CC BY
76
К.М. Карпун *
ИЗ ИСТОРИИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИИ (ДОСОЦИАЛИСТИЧЕСКИЙ ПЕРИОД)
Ключевые слова: некоммерческие организации, общества, профсоюзы, благотворительность, благотворительные учреждения.
The article is devoted to the history of the nonprofit organizations in Russia from ancient times to the October revolution of 1917. They developedfrom the ideas of charity. The first nonprofit organizations were charity ones. At first they belonged to the church, later to the state. The first private associations were formed in the early XIX. At first for a long time there were not any nonprofit associations in Russia (except the orthodox church), but in the later XVIII, when Catherine II ruled, the history of nonprofit organizations began. It lasted till 1861. It was the period of foundation of first private charity and other associations, including political ones. There were a lot of secret associations then (including «decabrists organisations). During the second period lasted till the October 1917 revolution, nonprofit private charity organizations were strengthened and there formed a lot of associations of different types (parties, trade unions, scientific, literature and others). There were three kinds of political parties then: conservative, liberal and socialist. But the process of the people activity development was interrupted after the socialist revolution.
Россия не имеет прочных и разветвленных корней демократии и гражданского общества, а соответственно, и весомого исторического опыта функционирования некоммерческих организаций и законодательства в данной сфере Тем не менее зачатки института некоммерческих организаций начали появляться в российском обществе уже на ранних этапах его развития.
При этом истоки развития «третьего сектора» восходят к благотворительности, существовавшей на всех этапах отечественной истории. Примеры сострадательного отношения людей друг к другу ученые находят еще в истории древних восточнославянских племен. Как утверждает известный русский историк и писатель XIX века М.П. Погодин, в языческой Руси «заботиться о стариках, недужных и больных было первейшей обязанностью и общей добродетелью славян»2. По свидетельству другого выдающегося российского ис-
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
1 См.: Васильева С.В. «Нижние этажи» демократии: правовые формы участия некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 8.
2 См.: Погодин М.П. Историко-критические отрывки. М., 1846. С. 77.
торика Н.М. Карамзина, «славянин, выходя из дому, оставлял дверь отворенную и пищу, готовую для странника». Как видно, уже в древности быши заложены народные традиции взаимопомощи, которые основывались на здравом смысле и простейших правилах человеческого общежития.
Не было чуждо благотворительности и древнее русское государство. Так, киевский князь Владимир позволял «всякому нищему и убогому приходить на княжий двор и брать все нужное из княжеских запасов». Мало того, он велел своим дружинникам периодически возить по городу на телегах хлеб, мясо, рыбу, «всякий овощ» и квас и оделять ими больных и нищих ‘.
Значительную лепту в развитие благотворительности внесло христианство. Выработанные в процессе общения людей этические нормы-традиции были сформулированы в виде догматов — заповедей христианского учения, которое также принесло с собой представление о филантропической деятельности как о прерогативе и общественном долге церкви. Именно при Владимире Крестителе были построены первые богадельни, больницы и странноприимные дома. В 996 г. он издает устав, по которому поручает призрение сирых и убогих надзору патриарха. На содержание монастырей, церквей и организуемых при них благотворительных учреждений этот же устав определяет «десятину», то есть десятую часть княжеских доходов.
Радение о страждущих после Владимира становится предметом внимания последующих русских князей — Ярослава Мудрого, Владимира Монома-ха, Александра Невского. Но в годы монгольского нашествия главным прибежищем для нуждающихся в помощи становится русская православная церковь. Именно она была, соответственно, и единственным видом легальных, некоммерческих, неполитических (разумеется, с оговорками) организаций. Благотворительность же долгое время имела в качестве нормативной базы ее регулирования лишь обычаи и христианские догматы.
Однако с середины XVI века вновь происходит значительная активизация благотворительной деятельности государства. Тогда же осуществляются и первые попытки ее нормативного регулирования. При Иване Грозном в 1551 г. в постановлении Церковного Стоглавого Собора попечение о бедных провозглашено делом общества, которое «доставляет средства на него». «Да повелит благочестивый царь всех больных и престарелых описать по всем городам ... и в каждом городе устроить богадельни мужские и женские, где больных, престарелых и неимущих довольствовать пищей и одеждой»2. Они-то
1 См.: Сиповский В.Д. Родная старина. С-П.: Издание Д. Полубояринова, 1910. С. 82.
2 См.: Стоглав. Текст. Глава 73. Ответ о баагодельнях. И о прокаженных. И о коаосных. И о престаревшихся. И по улицам в коробех лежащих. И на теаешках и на санках возящих и не имущих главы где подклонити // Российское законодательство X—XX веков. В 9 т. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства / под общ. ред. О.И. Чистякова, отв. ред. тома А.Д. Горский. М.: Юрид. лит., 1985. С. 482; НечволодовА. Сказания о русской земле. Книга II. Части III—IV. С-П.: Государственная типография, 1913. С. 395.
и стали в России прототипами некоммерческих организаций, имеющими государственно-церковные учредительство и финансирование. Стоглавый Собор, таким образом, сделал первый крупный шаг к регулярному сотрудничеству государства и церкви в благотворительной деятельности. Как видно, Собор признал необходимым регулировать обязанности общества через закон, однако систематическая законодательная деятельность в этой области еще не сложилась.
Дальнейшее развитие государственной благотворительности связано с именем Петра I, который проводил ее параллельно с репрессивной антини-щенской политикой. По примеру европейских стран Петр I организует строительство государственных сиротских домов, больниц и домов призрения, которые явились первыми в России светскими некоммерческими организациями со статусом публичного учреждения. Петр I предписывал помещать неспособных к труду в госпитали, богадельни, выдавать престарелым и инвалидам из казны специальные «кормовые деньги», а состоятельных граждан призывал вкладывать «милостные» средства и продукты непосредственно в богадельни и госпитали. Петр пытается вырвать призрение из рук церкви и возложить заботу о нуждающихся на элементы государственного механизма и светских лиц: в городах — на губернские и городские магистраты, в деревнях — на помещиков, в свободных землях — на старост или сотских. Центральное управление богоугодными заведениями он сначала сохраняет за Патриаршим и Монастырским приказами, в 1721 г. передает его Святейшему Синоду, а в 1724 г. — Камер-кон-торе, т.е. финансовому ведомству. Так при Петре I общественное призрение в значительной степени ушло из ведения духовенства, став предметом государственных забот. Параллельно с развитием в России государственной и церковной благотворительности постепенно появлялась благотворительность частная, из которой впоследствии и вырос российский «третий сектор».
Рассматриваемый период был лишь предысторией некоммерческих организаций в России. Хронологически их становление как определенной системы прошлось на время царствования императрицы Екатерины II. Именно с ее деятельностью ученые связывают начало первого этапа развития некоммерческих организаций в России, который продолжался со второй половины
XVIII века до 1861 года 1. Его условно можно охарактеризовать как этап возведения в правило государственной благотворительности и, соответственно, становления государственных некоммерческих благотворительных организаций как системы, а затем и частных некоммерческих организаций при доминировании в их деятельности опять же благотворительной, филантропической направленности.
1 См.: Пашигорева Г.И., Пилипенко В.В. Учет в некоммерческих организациях. СПб.: Питер, 2002. С. 7—10.
Согласно документу «Учреждения для управления губерний Российской империи», подготовленному самой Екатериной и принятому 7 ноября 1775 г., в каждой губернии были созданы приказы общественного призрения — система учреждений государственной помощи, осуществлявших всю социальную политику в стране. Приказы открывали и брали под контроль народные школы, больницы, богадельни, сиротские и смирительные дома. Для учреждений, подконтрольных приказам, была разработана своя система источников финансирования: они получали как государственные средства, так и деньги от благотворителей. Именно Екатерина II вместо телесных наказаний, практиковавшихся при Петре I, вводит систему принудительного труда и трудового призрения нищих. В 1775 году появились первые работные дома, находящиеся в ведении полиции, для праздношатающихся или занимающихся нищенским промыслом. При Екатерине II возникает и сеть воспитательных домов для детей-сирот, детей неимущих и незаконнорожденных («зазорных») младенцев. В России это стало благотворительной новацией. Первый такой воспитательный дом с госпиталем для бедных рожениц был открыт в 1764 году в Москве как государственное учреждение. Строили этот дом на частные пожертвования (сама Екатерина II выделила из своих средств 100 тысяч рублей и обязалась ежегодно жертвовать еще по 50, а цесаревич Павел — по 20 тысяч). Через шесть лет такой же дом открыли и в Петербурге. При Екатерине II в Москве появились и первые всесословные больницы для бедных: Павловская (1764 г.) и Екатерининская с богадельней при ней (1776 г.), где нуждающихся лечили, как правило, бесплатно. В 1779 г. в Петербурге, в 1785 — в Москве, а в 1786 — в Новгороде открылись дома для душевнобольных. При Екатерине II было также положено начало организации «открытого общественного призрения», занимавшегося пенсиями, пособиями, кормовыми деньгами, обеспечением профессией и пр. Оно действовало «вне закрытых благотворительных заведений», то есть больниц, богаделен, инвалидных домов и т.д.1.
Таким образом, во времена правления Екатерины II произошло не только становление системы государственной благотворительности, но и фактически начались и регулярные взносы жертвователей на строительство благотворительных учреждений, на обустройство учреждений для помощи нуждающимся 2. Инициатива организации государственной благотворительности как системы и ее взаимодействия с благотворительностью частной при стимулировании государством последней была поддержана и преемниками Ека-
1 См.: Благотворительность в России: Исторические и социально-экономические исследования / под ред. О.Л. Лейкинда. С-П.: Лики России, 2003. С. 26—30.
2 См.: Годунский Ю. Откуда есть пошла благотворительность на Руси // Наука и жизнь, 2006, № 10. С. 71—83.
терины. В течение полутора следующих столетий государственная благотворительность в России развивалась в рамках двух просуществовавших вплоть до революции 1917 г. государственных некоммерческих организаций. Это основанное в 1797 г. супругой императора Павла I Марией Федоровной Ведомство учреждений императрицы Марии, преследовавшее «исключительно или преимущественно благотворительные цели» помощи нуждающимся независимо от их сословного происхождения, а также Императорское человеколюбивое общество, основанное императором Александром I в 1802 году и взявшее на себя обязанность заботиться об учреждении заведений «для призрения дряхлых, увечных, неизлечимых и вообще к работам неспособных; для доставления неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений, снабжая их материалами, собирая обработанные ими изделия и сбывая оные в их пользу; для воспитания сирот и детей бедных родителей»1.
Как видно, первые некоммерческие организации возникли как государственные благотворительные учреждения. Предтечей же «третьего сектора» как такового стала благотворительность в виде регулярных пожертвований частными лицами денежных средств этим организациям. Постепенно, вдохновленные примером благотворительной работы царской семьи, состоятельные люди в России стали не только жертвовать средства в государственные учреждения призрения, а также строить на собственные средства учреждения социального предназначения, но и создавать частные благотворительные организации. Первые из них появились в России в 30-е годы XIX века. Следует, однако, отметить, что не только их деятельность определила главные особенности развития некоммерческих объединений в России в первой половине
XIX века.
Период после окончания Отечественной войны 1812 г. вообще характеризовался бурным всплеском активности дворянского сословия по созданию различного рода частных обществ (ученых сообществ, открытых и тайных политических и иных обществ, литературных кружков, клубов по интересам, светских салонов и т.п.). Это объяснялось тем, что умами значительной части дворян стали овладевать европейские ценности, соответственно, предпринимались различного рода проекты и попытки их укоренения на российской почве. Всего в нашей стране в то время насчитывалось более чем 150 общественных объединений. Это, например, «Арзамасское общество безвестных людей», противостоявшая ему по литературным установкам и психологическому темпераменту участников «Беседа любителей русского слова», светские салоны, наконец, декабристские тайные общества2.
1 См.: Балязин В. Александр Благословенный. М.: Армада, 1998. С. 127—128.
2 См.: Киянская О.И. Южное общество декабристов. Люди и события: очерки истории тайных обществ 1820-х гг. М.: РГГУ, 2005. С. 68.
Именно распространение в дворянских кругах либеральных идей после Отечественной войны 1812 г. и Заграничного похода 1813—1814 гг. привело к появлению в 1814—1815 гг. первых политических обществ-«клубов», где обсуждались актуальные проблемы российской действительности. Наиболее известные из них — это офицерская артель в Семеновском полку, «Священная артель» офицеров Главного штаба во главе с А.Н. Муравьевым, Каменец-Подольский кружок В.Ф. Раевского, «Общество русских рыцарей» М.Ф. Орлова и М. Дмитриева-Мамонова).
Значительный удельный вес среди частных, особенно политических, организаций рассматриваемого периода имели тайные общества, создание которых и участие в них превратилось в первой половине XIX века просто в поветрие 1. В феврале 1816 года шестеро молодых гвардейских офицеров (А.Н. и Н.М. Муравьевы, И.Д. Якушкин, М.И. и С.И. Муравьевы-Апостолы, С.П. Трубецкой) организовали первое тайное общество, из которого впоследствии выросло декабристское движение — «Союз спасения», переимено-ванныйв 1817 году в «Общество истинных и верных сынов Отечества». В 1817 году был разработан устав общества («Статут»), который провозгласил главной его целью содействие правительству в проведении реформ и искоренение социальных пороков — крепостного права, косности и невежества народа, несправедливого суда, повсеместного лихоимства и казнокрадства, жестокого обращения с солдатами, неуважения к человеческому достоинству и несоблюдения прав личности, засилья иностранцев. Тайной же целью являлось введение в России представительного правления. Осенью 1817 года в «Обществе» возникли серьезные разногласия, вызванные предложением И.Д. Якушкина осуществить цареубийство во время пребывания императорского двора в Москве («Московский заговор»). Большинство отвергло эту идею и приняло решение распустить общество, создав на его основе более массовую организацию, способную завоевать поддержку общественного мне ния.
Такой организацией стал образованный в январе 1818 года «Союз благоденствия». Формально тайный, он, по сути дела, был полулегальным, осуществляя весьма открытую и масштабную деятельность. В его рядах насчитывалось около двухсот человек (только мужчины старше 18 лет). Прокламируемой целью «Союза благоденствия» было нравственное (христианское) воспитание и просвещение народа, помощь правительству в его либеральных начинаниях и смягчение участи крепостных. «Союз благоденствия» развернул активную деятельность по распространению гуманистических идей, в частности, через сеть литературно-просветительских обществ («Зеленая лампа», «Воль-
1 См.: Бокова В.М. Эпоха тайных обществ. Русские общественные объединения первой трети XIX в. М.: Реалии-Пресс, 2003. С. 252.
ное общество любителей Российской словесности», «Вольное общество учреждения училищ по методе взаимного обучения» и др.). Тайная цель, известная только членам Коренной управы, заключалась в установлении конституционного правления и ликвидации крепостничества. Но и данный «Союз» распался в 1821 году ввиду разногласий между реформаторами и радикалами.
На базе самораспустившегося «Союза благоденствия» были созданы Южное и Северное общества, в рамках которых развернулось декабристское движение. Программным документом «южан» стала «Русская правда» П.И.Пестеля, одобренная на Киевском съезде в 1823 г. Демократизм в виде республиканской формы правления, народного представительства и суда присяжных сочетался в ней с унитаризмом. Северное общество отличалось от Южного большей умеренностью. Программным документом «северян» считалась «Конституция» Н.М. Муравьева. Ее главным тезисом было установление в России конституционной монархии, основанной на принципе разделения властей и сочетающейся с федеративным устройством территории. Что же касается способов захвата власти, то «северяне», как и «южане», рассчитывали исключительно на «военную революцию».
Второй этап в развитии некоммерческих организаций в России условно охватывает период с 1861 г. до 1917 г. Это этап активизации их деятельности. Такая активизация имела следующие проявления. Во-первых, в указанное время наблюдается расцвет благотворительных организаций, возникших как вид на предыдущем этапе. Во-вторых, на данном этапе происходит расширение сфер деятельности некоммерческих организаций. Именно на данном этапе в России в самых различных сферах социальной действительности возникли новые для ее истории негосударственные формирования: политические партии, профсоюзы, потребительские кооперативы, общества охотников, любителей природы, общества взаимного вспоможения, общества трезвости и т.д. Так, совершенно уникальным формированием стала Марфо-Ма-риинская «Обитель труда и милосердия», основанная в 1907 г. в Москве Великой княгиней Елизаветой Федоровной, ставшей ее настоятельницей. Это подобное монастырю учреждение имело в качестве главной цели оказание практической помощи бедным мирянам 1.
Партийное строительство в рассматриваемый период приобрело три направления: консервативно-монархическое (правые партии: например, черносотенцы — члены русских правохристианских, монархических и антисемитских организаций «Русская монархическая партия», «Черные Сотни», « Союз Русского Народа», « Союз Михаила Архангела» и др.), либеральное (цен-
1 Обитель просущество вала до 1926 г. В настоящее время она восстановлена. В обители действуют приют-пансион для девочек-сирот, благотворительная столовая, патронажная служба. Сестры обители трудятся в военных госпиталях, НИИ скорой помощи им. Н.В. Склифосовского.
тристы: октябристы, кадеты) и социалистическое (левые: эсеры, социал-демократы)1.
Именно на рубеже XIX—ХХ веков возникли в России и первые профессиональные союзы — в процессе борьбы пролетариата против сверхэксплуатации. Организованный, массовый и целенаправленный характер профсоюзное движение приобрело в 1905 году, когда в ходе революционных событий 24 сентября — 7 октября 1905 года состоялась I Всероссийская конференция профессиональных союзов, образовавшая их межсоюзную организацию — Московское центральное бюро профсоюзов — и, по существу, ознаменовавшая становление организованного профсоюзного движения в России. В период 1905—1907 годов массовые профессиональные союзы стали образовываться повсеместно: один за другим возникали профсоюзы железнодорожников, металлургов, текстильщиков, столяров, печатников, булочников, учителей, врачей и т.д. Их целью стала организация борьбы трудящихся за сокращение рабочего времени, улучшение условий и повышение оплаты труда. В конце 1905 года в Москве уже насчитывалось 50 профсоюзов, в Санкт-Петербурге — 44, в Нижнем Новгороде — 18. Бурный рост профсоюзов вынудил признать их официально: 4 марта 1906 г. царем были приняты «Временные правила о профессиональных обществах». Профсоюзы стали легальными организациями. Значительное большинство созданных профсоюзов проводило в своей деятельности политику большевиков и работало под их руководством. Поражение первой русской революции позволило властям летом и осенью 1907 года запретить деятельность целого ряда профсоюзов. Их активность, как и активность стачечного движения в целом, заметно пошла на убыль. Но в 1910 году начался новый подъем профсоюзного движения. Своего пика он достиг в начале 1917 года. Не осталось ни одной профессии или группы рабочих по найму, которая не стремилась бы к организации своего профсоюза, а большинство из них профсоюзы уже сформировали2.
В-третьих, данный этап характеризуется повсеместным распространением некоммерческих объединений, т.е. расширением территориальной сферы их деятельности. В-четвертых, это время интенсивного вовлечения широких слоев населения в функционирование негосударственных некоммерческих организаций. Наконец, в-пятых, именно в данный период формируется систематизированная правовая база деятельности некоммерческих организаций.
Правовые нормы, составившие такую базу, изначально касались лишь благотворительных организаций. Они были аккумулированы в XIII том Сво-
1 См.: Исаев Б.А., Семендяев В.Б. Формирование политических партий в России (конец XIX — начало ХХ века). Петродворец, 2000. С. 23—24.
2 См.: История профсоюзов России. Этапы, события, люди. М., 1999. С. 12—22.
да законов Российской империи, именовавшийся «Устав об общественном призрении». В Уставе предусматривалось, что создание благотворительных обществ и частных благотворительных заведений должно производиться в разрешительном порядке (ст. 175). Право утверждения уставов благотворительных обществ и частных благотворительных заведений предоставлялось Министерству внутренних дел с тем, однако, чтобы уставы были представлены в Кабинет Министров в случаях включения в них каких-либо правил, льгот и преимуществ, не предусмотренных законодательством и требующих Высочайшего разрешения (ст. 443). Частные благотворительные организации, в отличие от государственных, «не дозволялись к открытию, пока они не будут иметь своих средств, необходимых для их содержания» (ст. 442).
Порядок учреждения благотворительных обществ и учреждений был усовершенствован и либерализирован в 1897 году, когда Устав об общественном призрении был исправлен и дополнен Примерным уставом общества пособия бедным и Уставом попечительского общества о доме трудолюбия. После принятия этих нормативных актов порядок создания благотворительных организаций стал уведомительным 1. Уставы регулировали общий порядок организации и деятельности благотворительных обществ. В них определялись цели соответствующих организаций, порядок их учреждения, категории их членов, источники формирования их средств, органы управления и процедура их формирования, порядок прекращения деятельности обществ.
Благотворительное общество могло состоять из неограниченного числа членов, уплачивающих членские взносы или обязанных содействовать обществу личным трудом в достижении его целей. Члены, в зависимости от участия в делах общества, делились на почетных, действительных и соревнователей.
Почетными признавались «лица, оказывающие обществу услуги выдающимися пожертвованиями или иным образом способствующие успешному развитию деятельности общества». В уставах ряда обществ они именовались благотворителями. Действительными членами считались лица, участвовавшие в деятельности общества денежными взносами не ниже определенного размера, которые уплачивались единовременно или ежегодно. Соревнователи — это лица, ежегодно передающие обществу взнос в минимальном размере или «содействующие действительным членам в исполнении ими своих обязанностей по обществу». Причем и соревнователи, и действительные члены могли освобождаться от денежного взноса в случае предоставления бесплатных услуг или безвозмездного участия в деятельности общества. Именно пожертвования были основным источником образования имущества благотворительных обществ. При этом Устав об общественном призрении содер-
1 См.: Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М., 2001. С. 114-117.
жал правило о том, что при пожертвованиях от частных лиц следует обращать внимание на их поведение и прежний образ жизни, на отсутствие их состояния под судом и следствием (ст. 40). Пожертвования, таким образом, допускались только от лиц с безупречной репутацией — с тем, чтобы сохранить вне подозрения репутацию самой организации 1. Необходимым правилом была также гарантированная возможность для жертвователя контролировать использование пожертвования.
Расходование остальных капиталов осуществлялось по решению общего собрания посредством утверждения сметы общества на каждый год или по особым постановлениям. Из средств благотворительных обществ выдавались пособия нуждающимся. Для контроля как со стороны жертвователей, так и со стороны государства, была разработана особая форма отчетности2.
Итак, к началу ХХ века в России сформировалась система общественной организованной благотворительности, которая имела определенную законодательную базу. Однако это законодательство требовало совершенствования. Главная проблема состояла в том, что законодательство не препятствовало разобщенности благотворительных организаций. В результате не существовало сколько-нибудь обоснованных расчетов о размерах социальной помощи разных видов, при этом одно лицо могло получить пособие и помощь сразу в нескольких местах, тогда как другое везде встречало отказ «по неимению средств»3. Императорское человеколюбивое общество, выполнявшее вплоть до конца ХК века в России координирующую роль по отношению к благотворительным организациям, указанных учетных функций не осуществляло. В целях придания благотворительной деятельности большей согласованности и справедливости в масштабах всей страны правительством предполагалось сформировать городские благотворительные советы в Москве и Санкт-Петербурге, а затем и в губерниях. Но реально городской благотворительный Совет был создан в 1895 году лишь в Москве, он действовал при городской управе под предводительством городского головы.
В состав Совета входили представители наиболее крупных благотворительных учреждений и обществ. Совет занимался разработкой общих вопросов, касающихся благотворительности, разрабатывал меры по согласованию действий государственных благотворительных учреждений и частных благотворительных обществ, изучал потребности в социальной помощи различным группам населения и отдельным гражданам. В 1899 году при благотворительном Совете было открыто городское справочное отделение по делам бла-
1 См.: Фирсов М.В. История социальной работы. М., 2004. С. 82.
2 См.: Свод законов Российской империи. 1892. Т. XIII.
3 См.: Абросимова Е. Исторические аспекты законодательного регулирования деятельности российских благотворительных организаций // Интернет-журнал «Меценат», 2005, № 3—4.
готворительности, которое давало консультации людям, нуждающимся в помощи, о том, куда им следует обратиться, вело картотеку на всех обратившихся и давало благотворительным организациям консультации по правовым, организационным и иным вопросам.
В 1900 году в России насчитывалось несколько тысяч действующих благотворительных обществ. Возросло число благотворительных учреждений, изменились условия их деятельности, возникли иные негосударственные союзы 1. Все это потребовало обновления законодательства о некоммерческих организациях. В результате 4 марта 1906 г. были приняты «Временные правила об обществах и союзах». В Правилах обществом признавалось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачею получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель», а союзом «соединение двух или нескольких таких обществ».
В ст. 2 названных Правил прописывался порядок образования обществ: «общества и союзы могут быть образуемы без испрашения на то разрешения правительственной власти». Для создания общества необходимо было подать в губернское и городское Присутствие письменное заявление по установленной форме, в котором указывалась цель общества, порядок избрания органов управления, порядок вступления и выбытия членов. Если в течение двух недель со времени подачи заявления не было получено обоснованного отказа, общество могло «открыть свои действия». Регистрация общества производилась путем внесения в реестр и публикации информации о регистрации общества в местной печати.
Вопрос о принудительной ликвидации общества решался губернским или городским Присутствием по инициативе губернатора или градоначальника — в случае обнаружения отступлений от условий деятельности, обозначенных в уставе. При этом губернатор или градоначальник до внесения дела в Присутствие могли предложить обществу самому в назначенный срок устранить допущенные нарушения (ст. 34). Правилами предусматривалась возможность приостанавливать деятельность общества собственной властью губернатора или градоначальника, «если деятельность общества угрожает общественной безопасности и спокойствию или принимает безнравственное направление», с последующей передачей вопроса о закрытии общества на разрешение Присутствия2. Временные правила об обществах и союзах 1906 г. были основным законодательным актом для благотворительных организаций вплоть до конца 1917 года.
1 См.: Власов П.В. Благотворительность и милосердие в России. М., 2001. С. 72—75.
2 См.: Абросимова Е. Указ. соч.
Во время Первой мировой войны благотворительность в России приняла еще более массовый характер. Возникла большая сеть благотворительных организаций, носивших патриотический характер, оказывающих помощь русским солдатам и офицерам — например, Всероссийский союз помощи больным и раненым воинам. Такой всплеск активности населения представляется вполне логичным. Как показывает практика, периоды резких социальных потрясений всегда отличались интенсивным ростом самодеятельности населения, что обусловлено неэффективностью публичной власти и обостряющимся ощущением людьми того, что от их действий зависит ситуация в стране.
Стимулирующее воздействие на развитие народной активности оказали и революционные события 1917 года. После Февральской революции в Петрограде возникали объединения населения, охарактеризованные В.И. Лениным как «самочинные демократические организации», следившие за распределением жилья, снабжением продуктами, топливом, одеждой; создавались детские площадки, школы, культурно-просветительские организации. Никакой правовой базы соответствующая деятельность не имела. В ее основе лежали революционное сознание и революционное творчество народных масс.
Но имелись в России и такие силы, которые осознавали опасность развития в России мощной народной активности, способной вызвать «бессмысленный и беспощадный» бунт, и пытались склонить правительство этому энергично противодействовать. Эти силы олицетворялись правыми партиями и иными патриотически-христианскими консервативными организациями. Одной из таких группировок, причем наиболее активных, стал Кружок видных правых деятелей, организованный в 1916 году по инициативе известного идеолога правых сил А. А. Римского-Корсакова. Членами кружка на имя Императора Николая II было направлено несколько «Записок» с рекомендацией перейти к решительным действиям по пресечению революционной активности левых партий и народных масс. Однако правительство этими советами не воспользовалось1.
Итак, в предреволюционный период развитие некоммерческих организаций в России происходило очень активно. Но он был завершен Октябрьской революцией 1917г., которая привела к установлению в нашей стране социалистического (по ироническому выражению А. И. Солженицына — «боль-шевицкого»)2 режима и, соответственно, — подавлению партийно-государственным аппаратом гражданского общества и организаций «третьего сектора» как его неотъемлемого элемента3.
1 См.: Черная сотня. Историческая энциклопедия 1900—1917 / отв. ред. О.А. Платонов. М., Крафт+, Институт русской цивилизации, 2008. С. 510—522.
2 См.: Солженицын А.И. Русский словарь языкового расширения. 3-е изд. М.: Русский путь, 2000. С. 10.
3 См.: Гуськов Ю. В. Гражданское общество в России: теория и реальность// Социально-гуманитарные знания. 2005. № 3. С. 110.
