциональная система с премией для большинства установлена в Греции. Однако правила распределения там более сложные и отличаются от описанной модели6.
1 Для определения оценки раздробленности совокупности партий-победителей А.А.Безбородов использует индекс разнообразия Симпсона (р).
с2 (?r)2
(р) =_=_, где r - число процентов голосов за список каждой партии-победителя. Р возрастает
?r2 ?r2
с увеличением выровненности в процентном отношении этих партий по числу голосов. См.: Безбородов А.А. Указ. соч. С. 18.
2 Там же. С. 19.
3 См.: Иванченко А.В. Указ. соч. С. 5.
4 См. Назысоров // Власть. 1999. № 8.
5 См.: Четвериков А.О. Указ. соч. С. 9.
6 См.: Сравнительное конституционно право. - М., 1996. С. 405-406.
151
Компромиссным решением, полагает ряд авторов, стало бы введение двухтурового голосования и по федеральным спискам кандидатов. Победившими в первом туре становятся избирательные объединения, набравшие свыше 5 процентов голосов и собравшие в сумме не менее 1/4 голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае они делят мандаты пропорционально полученным голосам. В ином случае - второй тур, к которому не допускаются аутсайдеры, в сумме набравшие меньше голосов. Такая система гарантирует 75-процентное представительство избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Ее эффективность может быть еще выше при использовании варианта «передаваемого голоса», когда бюллетень, поданный за избирательное объединение, которое осталось за пятипроцентным барьером, приплюсовывается к голосам за объединение, этот барьер преодолевшее, если такое предусмотрено предвыборным соглашением1 .
Нельзя назвать удачной и существующую систему связанных («закрытых» списков), в которых очередность получения депутатских мандатов в случае допуска политической партии к распределению мандатов изначально определяется самой партией, а избиратель не имеет возможности повлиять на расстановку кандидатов в списке.
В этой связи А.А. Вешняков отмечает, что пропорциональную систему надо совершенствовать. В настоящее время при победе на выборах той или иной политической партии, блока в депутаты автоматически проходят кандидатуры из начала партийного списка, который утверждает партия, а зачастую партийные функционеры. Не исключается возможность покупки места в этой части списка2 .
Поэтому, может быть, федеральным законодателям целесообразно перейти на чисто пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы, но с обязательным условием - применение принципов более открытого голосования за федеральные списки кандидатов3.
Существующие в международной практике варианты способов голосования могли бы смоделировать избирательную систему России, сделав ее более эффективной. Однако законодатель не предпринял попытки внедрить иные модификации избирательных систем при принятии новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы.»4 .
Одним из предлагаемых вариантов решения данной проблемы является в ведение в законодательство системы открытых списков, при которой оче-
редность получения депутатских мандатов кандидатами определялось бы не только решением политической партии, но и голосованием избирателей за кандидатов в самом списке, поэтому в интересах избирателей было бы разумнее дать им право голосовать и за партию и за конкретных кандидатов5 .
В настоящее время Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» как бы компенсирует недостаток, присущий единому округу, закрепляя, что число региональных групп кандидатов не может быть менее семи (п. 8 ст. 40) и в какой-то степени приближает кандидатов к избирателям в субъектах Федерации. При этом сами избирательные объединения и блоки решают, какие регионы соединить, что позволяет избежать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре6 .
Вместе с тем ряд авторов отмечает, что большую зависимость конкретных региональных групп обеспечили бы более дробное деление списка, когда, например, каждому субъекту Российской Федерации соответствовала своя региональная группа. При этом следовало бы распределить мандаты внутри списка по принципу относительного, а не абсолютного большинства голосов, полученного каждой из региональных групп в регионах России. Кроме соответствия интересов избирателей, это стимулировало бы партии к работе во всех субъектах Российской Федерации и сняло бы негативные предпосылки к развитию внутрипартийной коррупции7 .
Предлагается усилить регионализацию партийных списков: разбивать федеральный список кандидатов на общефедеральную часть, состав которой сокращается до трех (или менее) человек, и региональные группы кандидатов, общее число которых не может составлять менее четырех пятых от числа субъектов Российской Федерации.
При этом общее число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, которым соответствуют региональные группы кандидатов, не может превышать 10 миллионов. Региональные группы кандидатов могут соответствовать части субъекта Российской Федерации, на территории которого численность зарегистрированных избирателей превышает 3 миллиона, при этом численность зарегистрированных избирателей на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 1,5 миллионов. Разбивать федеральный список на региональные группы кандидатов, соответствующие не граничащим меж-
1 См.: Иванченко А.В. Указ. соч. С. 5.
2 См.: Развитие избирательного права укрепляет гражданское общество (интервью с А.А. Вешняковым, председателем ЦИК РФ) // Журн. рос. права. 2003. № 10. С. 5.
3 См.: Вешняков А.А. Об итогах работы по подготовке и проведению федеральных выборов в 2003-2004 годах и задачах по совершенствованию организации избирательного процесса в Российской Федерации. С. 9.
4 См.: Бачеева Е., Юрин А. Выборы в России. Честные и справедливые? // Правозащитник. 1999. № 4.
5 Там же. С. 5.
6 См.: Любарев А.Е. Избирательные системы и российское электоральное законодательство // Полис. 2003. № 4. С. 126.
7 См.: Вешняков А.А. Традиции и новеллы избирательного процесса в России (1999-2002 гг.) // Журн. о выборах. 2002. № 4. С. 5; Панарин И.Н. Информационная война и выборы. - М., 2003. С. 154.
_152
ду собой территориям не допускается. Политическая партия, избирательный блок вправе образовать региональную группу кандидатов для избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации.
Соответственно, при неизменности существующего порядка распределения депутатских мандатов между политическими партиями, избирательными блоками, допущенные к распределению депутатских мандатов, должна быть изменена методика распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов. В отличие от процедуры, предусмотренной ныне, действующим Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», новая методика для определения числа мандатов, причитающихся региональной группе кандидатов, берет за основу долю голосов избирателей, принявших участие в голосовании на этой территории. Региональные группы федерального списка кандидатов располагаются в порядке убывания указанной доли голосов и депутатские мандаты передаются по одному региональным группам кандидатов в установленной последовательности. Если после этого остаются нераспределенные депутатские мандаты, такие мандаты распределяются между региональными группами кандидатов пропорционально полученному ими числу голосов избирателей с использованием второго избирательного частного.
Приведенный способ распределения депутатских мандатов, в отличие от методики, применяемой на прошедших выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва, позволяет избежать неравномерного распределения депутатских мандатов, когда большинство мандатов получает одна или несколько региональных групп. Практически предлагается новый способ распределения депутатских мандатов, он приводит к представленности в Государственную Думу избирателей всех регионов Российской Федерации.
При этой модернизированной пропорциональной системе можно оставить неизменным уже установленный Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» семипроцентный барьер при условии, что в Государственной Думе должно быть представлено не менее четырех политических партий, избирательных блока.
Одновременно следует закрепить порядок, предусматривающий, что если кандидат, включенный в общефедеральную часть федерального списка кандидатов или занимающий первое место в региональной группе кандидатов, откажется от депутатского мандата, без вынуждающих к тому обстоятельств, политическая партия, избирательный блок, выдвинувшие соответствующий федеральный список кандидатов, лишаются этого мандата1 .
Практика избирательной кампании выборов депутатов в Государственную Думу четвертого созы-
ва показала, что тридцать семь уважаемых людей, избранных депутатами по списку «Единой России», отказались от работы в Государственной Думе. Как представляется, на лицо, запрещенное законом, злоупотребление правом ( в данном случае право на отказ от мандата). Осуществление прав и свобод не должно нарушать прав и свободу других лиц - в данном случае - права граждан на свободу выбора (ст. 17 Конституции РФ). Вместо принципа прямых выборов широкомасштабно применен другой принцип - «принцип заместительства», не связанного с народным волеизъявлением2 .
В этой связи представляется, что с точки зрения учета региональных особенностей и интересов более эффективным решением является отказ от общегосударственного списка и выдвижения партиями списков своих кандидатов в соответствующих регионах страны, т.е. региональных списков.
Для этого единый избирательный округ нужно разделить на территории, границы которых совпадают с границами одномандатных избирательных округов, образованных для выборов депутатов законодательного округа государственной власти субъектов Российской Федерации. Единый список кандидатов разбивается на региональные группы, соответствующие указанным территориям.
При такой системе может вводиться и «об-щесубъектовая» часть единого списка в качестве от одного до нескольких кандидатов. Потребность максимально использовать личностный потенциал, партийных потенциал партийных лидеров, что соответствует и общемировым тенденциям восприятия политических партий избирателями, должна быть ограничена определенными рамками депутатских мандатов внутри списка зависимо от поддержки избирателей.
В связи с этим депутатские мандаты, оставшиеся после передачи кандидатам, включенным в «об-щесубъектовую» часть единого списка кандидатов, должны доставаться тем региональным группам, которые получили наибольший процент голосов россиян. Если при такой системе политическая партия или избирательный блок включить в региональную часть списков кандидата, выдвинутого в соответствующем одномандатном избирательном округе, голосование за список кандидатов будет более персонифицированном. Кроме того, такая система позволит снивелировать главный недостаток мажоритарной избирательной системы, когда «победитель получает все».
При этом кандидат по одномандатному округу, занявший второе по числу голосов место и незначительно отставший от победителя, сможет получить депутатский мандат, если соответствующий список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов в едином избирательном округе. Законодатель может предусмотреть также необходимый для допуска к такому распределению мандатов минимальный процент (3-5) голосов избира-
1 См.: По пути совершенствования избирательного законодательства (краткое изложение записки заседания ЦИК РФ 31 августа 2004 г). С. 4-5.
2 См.: Кониев Ю.И. О существенных недостатках в российском избирательном праве... С. 209.
153
телей, полученных списком кандидатов1 .
По мнению других авторов, разбивать списки избирательных объединений и блоков на 89 групп нереалистично, поскольку это заранее обрекает большую часть таких групп на поражение2 .
Анализ избирательных систем в зарубежных странах показал, что единый избирательный округ в масштабе всей страны создается лишь в небольших по размеру и численности населения государствах, например, в Израиле, Нидерландах и др. В России выбор в пользу единого общенационального округа видимо был обусловлен громадными различиями регионов по численности населения, что препятствовало построению многомандатных округов на основе регионального деления. В то же время авторы первого проекта российской избирательной системы не считали возможным искусственно объединять субъекты Федерации в укрупненные округа3 . Аналогичные соображения, очевидно, преобладали и на следующих этапах работы над избирательным законодательством4 .
Тем неменее в большинстве стран для парламентских выборов создается несколько многомандатных округов в масштабе соответствующих территориальных единиц, муниципальных образований (ФРГ, Австрия), возможен и смешанный принцип (Венгрия). Например, в Германии половина депутатов бундестага избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а вторая половина депутатов избирается на основе земельных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями в каждой федеральной земле.
В этой связи следует отметить, что в Великобритании для выборов депутатов в европейский парламент достаточно долго велись споры: должна ли Англия представлять собой единый избирательный округ, от которого избирается 71 член Европейского парламента или следует разделить ее на регионы. Несмотря на все споры и дискуссии в парламенте были приняты дополнения в акт о выборах в Европейский парламент 1978 года, согласно которым для Англии, Шотландии и Уэльса водится система пропорционального представительства на основе закрытых региональных списков (раздел 3 ст. 1 акта). При этом в Северной Ирландии сохраняется система единственного передаваемого голоса (раздел за ст. 1 акта). К выборам допускаются списки партий и индивидуальные кандидаты. Распределение мест осуществляются на основе метода Д.Ондта. Прежние мажоритарные избирательные округа прекра-
щают свое существование и выборы проводятся в девяти регионах в Англии и по одному региону в Шотландии и по одному единому региону в Уэльсе 5.
Между тем законодатель должен учитывать, что при пропорциональной системе чем больше образовано округов, чем меньше, следовательно, каждый из них избирает депутатов, тем больше образуется остатков голосов, тем менее пропорциональным становится распределение мандатов. Наивысшая пропорциональность достигается все же, когда депутатский корпус в целом избирается в одном округе. Скорректировать искажение можно, проводя «уравновешивающее» распределение остаточных голосов уже в масштабе всей страны (или, в рамках нескольких избирательных округов, например, Австрия). Такая «двухъярусная» модель распределения голосов и мест применяется в Германии, Дании, Исландии и многих других странах6 .
Возвращаясь к проблеме пропорциональной системы о выборе между «закрытыми» и «открытыми» списками, следует признать, что система партийных списков, лишающая избирателя возможности определять персональный состав парламента, вряд ли может считаться в полной мере демократичной.
Для исправления такого дефекта пропорциональной системы партийных списков, как указывалось ранее, существует достаточно способов, прежде всего метод преференциального голосования с использованием гибких и свободных списков; пана-ширования; системы одного передаваемого голоса и коммулятивного голосования.
Как отмечает Ю.Н. Новиков, наиболее эффективной системой выборов в условиях многопартийности является пропорциональная система с использованием свободных списков, панаширования и коммулирования голосов избирателей, а также избирательного метра по методу Д. Ондта7 .
Помимо преференциального голосования возможно применение «персонализированной смешанной системы», которая действует при выборах депутатов германского бундестага. Избиратель голосует раздельно за партию и за конкретных кандидатов. При этом распределение мандатов между кандидатами в одномандатных округах влияет на число мест, получаемых партией по итогам списочного голосования8 .
Рядом авторов предлагается так называемая система «добавочных представителей», при которой избиратель голосует за кандидатов, баллотирующихся в одномандатных округах, но его голос зас-читывается и как поданный за партию, в список ко-
1 См.: Панарин И.Н. Информационная война и выборы. С. 156-157.
2 См.: Любарев А.В. Указ. соч. С. 126.
3 См.: Избирательный закон. Материалы к обсуждению. - М., 1993; Каюлов О.Н. Незримая логика избирательных законов. - М., 1993.
4 См.: Любарев А.В. Указ. соч. С. 126.
5 См.: Алексеев Н.Н., Ломоносова М.В. Реформа избирательной системы в Великобритании (на примере выборов в европейский парламент) // Вестн. ЦИК РФ. 1999. № 7 (73). С. 44.
6 См.: Четвериков А.О. Указ. соч. С. 7.
7 См.: Новиков Ю.Н. Избирательное право и избирательная система России. 1906-1996 гг.: Автореф. дис. .д-ра юрид. наук. - СПб., 1997. С. 11.
8 См.: Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Полис. 1997. № 3; Веденеев Ю.А., Васильев А.В. Сравнительный анализ избирательных систем России и Германии // Журн. о выборах. 2001. № 4. С. 20-27.
торой входит данный кандидат. Результаты голосования по кандидатам определяются в одномандатных округах, а по спискам - в общенациональном многомандатном округе1 .
С.А. Белов предлагает модифицированный вариант итальянской избирательной системы. По мнению автора, голосование на первом этапе следует проводить на всей территории России в 400 одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства, по итогам которого 400 депутатов считаются избранными.
Затем данные о голосовании кандидатов, получивших мандат, представляются по партиям, которыми эти кандидаты были выдвинутыми. По данным каждой партии для нее составляется дополнительный список, где место каждого кандидата определяется голосами, которые он получил в своем одномандатном округе. Данное число является относительным: оно выражается в процентном отношении количества голосов, полученных этим кандидатом, к общему числу действительных бюллетеней в его одномандатном округе. Наконец, ЦИК РФ подсчитывает, сколько голосов набрала каждая партия в целом по стране (сколько было подано голосов за кандидатов от данной партии). В расчет берутся только те избирательные объединения, которые выдвинули своих кандидатов во всех 400 округов. Если места распределились между партиями диспропорционально (например, набрав 51% голосов, партия получила 236 мест в парламенте, или наоборот), то в этом случае дополнительными списками кандидатов от каждой партии по системе наибольших остатков2 распределяется дополнительное число мандатов, например 50. Указанная система, по мнению автора, одновременно удовлетворит сторонников как мажоритарного, так и пропорционального голосования, поскольку удачно сочетает соответствующие принципы3 .
Вместе с тем по системе голосования в один тур избиратели не имеют возможности скорректировать волю меньшинства повторным голосованием. Мажоритарная система относительного большинства в один тур усиливает элемент случайности в волеизъявлении электората.
Вариантов улучшения российской избирательной системы достаточно много. Право выбора принадлежит законодателю. Поэтому очевидно, что для исправления принципиальных недостатков действующей смешанной мажоритарно-пропорциональной системы при выборах в Государственную Думу должна быть проявлена политическая воля политических сил и иных институтов формирующегося граж-
данского общества, заинтересованных в дееспособном и сбалансированном парламентском представительстве4 .
Несмотря на заявления ряда авторов, что применяемая на выборах депутатов Государственной Думы смешанная избирательная система прошла проверку на конституционность и вполне позволяет отражать электоральные предпочтения граждан Российской Федерации5 , полагаем, что реформа действующей избирательной системы России должна скорректировать недостатки в организации выборов в Государственную Думу.
В этой связи представляется, что в основу реформирования действующей избирательной системы при выборах в Государственную Думу могут быть положены следующие принципы:
- введение пропорциональной избирательной системы для выборов 450 депутатов и обеспечение равных правовых условий участия в выборах политических партий;
- выдвижение партиями открытых свободных списков своих кандидатов в соответствующих регионах страны (региональных списков) с фиксированным числом избираемых кандидатов в зависимости от территориальных единиц и с уравнивающим распределением остаточных голосов в масштабе всей страны или в рамках нескольких избирательных округов;
Введение такой системы должно корреспондировать нормы федерального законодательства, регулирующего статус депутатов Государственной Думы, предусматривающие обязательную работу депутатов, избранных по региональным спискам с избирателями соответствующего субъекта Российской Федерации.
Подобно тому, как федеративное устройство государства всегда означает децентрализацию государственной власти, так и проведение выборов по нескольким, а не одному избирательному округу, означает децентрализацию избирательного процесса, приближение всей избирательной кампании к избирателю. В парламенте оказываются равномерно представлены влиятельные политические силы, доминирующие не только в центре страны, но и на региональном уровне6 .
Следует вспомнить и российский опыт выборов депутатов в Учредительное Собрание России в 1917 году, которые проводились на основе системы представительства по округам. На территории страны было создано 69 округов7 .
- введение пропорционального распределения мандатов между политическими партиями, зак-
1 См.: Васильев В.И., Постников А.Е. Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы. - М., 1995.
2 Как показывают проведенные исследования, распределение мест по этой системе позволяет добиться наибольшей пропорциональности. (См.: Lijphart A. Proportionality of proportional representation formulas // Electoral laws and their political consegucnces /ed by B. Grofman and A. Lijhart New York, 1986. P.170-179. Цит. по: Белов С.А. Российская избирательная система. С. 169.
3 См.: Белов С.Н. Указ. соч. С. 169.
4 См.: Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы / Отв. ред. В.И. Васильева и А.Е. Постников. - М., 1995. С. 12-13.
5 Развитие избирательного права укрепляет гражданское общество (интервью с А.А. Вешняковым, председателем ЦИК РФ). С. 5.
6 См.: Постников А.Е. Избирательное право России. С. 99.
7 См.: Положение о выборах в Учредительное Собрание. - Петроград, 1917. С. 7-9.
155
лючившими предвыборное соглашение.
Бесспорное превосходство пропорциональной избирательной системы заключается, прежде всего, в том, что при «пропорциональных выборах парламентское большинство всегда и необходимо выражает действительное большинство избирателей. Напротив, при выборах большинства парламентское большинство почти всегда выражает собой воззрение лишь меньшинства избирателей. Поэтому, если задачи народного представительства в том, чтобы служить выражением народной воли, пропорциональные выборы должны быть предпочтены выборам по большинству»1 .
В этой связи наиболее сложная проблема при введении пропорциональной системы состоит в том, что данный метод определения исхода парламентских выборов для создания стабильного большинства требует наличие крупных и влиятельных партии, способной заручиться поддержкой 50% голосов электората и выше. Отсутствие партии (или устойчивой коалиции, имеющей абсолютное большинство мест в представительном органе, создает угрозу частных правительственных кризисов, препятствует эффективному функционированию исполнительной ветви власти, и как следствие, порождает опасность дестабилизации обстановки в государстве и обществе в целом (что особенно болезненно сказывается на странах, находящихся как Россия на переломном этапе своего развития, испытывающих экономические трудности, которые требуют принятия непопулярных мер).
Поэтому, справедливо отмечает ряд авторов, если наша цель - гарантировать постоянное правительственное большинство в представительном органе, то можно провести второй тур голосования, где избирателю предлагается сделать выбор между двумя партиями, получившими наибольшее число голосов. Партия - победитель добавляет к тем мандатам, которые причитались бы ей при обычной системе дополнительные, с тем, чтобы ее фракция составляла половину плюс один депутат2 .
Следует отметить, что «Единая Россия» на последних выборах в Государственную Думу завоевала около 50% депутатских мандатов. Вместе с тем ряд авторов полагает, что партия, созданная под именем действующего Президента России, должна уйти в небытие после срока окончания его полномочий, как это произошло не с одной партией власти («Выбор России», «Наш дом - Россия» и т.д.)3 .
И тем не менее данный эффект пропорциональной системы весьма ограничен, отмечает М.Дюверже, в целом она почти не затрагивает инфраструктуру партий, уже существующих к моменту ее принятия. Она вовсе не обладает той атомизирую-щей способностью, которую иногда ей приписывают:
расколы по большей части происходят путем деления одной крупной партии на две другие, сохраняющие затем свои позиции на последующих выборах. Тенденция к умножению проявляется не столько в делении старых партий, сколько в создании новых4 .
Другая немаловажная проблема - это закрепление статуса политических партий как универсального института, связывающего государство и граждан и обеспечивающего представительство различных социальных интересов в государственных институтах. В настоящее время данная проблема решена, принят Федеральный закон «О политических партиях», в соответствии с которым с 14 июля 2003 года политические партии стали единственным видом избирательных объединений, имеющих право выдвигать списки кандидатов на выборы в органы государственной власти. Поэтому представляется, что активизация роли политических партий в выборах в органы публичной власти создает предпосылки для введения пропорциональной избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы, что позволит обеспечить более полное представительство таких категорий населения, как женщины, коренные малочисленные народы, инвалиды. Более того, голосование по партийным спискам явно будет благоприятствовать упорядоченной и ограниченной многопартийности.
С дальнейшей структуризацией партийной системы связан вопрос о возможности выдвижения кандидатов на выборах в органы местного самоуправления местными отделениями политических партий. Как известно, положения федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О политических партиях» прямо не наделяют местные отделения политических партий правами избирательных объединений. В связи с этим, одним из направлений совершенствования избирательной системы и избирательного законодательства является наделение местных отделений политических партий правами избирательных объединений на выборах в органы местного самоуправления.
При системе пропорционального представительства на первый план выходит и проблема остаточных голосов, которые отдаляют пропорциональную избирательную систему от идеала идеальной пропорции в распределении парламентских мандатов между различными политическими силами «улучшает» ее в пользу крупных либо мелких партий и коалиции 5.
В этой связи полагаем, что пропорциональные выборы в Государственную Думу по системе свободных, региональных, конкурирующих списков с распределением представителей по способу д'Ондта,
1 См.: Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. - СПб., 1896.
2 См.: Четвериков А.О. Избирательные системы. С. 7-8.
3 См.: Максимов В.А. Проблемы партийного строительства: конституционные и региональные проблемы // Региональное законодательство: практика и пути совершенствования. - Ростов н/Д., 2004. С. 33.
4 См.: Дюверже М. Политические партии. - М., 2000. С. 315.
5 См.: Четвериков А.О. Указ. соч. С. 6.
_156
который позволяет нам распределить все места точно в соответствии с правилом наибольшего остатка, но без необходимости принимать в расчет какие-либо остаточные голоса1 , могут быть осуществлены на деле без особых фактических затруднений.
Для этого после осуществления в избирательных округах первого распределения мандатов, второе распределение производится в объединенных избирательных округах или в масштабе всей страны. В таких избирательных округах суммируются нераспределенные мандаты и неиспользованные остатки голосов и соответствующих субъектов Российской Федерации, распределение завершается применением метода д'Ондта, суть которого заключается в следующем: число голосов, полученное каждой партией, делится последовательно на 1, 2, 3, 4 и т.д. Затем полученные частные располагаются по убывающей. То частное, которое по своему порядковому месту соответствует числу мандатов, приходящихся на данный избирательный округ, представляет собой избирательную квоту, а число равных ей или превышающих ее частных, которые имеет партия, указывает на то число мандатов, которые она получает (см. таблицу 9).
Выделенные полужирным шрифтом 7 больших частных дают соответствующим партиям мандаты (А - 1, Б - 2, В - 2, Г - 2, Д - о), а наименьшее из них -37,5 представляет избирательную квоту При этом партии, не преодолевшие 5% заградительный барьер и не получившие мандатов при первом распределении из второго распределения исключаются.
Кроме того, при применении такой избирательной системы можно предусмотреть выдвижение независимых кандидатов, которые могли бы конкурировать в субъектах Российской Федерации с региональными списками политических партий.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что применяемая на выборах депутатов Государственной Думы несвязанная смешанная избирательная система не в полной мере позволяет отразить электоральные, прежде всего, политические, предпочтения граждан Российской Федерации.
Поэтому на нынешнем этапе интересам российских граждан в наибольшей степени отвечала бы пропорциональная избирательная система для избрания всех депутатов Государственной Думы. Это предложение, прежде всего, обуславливается необходимостью дополнительного стимулирования развития партийно-политической системы, конкуренции политических партий и повышения их ответственности перед избирателями как посредника между обществом и государством, с помощью которых осуществляется политическая воля народа через деятельность выдвинутых депутатов.
Таблица 9
Партии Делители
Партии Делители
1 2 3 4 5
А 65 32,5 21,7 16,25 13
Б 75 37,5 25 18,75 15
В 95 42,5 31,7 23,75 19
Г 110 55 36,6 27,5 22
Д 30 15 10 7,5 6
Источник: Страшун Б.А. Понятие и виды избирательных систем. С. 112-113.
1 См.: Lijphart A. Degrees of Proportionality of Proportional Representation Formulas. P.172. Цит. по: Четвериков А.О. Указ. соч. С. 5.
157
