CC BY
192
зарубежный опыт
Из ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ
С.В. Егорышев
проректор Восточной экономико-юридической гуманитарной академии, доктор социологических наук, профессор
В настоящее время в России правоохранительные органы ведут активную работу по восстановлению разрушенной в 90-е годы прошлого века системы взаимодействия с общественностью и формирующимися институтами гражданского общества в деле борьбы с правонарушениями и охраной общественного порядка.
Подобное взаимодействие с полным основанием является важнейшим условием укрепления правопорядка. Вполне естественно, что новая социальная обстановка, сложившаяся сегодня в стране и изменившийся характер преступности объективно требуют новых форм и условий взаимодействия правоохранительных органов и общественности. Но в процессе поиска и апробации этих форм и условий важно учитывать как исторический отечественный, так и зарубежный опыт подобного взаимодействия, отражающий общецивилизационные закономерности сотрудничества правоохранительных структур и общественности.
Мировой опыт включает в себя различные схемы совместной деятельности полиции и населения - от краткосрочных программ до установления долговременных отношений.
Рассмотрим наиболее интересные, на наш взгляд, направления и формы такого сотрудничества, т.к. в том или ином виде некоторые из этих форм и направлений проявляются в настоящее время в нашей стране, а другие нуждаются в изучении, а после адаптации к российским условиям и в практическом применении.
Хорошо развита система обеспечения правопорядка и общественной профилактики в Японии, где акцентируется внимание на местных локальных программах. Так, министерством юстиции этой страны разработана модель программы обеспечения правопорядка и предупреждения преступности на уровне района. Районные программы создаются двух основных видов: научные
- с целью криминологического диагностирования состояния преступности, и прикладные - для разработки предложений по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности. Существуют и муниципальные программы, в реализации которых принимают участие граждане районов. Кроме того, в Японии активно действует и Ассоциация обеспечения правопорядка и предупреждения преступности, которая является государственно-общественной организацией. Ее подразделения (от общенационального до местного уровней) функционируют при каждом отделении полиции. Низовыми звеньями являются пункты связи предупреждения преступности. Один такой пункт приходится всего на 50 семей.
Члены Ассоциации информируют полицию о происшествиях и несчастных случаях, распространяют среди населения информацию, касающуюся обеспечения правопорядка и предупреждения преступности, сообщают полиции о пожеланиях граждан, проводят беседы с посетителями.
Пункты по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности работают в тесном контакте с квартальными комитетами самоуправления. Помимо патрулирования улиц и предупреждения преступности, ассоциацией, в последнее время, придается серьезное значение этой деятельности по месту работы и учебы, где работники или обучающиеся подвержены опасности стать жертвой преступления или реализовать соблазн совершить преступление, и там, где полиции необходима помощь в предупреждении и расследовании преступлений. Предупреждением преступлений и правонарушений среди несовершеннолетних в Японии занимается ассоциация «Старшие братья и сестры», ассоциация родителей и учителей. Организации названных ассоциаций действуют во всех префектурах Японии1.
В структуре полицейских органов Австралии в 1986 году были сформированы
1 См.: Нечевин Н.Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период // Российский следователь. 2005. № 7. С. 44.
01 Z
во о о
N
U U О о.
d
со
H
и о
X
и п
Е
о
M ф
в
о a
о ф
г s
S о
X
о a
m
S ф
ч:
п
к <
X
s
X H
и ф
со
ei Z
eo о о
N
U U О (L
EX
CQ
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
ч:
п
а <
X S X н
и ф
со
подразделения, осуществляющие непосредственную связь с общественностью по месту жительства. Их деятельность в данном направлении, в частности, состоит в организации участия населения в охране общественного порядка, организации досуга молодежи, проведения правовой пропаганды. Причем сотрудники, работающие с населением по месту жительства, на базе общественных формирований, учебных заведений проходят специальное обучение на курсах при полицейской академии2.
В Новой Зеландии и Великобритании подобная работа ведется с 1973 года и включает в себя: привлечение жителей к наблюдению за правопорядком в районах проживания, обучение их мерам обеспечения личной безопасности и сохранности имущества, получение от граждан информации, касающейся компетенции полиции3.
Следует отметить, что британская модель взаимодействия полиции с институтами гражданского общества традиционно отличается выраженной интеграцией политических или социальных институтов, что специально было оговорено Актом о полиции 1964 года4.
В Великобритании сторонники идеи охраны правопорядка силами общественности выдвигали тезис о том, что организованное гражданское население способно осуществлять контроль над преступностью. Но противники этой идеи поднимают вопрос о соотношении профессионального и общественного начал в правоохранительной деятельности, доказывая при этом, что бороться с преступностью должны, прежде всего и главным образом, специально подготовленные профессионалы. Однако по мнению лорда Скармена: «Привлечение населения к политике и полицейским операциям вполне возможно без подрыва независимости полиции или рассекречивания тех их операций против преступности, которые должны держаться в секрете... Грань между тем, о чем можно, а о чем нельзя сообщать, до сих пор не была достаточно подробно исследована»5.
В Великобритании проблему взаимодействия населения, институтов гражданского общества и полиции рассматривают в пяти ракурсах: 1) население осуществляет наблюдение за всем происходящим вокруг
их жилищ и в районе и сообщает полиции о правонарушениях и подозрительных вещах. Полиция в свою очередь всячески способствует формированию подобных местных групп наблюдения; 2) граждане участвуют в патрулировании улиц и при необходимости призывают к порядку тех, кто допускает противоправное поведение; 3) граждане меняют свое поведение в силу той викти-мологической пропаганды, которую с ними проводят полицейские; 4) граждане могут требовать от государственных структур дополнительных ресурсов для полиции, создания от муниципалитетов дополнительных полицейских структур; 5) граждане уполномочивают полицию действовать от их имени, а посредством общественного одобрения результатов ее работы стимулируют и координируют деятельность полицейских6.
Также широко вовлечено население в обеспечение правопорядка и профилактическую работу в США. Здесь создан Институт добровольных помощников полиции. Он, по существу, является филиалом движения скаутов. Добровольные помощники действуют под началом отделов связи с общественностью органов полиции на местах.
В последние годы в США наблюдается рост заинтересованности в привлечении добровольцев к решению проблем в обеспечении правопорядка и профилактики преступлений. Местные общественные органы в борьбе с преступностью координируют свои действия с действиями полиции, т.к. считается, что полиция и иные структуры уголовной юстиции не могут сами справиться с преступностью и избавить население от страха перед ней. Кроме того, приняты специальные программы, способствующие взаимному наблюдению соседей за домами друг друга, сообщениям в полицию о совершаемых преступлениях и т.д.
Имеются так же программы, предусматривающие обеспечение правопорядка и устранение причин преступности, с помощью которых стимулируется позитивное социальное поведение, проявление чувства взаимодействия и взаимопомощи, солидарности, преданности интересам своего района. Подобная работа получила название проблемно-ориентированной полицейской деятельностью, краеугольным камнем ко-
2 Australian Police Journal. 1986. № 2. pp. 54-62, 111-116.
3 Slogan Wes. Public opinion and the police // Themegin Contemporary Policing. - London: Police Foundation policy studies institute, 1996; Backey T. Policing and the Public: Finding Findings no. 28. - London: Home office, 1995.
4 Eugene Mc. Laughlin. Community. Policing and Accountability. - London. Avebury, 1994. P. 36-106.
5 The Police. Powers, Procedures and Proprieties // Edited by John Benoyon and Colin Bourn. Pergamon Press, 1986. P. 49.
6 Morgan Rod, Newfurn Tim. The Future of Policing. - Oxford: Oxford University Press, 1997. P. 79; Reiner Robert. Chief Constables. - Oxford: Oxford University Press, 1991. P. 5-22.
торой является широкое и активное участие населения в общественной правоохранительной деятельности.
К числу проблем, образующих содержание проблемно-ориентированной деятельности полиции можно отнести такие, как брошенные автомобили, пожилые люди, серийные изнасилования и убийства, дискриминация населения и другие7.
Среди программ, стимулирующих американских граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами следует назвать «Программу получения информации от населения о совершенных преступлениях»; программу «Криминальная линия», предполагающую выплату денежного гонорара за информацию, обеспечивающую обвинительное заключение суда присяжных; программы по профилактике наркомании и правонарушений8.
Среди подобных программ особое место принадлежит программам инновационной полицейской деятельности, ориентированной на местное население. Этим программам в США уделяется существенное внимание, свидетельством чему стало, например, выделение в 1990 году со стороны Бюро содействия правосудию денежных средств на финансирование подобных программ в восьми городах страны (Хейворд - Калифорния, Хьюстон - Техас, Луисвиль - Кентукки, Нью-Йорк, Норфолк - Виржиния, Портленд - Орегон, Теми - Аризона и Графство Принс Джордж - Мериленд)9. В результате внедрения этих программ улучшились взаимоотношения населения с полицией, повысилась организованность граждан в деле противодействия преступности и оказания помощи сотрудникам полиции.
В тоже время реализация этих программ выявила целый ряд проблем. Во-первых, не все полицейские оказались готовыми к сотрудничеству с гражданами и общественными объединениями и организациями. Не все из сотрудников полиции видели в подобном взаимодействии действительное подспорье в своей работе.
Во-вторых, выявился недостаток информированности, как самих полицейских, так и граждан о сущности, содержании и
целях этих программ. Это отразилось на уровне активности населения районов, вышеуказанных городов во взаимодействии с полицией.
В-третьих, проявился страх граждан, участвующих в проектах взаимодействия с полицией перед преступными сообществами и, прежде всего, перед торговцами наркотиками.
В-четвертых, имела место разобщенность действий полиции и других городских структур. Не всегда муниципалитеты готовы были оказывать ощутимую поддержку процессу реализации программ, часто эта поддержка носила чисто формальный характер.
И, в-пятых, программы реализовывались только на уровне патрульных подразделений полиции или, если сравнивать с российской системой органов исполнительной власти -на уровне патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности. Другие же подразделения, включая криминальную полицию, программами охвачены не были и остались без соответствующей поддержки со стороны общественности.
Что же касается общественных формирований, наподобие наших отечественных народных дружин, то они в США создаются главным образом из ветеранов, отставников полиции, специалистов сыскного дела, т.е. из профессионалов. Поэтому-то «дружинникам» из Филадельфии, входящим в «Братство Видока», вполне по плечу их девиз: «Нет нераскрываемых преступлений, есть лишь еще не раскрытые»10.
Кроме того, существуют формирования полицейского резерва, в состав которых входят гражданские лица, выполняющие на добровольной безвозмездной основе обязанности по обеспечению правопорядка. Члены этих формирований носят полицейскую форму, наделяются практически такими же, как и профессионалы-полицейские, правами по пресечению правонарушений, несут дежурство, имея при себе принадлежащее им огнестрельное оружие. Обладая высоким авторитетом в глазах общества, эти формирования рассматриваются не только с практических позиций подготовки резерва полиции, но и как средство формирования
Бойченко В.В., Емельянова Е.Д. Взаимодействие полиции и населения: зарубежный опыт. - Волгоград: Изд-во Волгоградского юридич. ин-та МВД России, 2000. С. 13-19.
Schaeber Roger, C. Willian, W. Jr Nichols. Community response to crime in a sun belt city. // Criminal justice and Behavior. March. 1983. Vol. 10. № 1. P. 35-46; Eaton Charles H. The Dallas Metro Crime Council. // FBI Law Enforcement Bulletin. August. 1978. P. 1-5.
Rappleye Willard C. Jr. For the future of our children: police help prevent self-destruction // Financial World. March 25, 1996. P. 83.
0 Сиснев В. «Дружинники» из Филадельфии // Труд. 1997. 17 января.
01 Z
во о о
N
U U О о.
d
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г S
S о
X
о а
т
S ф
ч:
п
к <
X S X н
и ф
со
/
8
ei Z
eo о о
N
U U О (L
EX
CQ
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
ч:
п
а <
X S X н
и ф
со
широкого слоя законопослушных граждан, как мощный фактор патриотического и правового воспитания населения11.
Проблема взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества и населением остро встала и перед странами - бывшими союзными республиками СССР.
Если в советский период истории страны привлечение общественности к делу обеспечения общественной безопасности и правопорядка осуществлялось по единой схеме в рамках всей страны, то с получением политической самостоятельности эти страны столкнулись с теми же проблемами, что и Россия. Среди этих проблем также имели место галопирующий рост преступности, потеря связей правоохранительных органов с населением и как следствие - снижение эффективности правоохранительной работы.
К середине 90-х годов прошлого века ситуация начала выравниваться по двум магистральным направлениям. С одной стороны, между МВД стран Союза независимых государств (СНГ) стали заключаться договора о совместных усилиях в борьбе с преступностью. С другой стороны, начали возрождаться общественные формирования правоохранительной направленности, стала выстраиваться новая линия во взаимодействии органов внутренних дел этих стран с населением и его самодеятельными организациями.
Интересна в этом отношении практика Республики Казахстан по привлечению общественности к обеспечению правопорядка и борьбе с преступностью. При разработке нормативных актов по данному вопросу в республике учитывался опыт работы добровольных народных дружин прошлых, советских лет, а так же предложения местных исполнительных органов власти, городских и районных органов внутренних дел, возможности хозяйствующих субъектов.
В настоящее время, например, в Жам-былской области Республики Казахстан на добровольной основе работают 67 общественных групп и формирований правоохранительной направленности из 748 человек, 126 советов аксакалов из 587 человек. Основной задачей этих общественных формирований является содействие органам внутренних дел в обеспечении правопорядка и общественной безопасности.
С учетом сложной криминогенной обстановки в подростковой и молодежной сре-
де, по предложению органов внутренних дел решением Акима Жамбылской области от 15 января 2001 года в городе Тараз созданы оперативные молодежные отряды из числа студентов, утверждено Положение о них. В настоящее время оперативно-молодежные отряды общим количеством из 80 человек функционируют в Таразском государственном университете, политехническом и медицинском колледжах. В каждой общеобразовательной школе работают Советы профилактики, состоящие из учителей, членов родительского комитета и инспекторов по делам несовершеннолетних. И эти усилия не проходят даром. Так, например, за 2004 год и 5 месяцев 2005 года с участием общественных формирований было раскрыто 160 преступлений, выявлено и пресечено свыше 1900 административных правонарушений. При участии участковых инспекторов полиции на советах аксакалов рассмотрено 612 граждан, ведущих антиобщественный образ жизни.
С принятием в июле 2004 года Закона Республики Казахстан «Об участии граждан в охране общественного порядка», были четко определены направления деятельности местных исполнительных органов власти и органов внутренних дел по обеспечению участия граждан в охране общественного порядка, механизмы привлечения граждан к данной работе и меры их стимулирования.
В рамках действующего законодательства, Министром внутренних дел Республики Казахстан принято решение о создании института консьержей - общественных охранников многоэтажных жилых домов. Положительный опыт работы консьержей в городах Риддер Восточно-Казахстанской и Тараз Жамбылской областей показал, что институт консьержей имеет серьезные перспективы развития12.
В Республике Узбекистан общественными органами, занимающимися профилактикой правонарушений, являются так называемые махаллинские комитеты - органы местного территориального управления. Они управляют сходом граждан, осуществляют свою деятельность в городах, кишлаках, обеспечивают интересы населения этой территории, являются ответственным за претворение в жизнь национальных и нравственных ценностей, обычаев и традиций, входят в негосударственную структуру органов управления. Одним из направлений их деятельности является индивидуальная про-
11 Нечевин Н.Д. Указ.ранее. С. 44.
12 Полицейские обещают перемены // Информационный сервер г. Тараз от 27 июня 2005.
<www.tarazinfo.kz/
citynews/printitem.php?newsid=1857>.
филактическая работа с лицами, склонными к правонарушениям, информацию о которых они получают из отделов внутренних дел.
Об эффективности деятельности махал-линских комитетов свидетельствуют данные проведенного в Узбекистане опроса сотрудников органов внутренних дел. В ходе опроса 94 % опрошенных отметили, что наибольшая эффективность предупредительной деятельности достигается при взаимодействии правоохранительных органов с махаллин-скими комитетами .
Необходимо отметить, что отличительными особенностями участия общественности в обеспечении правопорядка в зарубежных странах являются постоянное и непосредственное руководство ее деятельностью со стороны представителей государства, чаще всего должностных лиц правоохранительных органов, а так же высокая степень ее правовой и социальной защищенности в сочетании с повышенной ответственностью за соблюдением законодательных норм.
Говоря об использовании опыта зарубежных стран в современной России и указывая на добровольность участия граждан в общественных формированиях правоохранительной направленности, нельзя, на наш взгляд, согласиться с высказываемым и сегодня утверждением о безвозмездном харак-
тере оказываемой помощи. В условиях рыночных отношений выплачивание гонорара за информацию, позволившую задержать и изобличить преступника, раскрыть преступление и обеспечить обвинительный приговор суда является общепринятой мировой практикой. и эту практику необходимо перенять. Порою именно размер гонорара стимулирует свидетеля дать показания. И в этом нет ничего предосудительного. примеры подобной практики есть и в России. С этой практикой, например, банковское сообщество связывает раскрытие заказного убийства первого заместителя председателя Центрального банка России А. Козлова в сентябре 2006 года, объявляя о солидном вознаграждении за информацию, которая будет полезна следствию.
В современных условиях назрела необходимость не эпизодического, а более широкого и повсеместного привлечения различных государственных структур, помимо правоохранительных органов, к делу борьбы с преступностью, расширения участия всех слоев населения, социальных групп, членов существующих общественных организаций к охране общественного порядка на основе создания специальных форм самоуправляемых общественных объединений, движений, организаций.
01 Z
во о о
N
U U О о.
d
со
b и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о
X
и ф
г S
S о
X
о а
т
13 Гончарова М.В., Черникова И.А. Краткий обзор профилактической деятельности полиции и милиции государств - участников СНГ // Вестник МВД РФ. 2005. № 4. С. 14-15.
14 См.: Махарамов Р.А. Предупреждение преступности в России и в Узбекистане. - М.: Былина, 2003. С. 87-91, 122.
S Ф
:
п
к <
X S X н
и ф
со
