CC BY
88
j ISSN 2072-9391
\ Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25)
Е.Е. ЮРИНА,
адъюнкт* кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
Организация охраны
общественного порядка в Российском государстве в дореволюционный период
В статье рассматриваются различные формы участия населения и органов самоуправления в охране общественного порядка в дореволюционной России.
Охрана общественного порядка, участие населения в охране общественного порядка, исторический опыт, земские и губные избы, местное самоуправление.
Анализ истории Российского государства позволяет выявить различные формы участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, их действенность и эффективность на различных этапах развития страны. Это представляется важным, поскольку исторический опыт всегда становится предпосылкой выстраивания новой практики совместной деятельности полиции и населения в лице органов местного самоуправления.
На протяжении всей истории развития Российского государства в охране правопорядка и обеспечении общественной безопасности население принимало активное участие. В XV в. еще не существовали государственные органы, наделенные полицейскими функциями; для обеспечения правопорядка из числа крестьян выбирались десятские, сотские и ночные караульщики. Обычно ими становились представители тяглого населения (из лиц. обязанных платить налоги). В черных сотнях1 и слободах ежегодно по одному на десять дворов должны были избираться десятские. В среднем, на одного десятского приходилось 26,9 дворов и 83,4 наличных душ. Деятельностью десятских руководил сотский. В заштатных городах, посадах и местечках, состоящих на городском положении, также имелись сотские и десятские и, кроме того, пятисотские и тысяцкие.
На своих участках ответственности - в десятках и сотнях — они должны были охранять общественное спокойствие, наблюдать за состоянием безопасности и порядком. Например, они следили за тем, чтобы население не зани-
малось корчемством- и принимали меры для его пресечения в целях борьбы с пьянством, которое зачастую становилось причиной совершения преступлений. Также их обязанностью являлся контроль за въездом на территорию новых людей. что позволяло выявлять лиц «пришлых», которые совершили правонарушение [1, гл. 25].
К XVI веку появились губные3 и земские4 избы, служащие которых наряду с судебными и финансовыми функциями также осущест-атяли и полицейские. В уездах с помещичьими землевладениями было введено губное самоуправление. на которое возлагались судебные и полицейские (губные) полномочия. Возглавлял избу губной староста, избираемый народом из числа грамотных дворян и боярских детей. Староста в свою очередь приводил к присяге целовальников, которые могли быть избраны и из числа крестьян. Губные целовальники на протяжении XVI в. являлись товарищами старост и самостоятельно исполняли финансовые, судебные и полицейские функции. Позднее, в XVII в., эти должностные лица выполняли роль помощников в различных губных делах [1, гл. 21].
Структура земских изб была введена и в уездах в результате земской реформы, которую осуществил Иван IV. Компетенция этих органов устанавливалась земскими уставными грамотами, которые подписывал царь. Отметим, что земские избы соблюдали интересы не только дворянства, но и городского купечества, поскольку помимо полицейских и судебных они обладали еще и финансовыми полномочиями. Земские избы возглавлялись избираемыми на один — два года земскими старостами («излюбленными головами»), которым подчинялись дьячки, отвечавшие за делопроизводство, и целовальники.
В XVII в. в результате реорганизации местного управления вводится воеводская система управления: земские и губные избы были переподчинены воеводам как представителям царя,
* Ранее - инспектор по личному составу Управления по работе
с личным составом МВД по Чувашской Республике. 1 Черная сотня - наиболее демократический, не пользующийся льготами разряд тяглового населения (при делении по сотням).
! Корчемство - тайное производство и торговля водкой и др. предметами, составляющими монополию госкаэны.
5 Губная изба - орган местного самоуправления с 30-40-х гг.
н по 1702 г. в масштабах избы (территориального округа).
4 Земская изба - выборный орган местного самоуправления в XVI-XVIII вв., созданный в результате реформы Ивана Грозного.
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25)
которым определили достаточно широкий крут полномочий: руководство городским хозяйством и обеспечение обороны, контроль за безопасностью и благочинием, осуществление полицейско-надзорных функций, а также охрана феодальной собственности, борьба с укрывательством беглого люда, набор на службу служилых людей, осуществление финансового контроля за деятельностью сборщиков налогов. Постепенно они стали привлекаться к решению задач местного управления. Становление при-казно-воеводской системы - характерный признак централизации всего управления.
Регулярная полиция как специальный орган государства, призванный следить за правопорядком и спокойствием, была учреждена в 1718 г. В это же время в Москве и Санкт-Петербурге были введены должности генерал-полицмейстера и обер-полицмейстера, они были обязаны надзирать за порядком — в самом широком смысле этого слова и контролировать строительство новой столицы Российской империи.
Низшими чинами полиции в этот период являлись будочники. Они выполняли функции часовых полицейских, наблюдавших за «благочинием» и порядком на улицах. Обычно к одной будке приставлялось два будочника, сменявших друг друга. К 1802 г. в Москве насчитывалось 352 будки. В помощь будочникам 31 мая 1804 г. был определен штат городовой стражи, который составили солдаты к фронтовой службе неспособные, «но доброго и трезвого поведения» [9, с. 95—96]. Спустя два года из-за нехватки кадров для пополнения штата будочной стражи было принято решение упразднить будки. Взамен будочников в каждую из частей города расставлялось 6 унтер-офицеров. 12 драгунов и 12 рядовых для осуществления патрулирования.
Проблема некомплекта штата будочников наиболее актуальна была для Москвы и обусловливалась как обширной территорией города, нуждающейся в охране, так и необходимостью больших финансовых затрат на материальное и техническое обеспечение самой службы. В других городах в тот же период будочная система охраны общественного порядка продолжала действовать. Например, в Тюмени вышеуказанные проблемы разрешались путем заключения договора между местной администрацией и подрядчиками (в 1807 г. в Тюмени были заключены договоры на содержание всех семи будок [9, с. 96]). Наряду с охранной общественного порядка будочники выполняли функции и пожарной стражи: им предписывалось держать при будке двух помощников, лошадь и телегу с бочкой воды.
Крестьяне также имели возможность принимать участие в охране общественного порядка. Указом Павла I от 5 апреля 1797 г. было
введено «Учреждение об императорской фамилии» [3]. в соответствии с которым организовывались сословное крестьянское общественное управление, волостные и сельские учреждения, которым надлежало исполнять административно-полицейские функции. В отдельных селениях проводился сельский сход государственных крестьян. На должность главы этого схода избирался сельский старшина, которому были приданы помощники - староста, сборщик податей, сотские и десятские, выполнявшие полицейские функции под началом чинов уездной полиции.
С образованием полиции как государственной структуры и учреждением в 1802 г. Министерства внутренних дел участие населения в охране правопорядка свелось к негласным формам сотрудничества вследствие отсутствия нормативных документов, регламентирующих такое взаимодействие [2].
Но ситуация изменилась в 1837 г.. когда при реформировании системы управления государственными крестьянами были созданы в качестве объединений сельские общества, которые управлялись сельскими сходами, обладавшими судебно-полицейскими полномочиями. Для руководства сходами избирались старосты. Решение мелких споров, возникающих между крестьянами, было возложено на «упрошенный» суд — сельскую расправу [4].
Крестьянская реформа 1861 г. сохранила ранее созданные органы самоупраатения крестьян и распространила их влияние на все сельское общество, в состав сельского схода входили все домохозяева сельского общества, круг полномочий ограничивался такими функциями, как разрешение семейных разделов и назначение опекунов, решение вопросов о пользовании землей, установление сборов на мирские расходы, ходатайства об общих нуждах, выбор сельских должностных лиц и др. Сельский сход имел исполнительный орган, который был предстаатен сельским старостой, он обладал полицейскими функциями и мог в качестве наказания за незначительные проступки применить санкции в отношении виновного [8. с. 129-130].
Участие населения в охране правопорядка стало массовым, когда в 1881 г. в Москве были организованы добровольные народные дружины. Функционировали они в особых случаях, так как основной их целью было содействие полиции в охране правопорядка «при проезде Высочайших Особ». Для организации такой дружины назначалось особое лицо - офицер жандармского корпуса или другой равный ему чиновник. Требования к дружинникам предъявлялись достаточно высокие: прежде всего они должны были быть безупречны в нравственном и политическом отношениях. Часто дружинниками становились люди из ближнего окружения
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25)
руководителей, лично знакомые с ними, связанные общностью сословий и занятий.
В 1915 году чинам полиции и администрации была разослана Инструкция по организации добровольной дружины, регламентирующая основные вопросы ее функционирования, к которым относились: добровольность вступления, фиксированное членство и строгий отбор, подотчетность и подчиненность органам государственной власти, государственное руководство и контроль за ее деятельностью. С этого момента добровольная народная дружина начинает постоянную работу. Опыт создания Московской дружины распространяется по всей России [7. с. 7-8].
С приходом к власти в феврале 1917 г. Временного правительства была упразднена царская полиция и в целом реорганизованы органы охраны правопорядка, которые перешли в ведение земских и городских учреждений. В соответствии с Декларацией от 3 марта 1917 г. начинается реформа местного самоуправления. Именно в это время полиция заменяется народной милицией с выборным начальством и финансируется из бюджета органов местного самоуправления.
Во время Октябрьской революции 1917 г. охрану общественного порядка обеспечивали революционные комитеты. В этот период власть
от Временного правительства переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (далее — Советы), с призывом к крестьянам и рабочим брать местное самоуправление в свои руки 24 декабря выступил Народный Комиссариат по внутренним делам [6, ст. 179]. После принятия Инструкции о правах и обязанностях Советов прекращается деятельность органов, созданных при Временном правительстве. Поскольку основой организации деятельности органов государственной власти — Советов — стал принцип их единства, земские и городские органы самоуправления распускаются или сливаются с городскими, районными и поселковыми Советами [5, ст. 180].
Таким образом, в дореволюционный период в российском государстве уже сложилась традиция участия населения и местного самоуправления в охране общественного порядка. После революции изменилось внешнее выражение организационных форм, но сохранилось их содержание и основное направление деятельности.
В период реформирования МВД России в XXI в. граждане все чаше привлекаются к участию в охране общественного порядка, однако без исследования накопленного исторического опыта, полагаем, невозможно добиться эффективности и положительных результатов в данной сфере.
Список литературы
1. Соборное уложение // ПСЗ РИ. Собр. 1. 7. СПб., 1649. Том 1.
2. Об учреждении министерств: Манифест
от 8 сентября 1802 г. // ПСЗ РИ. Собр. 1. 8. СПб., 1830. Т. 27. № 20 406.
3. Учреждение об императорской фамилии // ПСЗ РИ. Собр. 1. СПб., 1797. Т. 24. № 17 906.
4. Об управлении государственным имуществом в губерниях: указ Сенатский по Высочайшему повелению // ПСЗ РИ. Собр. 2. 9. Ч. 1.СП6., 1838. Т. 13. № 11 189.
5. О правах и обязанностях Советов: инструкция СНК РСФСР от 27 декабря 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. № 12.
6. Об организации местного самоуправления: письмо НКВД РСФСР от 24 декабря 1917 г. СУ РСФСР. 1917. № 12.
Гливинскии А.З. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации. М., 2001. Мулукаев P.C., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л.' Развитие организационных форм местного самоуправления в России (XVI - XVII вв.) / Труды Академии управления МВД России. Местное самоуправление: теория и практика. М., 1998.
Яковлев К.Л. Министерство внутренних дел: в государственном механизме Российской! империи в царствование Александра I. Ч. 1! (1802-1812 гг.). М., 2006.
Тел.: 8 (499) 745-82-55
