CC BY
56
Итоги реализации муниципальной целевой программы «Создание автоматизированной информационной системы земельноимущественного кадастра»
А.Ф. Петренко
директор муниципального учреждения «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» города Череповца С.Н. Потапов
заместитель директора муниципального учреждения «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» города Череповца
На протяжении ряда лет (с 1998 года и по настоящее время) в городе Череповце ведутся работы по созданию муниципальной геоинформационной системы. Разработчики системы начали с построения автоматизированной информационной системы земельно-имущественного кадастра (АИС ЗИК). В рамках создания АИС ЗИК депутатами городской Думы была принята целевая муниципальная программа, выбран генеральный подрядчик системы, определены источники финансирования.
На момент начала реализации программы укомплектованность организаций-участ-ников компьютерным оборудованием составляла менее 40 процентов; информационные системы по учету земли и объектов недвижимости практически отсутствовали; цифрового плана города не существовало; была проведена инвентаризация лишь 17 процентов городских земель; учет начислений арендной платы за землю не производился (реально собиралось лишь около 68 процентов); слабо велась претензионная работа по взысканию задолженностей; отсутствовал какой-либо информационный центр, с помощью которого осуществлялись бы обмен и передача информационных ресурсов; каждая организация являлась обособленной структурой (т. е. самостоятельно занималась поиском, накоплением, преобразованием и передачей информации); непосредственное взаимодействие между организациями практически отсутствовало; представление информации осуществлялось в основном на бумажных носителях.
Реализация любой целевой программы требует решения организационных вопросов всеми заинтересованными лицами. В рамках АИС ЗИК в 1998 году постановлением мэра города Череповца был создан координационный совет, в который вошли:
• председатель комитета по управлению имуществом города (заместитель мэра города) - председатель;
• заместитель мэра города по капитальному строительству;
• начальник управления информационно-технологических систем мэрии;
• председатель комитета по земельным ресурсам и землеустройству и его заместитель;
• начальник отдела регистрации недвижимости комитета по управлению имуществом города;
• директор Центра технической инвентаризации (ЦТИ) и его заместитель;
• главный архитектор города и его заместитель;
• депутаты городской Думы.
Совет работает с 1998 года по утвержденному постановлением мэра положению и является коллективным куратором проекта. Позже в состав совета были включены представители генерального подрядчика проекта. Координационный совет оказывает значительную помощь в решении возникающих межведомственных проблем, причем в достаточно короткие сроки. Весь проект финансируется из городского бюджета, и благодаря тому, что в Совет входили депутаты городской Думы (поэтому они были в курсе
принимаемых решений), проблемы решались до начала слушаний в городской Думе.
В том же 1998-м году был выбран генеральный подрядчик проекта. Это было обусловлено сложностью проекта, тем, что на его реализацию требовалось довольно много времени, и необходимостью интеграции различных межведомственных интересов в рамках одной системы. Генеральный подрядчик провел обследование субъектов системы, были построены модели функционирования, модели потоков данных, проведено технико-экономическое обоснование проекта, создано техническое задание на АИС ЗИК, проведено согласование технического задание с Федеральным кадастровым центром «Земля». Депутатами городской Думы и мэрией были определены размеры (1,8 млн долл.) и источники финансирования, сроки реализации проекта (конец 2002 года), после чего генеральный подрядчик приступил к реализации пилотного проекта АИС ЗИК.
В 1998-1999 годах были выполнены работы в рамках создания системы:
• приобретено оборудование, материалы, смонтированы локальные вычислительные сети на базе структурированных кабельных систем во всех организациях -субъектах системы;
• был осуществлен ввод данных по объектам недвижимости;
• велись работы по инвентаризации городских земель, была проведена инвентаризация около 65 процентов территории города. В настоящее время проведена инвентаризация практически всех городских земель;
• приобретены технические средства и системное программное обеспечение, в том числе IBM Enterprise Server 7017 S7A, система управления базой данных (СУБД) Oracle 8, модульная геоинформационная система и другие программные продукты фирмы Intergraph.
В то же время в рамках пилотного проекта генеральный подрядчик приступил к созданию цифрового адресного плана города по материалам, имеющимся в управлении архитектуры города. Проведенный последующий анализ адресного плана выявил ряд
его существенных недостатков, а именно точность и отсутствие значительного количества новых объектов недвижимости. Кроме того, создание цифрового адресного плана города оказалось настолько трудоемкой задачей, что силами только лишь сотрудников управления архитектуры города разрешить ее в принципе было невозможно.
В начале 2000 года было принято решение провести аэрофотосъемку и с учетом существующих в управлении архитектуры электронных материалов создать кадастровый план города 2 000 масштаба.
Партнерами генерального подрядчика в этом проекте выступила «Национальная картографическая корпорация» (НКК). Результаты работы сотрудников НКК (программный комплекс «Карта-2000») и полученные ортофотопланы были переведены в формат продукта MGE фирмы Intergraph, созданным для этих целей ковертором. В настоящее время работы по созданию кадастрового плана 2 000 масштаба закончены (создано более 100 тематических слоев и оцифровано более 300 000 объектов города).
Параллельно с созданием электронного кадастрового плана города велись работы по проектированию центральной базы данных АИС ЗИК. В качестве СУБД была выбрана система Oracle, которая одинаково хорошо работает как с семантическими, так и с пространственными данными. В настоящее время база данных содержит более 100 основных таблиц и включает в себя ряд подсхем основных субъектов системы (подсхема адресов, подсхема земельных участков, подсхема первичных объектов недвижимости, подсхема регистрации прав).
Работы в рамках пилотного проекта показали актуальную необходимость создания ряда нормативных документов АИС ЗИК. Партнерами в разработке проектов нормативных документов выступили сотрудники НПО «Балтрос», которые совместно с генеральным подрядчиком предложили проекты следующих документов:
• положение об автоматизированной информационной системе земельно-имущественного кадастра (АИС ЗИК) города Череповца;
• положение об информационных ресурсах автоматизированной информационной системы земельно-имущественного кадастра (АИС ЗИК) города Череповца;
• положение о взаимодействии органов, осуществляющих государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество;
• положение о классификаторах и кодификаторах АИС ЗИК (включая адресную систему);
• положение о взаимодействии учетнорегистрационной системы недвижимого имущества с территориальными органами Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по городу Череповцу;
• положение о порядке кадастрового учета территориального зонирования.
Указанные проекты документов в виде приложений включены в многосторонний договор субъектов АИС ЗИК.
Разработка сети передачи данных (СПД) АИС ЗИК велась в тесном сотрудничестве с ОАО «Череповецэлектросвязь», по телефонной канализации которой проложены волоконно-оптические линии связи. Затраты на общий проект СПД АИС ЗИК оцениваются в 300 000 долларов, и к настоящему времени реализована первая очередь проекта, соеди-
няющая основных участников системы (мэрию, земельный комитет, управление архитектуры, центр технической инвентаризации и учреждение юстиции по регистрации прав).
Существующая в настоящее время структурная схема АИС ЗИК показана на рисунке 1.
Ядром системы является муниципальное учреждение «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» (ЦМИРиТ), основная задача которого - хранение информации земельно-имущественного кадастра и обеспечение информационного взаимодействия основных участников системы.
Муниципальное учреждение было создано в марте 2001 года для обеспечения эксплуатации АИС ЗИК. Структура ЦМИРиТ выглядит следующим образом:
• отдел ГИС;
• отдел информационных систем органов местного самоуправления;
• отдел администрирования;
• отдел технической службы;
• отдел маркетинга;
• отдел по работе с населением.
В 2003 году штат ЦМИРиТ насчитывал 54 человека. Кроме эксплуатации АИС ЗИК, на центр возлагаются работы по обеспечению руководства города необходимой ана-
Рис. 1. Структурная схема АИС ЗИК (сентябрь 2003 года)
литической информацией (рисунки 2 и 3).
При разработке программного обеспечения была сделана ставка на ГИС-компоненты фирмы Intergraph - Geomedia professional и Geomedia Web Map. Выбор языков программирования не играл существенную роль. Гораздо важнее была ориентация на использование СОМ-технологии фирмы Microsoft. Все рабочие места пользователей системы АИС ЗИК можно разделить на три категории:
• профессиональные пользователи ГИС;
• прикладные пользователи (в рамках конкретного рабочего места);
• зрители системы.
Для пользователей 1-й категории предложено использовать программный пакет Geomedia Professional с интегрированными в него командами связи с АИС ЗИК (рис. 4).
Для пользователей 2-й категории написан ряд прикладных программ, поддерживающих СОМ-технологию и работающих в рамках единого «контейнера» (рис. 5).
Для пользователей 3-й категории предложено использовать Web-технологию, ГИСов-ская компонента которой базируется на программном пакете Geomedia Web Map (рис. 6).
Что касается основных классификаторов системы, то за основу были взяты классификаторы Федеральной службы земельного кадастра России, к которым в настоящее время осуществляется привязка семантических данных системы (рис. 7).
От реализации программы получен значительный экономический эффект. Так, поступления по договорам аренды земельных участков в 2002 году составили 44,82 млн рублей, что в 2,2 раза больше чем в 2001 году. В городской бюджет из этой суммы поступило 22,4 млн рублей (рис. 8) . При этом собираемость аренд-
ных платежей выросла с 67,76 до 96,53 процента, то есть на 28,8 процента (рис. 9). План, составленный по показателям 2001 года, был превышен на 22,8 процента, или на сумму около 10 млн рублей. В результате проведения претензионной работы в бюджеты всех уровней дополнительно поступило 5,6 млн рублей.
Особо следует отметить положительную динамику продаж прав аренды земельных участков и собственно земельных участков. За период с 1997 по 2002 год с торгов проданы права аренды на 44 земельных участка, получено 20,06 млн рублей. По сравнению с 2001 годом в 2002 году прирост поступлений составил 0,44 млн рублей (рис. 10). (2000 год не является показательным, так как продавались права аренды земельных участков под АЗС.)
В 2002 году было продано наибольшее количество земельных участков (71) общей площадью 82,2 га (рис. 11). В городской бюджет поступило 129,9 млн рублей (общая сумма -259,8 млн рублей), что составило 5,9 процента доходной части городского бюджета. Стали поступать земельные налоги. Так, в 2002 году сумма для городского бюджета составила 30,9 млн рублей против 29,6 млн рублей в
2001 году, то есть на 1,3 млн рублей больше.
Прирост доходов в различные уровни бюджета от операций с земельными ресурсами в 2002 году приведен в таблице.
Таким образом, учитывая затраты городского бюджета, которые за период с 1998 по
2002 год составили 48,9 млн рублей, и прирост доходов от операций с земельными ресурсами в 2002 году (293,6 млн рублей) можно сделать вывод о том, что программа показала свою экономическую эффективность и решение о ее реализации было экономически оправданным.
Таблица
№ Наименование Сумма, млн рублей
1 Продажа земельных участков 259,8
2 Продажа прав аренды земельных 0,4
участков
3 Аренда земельных участков 24,2
4 ПРетензионная работа 5,6
5 Земельный налог 2,6
6 Оказание информационных услуг 1,0
Итого 293,6
Некоторые выводы
На наш взгляд, программа создания системы, аналогичной АИС ЗИК, в каком-либо муниципальном образовании будет определяться конкретными условиями и финансовыми возможностями бюджетов. Соответственно, может меняться перечень мероприятий программы, и стоимость реализации программы может варьироваться от нескольких сот тысяч до нескольких миллионов рублей.
Успех реализации такой программы во многом зависит от заинтересованности руководства муниципального образования, возможности организовать информационное взаимодействие структур различной ведомственной подчиненности (земельный комитет, бюро технической инвентаризации, управление архитектуры, учреждение юстиции по регистрации прав, комитет по управлению имуществом и т. д.). Немаловажно и то, чтобы этим занимались компетентные, неравнодушные люди.
В основу проекта создания автоматизированной информационной системы земельно-имущественного кадастра были положены следующие принципы:
• структурирование предметной области и ее информационное представление ведется в привязке к территории;
• инвариантность относительно оргструктуры
управления. Основное внимание должно быть уделено информационному описанию предлагаемой инфраструктуры объекта управления в виде системы технологий конечных пользователей;
• открытость перечня реализуемых управленческих функций над каждой компонентой интегрированной информационной системы;
• распределенная обработка информации в системе;
• компетентное ведение информации конечными пользователями, их ответственность за предоставляемую информацию;
• источником информации должны быть организации, отвечающие за первичную регистрацию и учет соответствующих реальных объектов городской инфраструктуры;
• при максимально распределенной обработке информации ее интеграция и обмен между пользователями должны осуществляться на взаимовыгодных условиях по установленному регламенту.
АИС ЗИК создается в масштабе города. Это распределенная, двухуровневая сетевая система, инвариантная по отношению к меняющемуся составу использующих ее органов управления городом.
АИС ЗИК - абсолютно масштабная система и при соблюдении изложенных принципов может быть внедрена в любом муниципальном образовании: от района до крупного города.
Рис. 2. Технологический процесс основной деятельности МУ «ЦМИРиТ»
Рис. 3. Схема сети МУ «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий»
:*пуг„ GeoMediaComman... | ВДокумент 1 - Micr.., | Bli^GeoMedia^omma... | §И-(C:\max\server\s,.. | - Far J GeoMedia Profe...
Рис. 4. Форма «Семантика объекта» для графического объекта класса «Кадастровые участки»
Рис. 5. Отображение результатов пространственного и семантического запросов на поиск дома № 5А по улице Архангельской
Рис. 6. Экранная форма приложения «Адресный реестр»
Рис. 7. Основная форма модуля «Связь справочников АИС ЗИК и классификаторов
государственного земельного кадастра»
Рис. 8. Динамика поступлений арендной платы
Рис. 9. Поступления к начислению (собираемость)
Рис. 10. Динамика продаж прав аренды земельных участков и собственно земельных участков
