CC BY
68И. Р. АМИНОВ, доцент кафедры государственного права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент (г. Уфа)
I. R. AMINOV, assistant professor of the chair of public law of the Institute of Law of the Bashkir State University, candidate of law, docent (Ufa)
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 342
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА
HISTORY OF FORMATION AND DEVELOPMENT OF POWERS OF LOCAL GOVERNMENT BODIES IN THE SPHERE OF LAW ENFORCEMENT AND LAW AND ORDER
<N
К <N
a a
о
о $
Ч S"
u s a о
0 «
u
M ¥ a -с a
1
о
о «
u ?
a
£ «
a s
S
Аннотация. Возникновению государственности непосредственно предшествовало общественное самоуправление, которое существовало на уровне производственных и территориальных общин. В настоящей статье автором рассматривается история становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка.
Ключевые слова: становление, местное самоуправление, развитие, государство, порядок, законность, формирование, реформа.
Annotation. Emergence of statehood was directly preceded by public self-government which existed at the level of production and territorial communities. In the present article the history offormation and development of powers of local government bodies in the sphere of law enforcement and law and order, in the context of the general history of local self-government is considered by the author.
Keywords: formation, local self-government, development, state, order, legality, formation, reform.
Истоки формирования местного самоуправления в России ученые относят к XV-XVI вв., когда появляется «система кормлений». В этот период местное самоуправление осуществлялось наместниками и волостелями, назначаемыми из центра. Во второй половине XVI - начале XVII в. в России складывается земское и губное управление. В 1702 г. губное самоуправление в уездах было ликвидировано, а его
функции были возложены на воевод, назначаемых из центра.
По мнению А. Ф. Копотилова, в результате губной реформы местного самоуправления уголовные дела и полиция были переданы выборным людям - губным старостам и целовальникам. А начиная с середины XVII в. такие сферы местного управления, как сбор налогов, полицейские функции и суд находились в ведении мирских выборных органов [1, с. 12].
В XVII веке создаются полицейские заставы, которые именовались «решетки». Первый устав полиции Москвы имел название «Статьи объезжим головам». «Объезжие головы» состояли из бояр, подьячих, приказчиков, которые назначались государством. Они обеспечивали общественный порядок на улицах и во дворах города круглосуточно, а также руководили пешими сторожами и «десятскими».
В начале XVIII века полицейские обязанности реализовывались старостами при сотских (сотниках). Сотни делились на десятидворья (десятки) с десятскими во главе. Такие обязанности в основном возлагались на малоимущих граждан - крестьян, рабочих, отставных военных. За дворян такую повинность несли их крепостные крестьяне, за купцов - их наемники.
Таким образом, до XVIII века основная часть функций, которые впоследствии будут осуществляться полицией, реализовывалась гражданским населением.
В 1700 г. был ликвидирован Земский двор, его полномочия были переданы Стрелецкому приказу. Помимо функции по контролю за общественным порядком, приказ был наделен и функцией по контролю за санитарным и противопожарным состоянием, торговлей и за выдачей паспортов.
В 1708 г. в России учреждались губернии, а в 1718-1724 гг. были созданы магистраты. Губернская реформа, проводимая в 1708-1710 г., имела поли-цейско-фискальный характер и существенным образом повлияла на структуру и функции органов местного самоуправления. Теперь в губерниях самоуправление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, а на уровне провинций - воеводами и оберкомен-дантами, земскими и нижними комиссарами.
В 1718-1724 гг. проводится реформа городского самоуправления, в результате которой были сформированы
магистраты - органы управления определенной территорией - городом. Теперь городское сообщество было признано субъектом местного самоуправление. В функции магистратов входили вопросы устройства школ, больниц, сиротских домов, городское благоустройство, контроль за противопожарным состоянием, сбор пошлин, контроль за уплатой пошлин, рассмотрение мелких гражданских и уголовных дел. На магистратов возлагалась обязанность по сбору налогов, осуществления полицейского надзора и рассмотрение судебных дел. В 1720 году в результате прошения таких городов, как Елец, Казань, Муром, Сенат передал полицию в ведение магистратов под контроль губернаторов.
Крупнейшим государственным преобразованием, предпринятым Екатериной II, явилась масштабная административно-судебная реформа 1775 г. Нормативную основу этой реформы образовало «Учреждение для управления <ч губерний Всероссийской империи» от 7 ^ ноября 1775 г., содержащее подробную ¡^^ регламентацию системы органов мест- ^ ного управления и самоуправления, а а также органов правосудия, их компе- ^ тенции и деятельности. ^
Учреждение для управления, в М частности, определяло, что в каждом ^ уезде или округе учреждается нижний § земский суд, в котором заседают зем- | ский исправник (или капитан- § исправник) и 2 или 3 выборных заседа- § теля. Нижний земский суд должен был § следить за тем, чтобы «в уезде сохране- ^ ны были благочиние, добронравие и по- | рядок», чтобы предписанное законами Ц «исполняемо и сохраняемо было», а ^ также исполнять решения вышестоящих властей и судов: губернского (намест- | нического) правления, судебных палат, | верхнего земского суда и уездного (ок- ^ ружного) суда. *
На нижний земский суд возлага- | лись многочисленные полицейские ^ полномочия, в том числе наблюдение ^
(«дабы никто запрещенным не торговал»), смотрение («чтобы в уезде меры и весы были верные»), а также они должны были иметь в своем ведомстве «все дороги и мосты» и т. д. Наряду с этим нижний земский суд мог также проводить предварительное следствие, например, по делам об укрывательстве беглых; «на месте дела своего ведомства исследовать», а когда «многое число людей допросить надлежит из одного или разных селений или жилищ», то выезжать в такие места. Выполнялись им в ряде случаев и чисто судебные функции, при этом просителю давалось право «избрать, быть судному или нижним земским судом, или уездным судом, или нижней расправой» [2, с. 52].
После создания в ходе административно-судебной реформы 1775 г. сельской полиции Екатерина II приняла масштабные организационные меры по укреплению и развитию городской полиции. Реорганизация городской поли-<ч ции была осуществлена в 80-е гг. XVIII ^ века путем издания Устава благочиния ^ или полицейского от 8 апреля 1782 г.
^ Управы благочиния вели розыск
а (
а преступников, следствие (в случае их
ф задержания), а также рассматривали в ¡^ судебном порядке незначительные уго-Й ловные и гражданские дела (с иском менее 20 рублей). Дела о преступлениях с суммой иска свыше 20 рублей подле-| жали направлению в органы правосудия § («судебные места»). В «судебные мес-§ та» отправлялись дела и о преступлени-| ях «ниже 20 рублей», если такие преступления были совершены в четвертый | раз [3, с. 58].
Ц В результате реорганизации по-
^ лиции в 1782 году создается муниципальная форма полицейского управления - земская полиция. В 1837 году | проводится реформа земской полиции, ^ которая увеличила количество полицей-* ских в уезде. Теперь последний разде-| лялся на несколько участков - станов, в ^ каждом из них был участковый заседа-^ тель, который был одновременно и ста-
новым приставом. Становому приставу подчинялись рассыльные, сотские и десятские, что существенно усилило сельскую полицию.
Крестьянская реформа 1861 г. дала сильный импульс для дальнейшего развития местного самоуправления. В рамках волости существовало крестьянское самоуправление, которое имело следующую структуру: волостной сход, включавший по одному выборному от десяти дворов, волостное правление, возглавляемое волостной старшиной, и волостной крестьянский суд, который рассматривал незначительные гражданские дела крестьян.
Сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, которое избиралось из крестьян-домохозяев, и старосты. В рамках села осуществлял административно-полицейские функции выполнял сельский староста, который вел дознание, осуществлял контроль за общественным порядком, а также мог подвергнуть аресту на срок до двух дней или наложить штраф до одного рубля.
Местный полицейский надзор осуществляли сотские. В сферу их деятельности входил контроль за тишиной и порядком, объявление о времени сельского схода, контроль за своевременной уплатой податей, сообщение населению о важных общественных делах. Сотские избирались по принципу «1 человек от 10 дворов» в своих сотнях.
25 декабря 1862 года в результате принятия «Временных правил об устройстве полиции в городе и уездах губерний» городская и сельская полиции были объединены в единую окружную полицию. Городские полицейские управы, земские суды и общие окружные управления объединялись в уездные полицейские управления, которые возглавлялись уездными исправниками. Уезды состояли из станов, где полицейские функции осуществляли становые приставы. В городах эти функции были
возложены на городских и участковых приставов и полицейских надзирателей. Нижними чинами полиции были сотские и десятские, которые избирались из крестьян. Таким образом, представители крестьянского самоуправления обеспечивали охрану общественного порядка. Но проводимая реформа ожидаемого результата не принесла, поскольку объединение указанных двух полиций завершено не было.
1 января 1864 года начинается земская реформа в результате принятия Положения о земских учреждениях, подписанного Александром II. Появляются земства - новые органы самоуправления. Были созданы уездные, губернские, а также городские земства. Формировались они на выборной основе. В круг их компетенции в основном входило обеспечение хозяйственных нужд. Полиция земства не подчинялась, она была в ведении губернатора, который назначался царем. Но органы местного самоуправления все равно пытались осуществлять контроль за деятельностью полиции, а также оказывали им помощь при осуществлении ими своих обязанностей по охране общественного порядка [4, с. 25]. Соответственно этому делению распределялась и степень власти, предоставленная в Законе 1864 г. органам земского самоуправления правом непосредственного принуждения частных лиц. Если появлялась необходимость в таком праве, то земство обращалось в полицию за содействием. Лишение земств принудительной власти было следствием признания за ними только хозяйственного предназначения.
Сначала земствам не было предоставлено издавать и обязательные для населения правовые акты. Однако постепенно земские учреждения стали наделяться такими полномочия. Так, 16 июня 1865 года было принято Положение о мерах против пожаров и по строительной части в селениях, которое предоставило земству право издавать обя-
зательные постановления по этим вопросам.
19 марта 1917 г. после Февральской революции Временным правительством было принято постановление о ликвидации института земских начальников, функции которых были переданы уездным комиссарам, а судебные -временным судьям. Формировались волостные комитеты.
21 мая 1917 г. Временным правительством принимается закон о земской реформе «О волостном земском управлении», который был направлен на введение земского самоуправления на уровне волости.
Несмотря на создание государственного органа милиции, роль органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка и законности не уменьшилась. В конце 1918 года создаются общественные отряды по охране общественного порядка при уездных и городских исполкомах. Они формировались из числа рабочих, служащих и ^ крестьян. Для данного этапа характерно ^ многообразие форм участия населения в ^ охране правопорядка. ^
С конца 30-х годов до середины § 50-х гг. ХХ века местные Советы посте- ^ пенно исключались из сферы деятель- ^ ности по обеспечению общественного ^ порядка, что, несомненно, отразилось а на количестве правонарушений в государстве. |
2 марта 1959 года ЦК КПСС и § Совет Министров СССР было принято =5 постановление «Об участии трудящихся | в охране общественного порядка в стра- | не», в соответствии с которым были § созданы народные дружины на добро- 1 вольной основе. Местные органы власти 2 непосредственно осуществляли кон- | троль за формированием и деятельно- ^ стью указанных дружин. Милиция по- ! лучила большую помощь от деятельно- ^ сти таких дружин в борьбе с преступно- ^ стью. Впоследствии сотрудники мили- | ции оказывали методическую помощь ^ дружинникам, давали инструкции, обу-
<ч
к
<ч а а
и и
ч
чали методам работы по охране правопорядка.
Серьезные изменения в системе органов местного самоуправления происходят после распада СССР. 6 июля 1991 года принимается Закон РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Здесь впервые было определено понятие «местное самоуправление», была использована удачная формулировка - «полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан».
С октября 1993 г. по август 1995 г. деятельность органов местного самоуправления регулировалась не федеральными законами, а президентскими указами. Данное положение дел было изменено с принятием Закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5], где впервые было использовано понятие «общественный порядок». В соответствии с п. 1 ст. 6 данного закона к вопросам местного значения были отнесены охрана общественного порядка, финансирование муниципальных органов охраны общественного порядка, а также контроль за деятельностью данных органов.
На смену данному закону пришел Федеральный закон 2003 г. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6], который содержит полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности, законности и правопорядка. Данные функции детализируются уже в специальном законодательстве.
Таким образом, становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка прошло три этапа. В дореволюционный период полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка находились в ведении как органа местного самоуправления, так и государства в лице его органов. В советский период активно использовались различные формы участия населения в охране общественного порядка. Важную роль здесь сыграли народные дружинники, организацией деятельностью которых занимались местные органы власти. В настоящее время в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности, законности и правопорядка, которые детализируются в специальном законодательстве.
и а а
о
^
0 «
и
¥ а -с а
1
о
^
0 «
и ?
а
£ «
а а
1
ЛИТЕРАТУРА
1. Копотилов А. Ф. Общественный порядок - обязанность местных властей // Городское управление. 2000. № 2. С. 12.
2. Серов Д. О., Федоров А. В. Следствие при Екатерине II и Павле I: органы полиции // Российский следователь. 2015. № 10. С. 52.
3. Стус Н. В. «Сыск», «суд» и «розыск» в уголовно-процессуальном законодательстве России XV - XVIII вв. // Юридический мир. 2015. № 4. С. 58.
4. Корсакова С. В. Правовая политика в сфере земского самоуправления во второй половине XIX в. // История государства и права. 2010. № 12. С. 25.
5. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
© Аминов И. Р.
X « X
