CC BY
1
DOI 10.24412/2227-7315-2024-4-237-242 УДК 342.95
М.М. Кузнецов
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ К НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМ, ИХ РОДИТЕЛЯМ (ЗАКОННЫМ ПРЕДСТАВИТЕЛЯМ) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение: статья посвящена рассмотрению развития правового регулирования применения мер административного принуждения к несовершеннолетним, их родителям (законным представителям) в России в ретроспективе. Учитывая особую важность сбалансированного применения мер административного принуждения к данной категории субъектов, выявление особенностей правовых норм, соответствующих разным эпохам, выступает актуальной задачей на фоне перманентного совершенствования законодательства в обозначенной сфере общественных отношений. Цель — определить этапы развития законодательства, регулирующего меры административного принуждения, применяемые к несовершеннолетним, а также их характерные особенности. Методологическая основа: формально-правовой и дедуктивный методы научного исследования. Результаты: обозначены три этапа развития правового регулирования применения мер административного принуждения к несовершеннолетним, а также отмечено основное достижение современного этапа, на сохранение и развитие которого направлена правовая политика Российского государства. Вывод: поэтапное развитие соответствующей нормативной базы как абсолютной правовой ценности, не зависящей от веяний правовой политики, требует постоянного внимания законодателя и исследовательского сообщества.
Ключевые слова: система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, комонес, административное принуждение, административная ответственность.
M.M. Kuznetsov
HISTORY OF THE DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION
OF THE ADMINISTRATIVE COERCION MEASURES APPLICATION TO MINORS,
THEIR PARENTS (LEGAL REPRESENTATIVES) IN THE RUSSIAN FEDERATION
Background: the article is devoted to the consideration of the development of legal regulation of the application of measures of administrative coercion to minors, their parents (legal representatives) in Russia in retrospect. Given the special importance of balanced application of measures of administrative coercion to this category of subjects, the identification of features of legal norms corresponding to different eras, is an urgent task against the background of continuous improvement of legislation in the designated area of public relations. Objective — to determine the stages of development of legislation regulating measures of administrative coercion applied to minors, as well as their characteristic features. Methodology: formal-legal and deductive methods
© Кузнецов Максим Михайлович, 2024
Помощник ректора приемной ректора, научный сотрудник научно-исследовательского центра по изучению проблем правового регулирования профилактики правонарушений несовершеннолетних (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Kuznetsov Maxim Mikhailovich, 2024
Assistant to the Rector of the Rector's Reception Office, Research Associate of the Research Center for the Study of Problems of Legal Regulation of Juvenile Delinquency Prevention (Saratov State Law Academy) 237
of scientific research. Results: three stages of development of legal regulation of the application of measures of administrative coercion to minors, as well as the main achievement of the modern stage, the preservation and development of which is aimed at the legal policy of the Russian state. Conclusion: the gradual development of the relevant regulatory framework as an absolute legal value, independent of the trends of legal policy, requires constant attention of the legislator and the research community.
Keywords: system of prevention of neglect and juvenile delinquency, commissions on juvenile affairs and protection of their rights, komones, administrative coercion, administrative responsibility.
Защита прав несовершеннолетних, воспитание подрастающего поколения в духе уважения к закону, формирование гражданственности и патриотизма выступают вневременными задачами государственной политики каждого правового государства. Российская Федерация не является исключением, уделяя особое внимание обеспечению безопасности несовершеннолетних1, ввиду фундаментального значения защиты материнства и детства для устойчивости развития общества и государства. На фоне ключевых средств государственного управления в данной сфере, представляющих собой комплекс мероприятий, направленных на создание условий и предоставление обеспеченных финансовыми механизмами гарантий вместе с методом государственного убеждения, неотъемлемой частью управленческого механизма является метод государственного принуждения, особенно метод административного принуждения, широко и оправданно применяемый в отношении несовершеннолетних с целью пресечения и недопущения их противоправного поведения. Средства административного принуждения применяются в случае недостаточности и неэффективности метода убеждения, однако применительно к несовершеннолетним это условие играет особую роль ввиду сложности баланса между эффективным управлением и гарантией прав граждан, подвергающихся административному принуждению. Названные обстоятельства обусловливают актуальность рассмотрения вопроса правового регулирования мер административного принуждения в отношении несовершеннолетних, их родителей (законных представителей), основой которого выступает рассмотрение соответствующей сферы правового регулирования в ретроспективе.
Говоря о генезисе административного принуждения, применяемого к несовершеннолетним и их родителям (законным представителям), следует отметить, что на ранних этапах развития Российского государства и права многие современные административно-правовые категории, среди которых и меры административного принуждения, в сегодняшнем их понимании не существовали ввиду принципиально иного уровня развития общественных отношений и правовой системы соответственно. В то же время нельзя не обратить внимание на отдельные нормативные положения, позволяющие говорить о задатках особого правового статуса несовершеннолетних, определяющих особенности применяемых в отношении них мер принуждения. Исследователи отмечают, что такие классические памятники отечественного права, как Русская правда, Судебник 1550 г. и Судебник 1589 г., не содержали специальных норм о правовой ответственности несовер-
1 См.: Указ Президента РФ от 17 мая 2023 г. № 358 «О Стратегии комплексной безопасности 238 детей в Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2023. № 21, ст. 3696.
шеннолетних, ограничиваясь установлением возраста привлечения к уголовной ответственности (дальнейшее отраслевое деление правовой ответственности, в том числе выделение административной ответственности, произошло значительно позже). Только в нормах Соборного уложения 1649 г. появились положения о том, что «дети полностью подчинялись родительской власти» [1, с. 150-159]. Положения Воинских артикулов 1715 г., в свою очередь, предусматривали более мягкие меры уголовного наказания за воровство, совершенное «младенцами», при этом не уточняя возраст, соответствующий данному субъекту1.
Впервые в качестве альтернативы общим уголовным наказаниям к несовершеннолетним стали применяться такие меры, как помещение в исправительный приют (Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.) либо монастырь (то же Уложение в редакциях 1895 и 1903 гг.) [1, с. 151]. Так, «несовершеннолетним от десяти до семнадцати лет наказания назначаются в половинном размере. Не достигших четырнадцати лет мировой судья может, не подвергая наказанию, отсылать к родителям, опекунам или родственникам для домашнего исправления»2.
Вплоть до революции 1917 г. законодательство, регулирующее порядок применения мер административного принуждения к несовершеннолетним, характеризовалось недостаточной детализацией и единообразием, постепенно совершенствуясь, начиная со второй половины XIX в. События 1917 г. стали сильнейшим потрясением для российского общества и привели к значительным изменениям в его классовой структуре: рост беспризорности и преступности несовершеннолетних. Все это потребовало глубокой перестройки законодательной базы, которая должна была соответствовать новому общественно-политическому устройству государства. Среди правового регулирования мер административного принуждения, равно как и законодательного оформления административной ответственности, необходимо отметить Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий»3. Дела о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, с 1918 г. рассматривались комиссиями о несовершеннолетних (также известными как комонес), принявших полномочия в соответствующей части. Декретом об учреждении таких комиссий предусматривалась отмена тюремного заключения для малолетних и несовершеннолетних, а также возможность их помещения в убежища Народного Комиссариата общественного призрения4. Комонес применял к несовершеннолетним правонарушителям не наказания, а меры общественного воздействия, охватывая не только функционал по предупреждению беспризорности и правонарушения, но и по защите прав и интересов несовершеннолетних в возрасте до 17 лет. В дальнейшем этот возраст менялся: увеличивался до 18 лет в 1920 г. и уменьшался до 16 лет с 1926 г. Как справедливо указывает А.Д. Реутова, данные изменения связаны с меняющимся количеством беспризорных детей [2, с. 537-540]. Именно в 1920 г. был определен такой субъект, как несовершенно-
1 См.: Российское законодательство X-XX веков: в 9 т. / отв. ред. Е.И. Индова. М.: Юрид. лит., 1984. Т. 5. С. 494.
2 См.: Свод Законов Российской империи. Т. XV, разд. 1, гл. 1, отд. 1 (1885). URL: http://pravo. gov.ru/proxy/ips/?empire (дата обращения: 31.08.2024).
3 См.: Известия ВЦИК. 1921. 30 июня.
4 См.: Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних» // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1918. 14 января. 239
летний, под которым понимались «лица обоего пола, не достигшие 18-летнего возраста»1. Приоритетными мерами, применяемыми к несовершеннолетним, выступали медико-педагогические меры, лишь при недостаточности которых дело передавалось в Народный суд. Народный комиссариат юстиции при этом помещал несовершеннолетних правонарушителей в реформатории — специальные учреждения, образуемые совместно с Народным комиссариатом просвещения. Это стало значимым шагом в достижении цели профилактики преступности несовершеннолетних, так как исключалось отбывание ими наказаний в местах общего заключения, пребывание в которых само по себе выступает способом дальнейшего погружения в криминальную культуру. Целями воздействия со стороны таких учреждения выступали воспитание, обучение и лечение (при необходимости), что также увело прежде сугубо репрессивную, карательную направленность работы с несовершеннолетними правонарушителями на второй план. В 1922 г. соответствующая работа велась активно: Московская комиссия ежедневно принимала из милиции до 30 несовершеннолетних. Заседания комиссий были распорядительными (направленными на применение мер воздействия), и судебными (выстроенными вокруг изучения доказательств и материалов дела). Постановления были оправдательными и назначающими меры медико-педагогической направленности2.
Принятый в 1925 г. Декрет СНК РСФСР «Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних» продолжил регламентацию деятельности комиссий, предусмотрев такие их полномочия, как установление правильного и единообразного применения соответствующих норм, их толкование, дача разъяснений и др.3
Вышедшие в 1935 г. постановление ЦИК СССР № 3, СНК СССР № 598 от 7 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних»4 и постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности»5, с одной стороны, сменили либерализацию курса правовой политики в отношении несовершеннолетних (теперь уголовной ответственности подвергались правонарушители достигшие двенадцатилетнего возраста, в случае выявления совершения ими краж, насильственных действий, убийств или покушений на убийство с применением всех мер уголовного наказания), с другой — была заметно увеличена ответственность родителей и лиц, осуществляющих вовлечение несовершеннолетних в противоправную деятельность. В отношении первых предусматривались меры общественного воздействия в виде обязанности органов наркомпросов и милиции по доведению сведений до общественных организаций (по месту работы родителей) об отсутствии надзора со стороны родителей за поведением детей. Учитывая общественно-политический уклад того времени, суровость данной меры можно назвать весьма значительной. В отношении лиц, уличенных в подстрекательстве
1 См.: Постановление СНК РСФСР от 4 марта 1920 г. «О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях» // СУ РСФСР. 1920. № 13, ст. 83.
2 См.: История организации // Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав города Москвы. URL: https://mkdn.mos.ru/about/history/ (дата обращения: 31.08.2024)
3 См.: СУ РСФСР. 1925. № 38, ст. 267.
4 См.: СЗ СССР. 1935. № 19, ст. 155.
240 5 См.: СЗ СССР. 1935. № 32, ст. 252.
или в привлечении несовершеннолетних к участию в различных преступлениях, а также в понуждении несовершеннолетних к занятию спекуляцией, проституцией, нищенством, предусматривалось тюремное заключение сроком от 5 лет.
Указ Президиума ВС РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» (в ред. 19611 и 1967 гг.2) вернул комиссиям роль координатора работы не только по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, но и по охране их прав. В 1967 г. положение было переиздано и одним из значимых нововведений стало полномочие комиссии по контролю за условиями содержания и осуществлением воспитательной работы с несовершеннолетними. В разных редакциях данный документ действовал вплоть до 1992 г.
Принятие в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях3 и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в 1984 г.4 явило собой переход к современному этапу развития законодательства об административной ответственности несовершеннолетних и их родителей (законных представителей). Ряд положений, касающихся возраста административной ответственности несовершеннолетних, применяемых к ним административных наказаний (в тот период именуемых административными взысканиями), рассмотрения несовершеннолетнего возраста в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность, или вовлечения несовершеннолетних в противоправную деятельность в качестве отягчающего обстоятельства, а также полномочий комиссий по делам несовершеннолетних, сохраняет свою актуальность по сей день. Эти и другие нормы получили свое развитие в современном Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ5 и Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»6, согласно которым профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних рассматривается в качестве системы социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой не только с несовершеннолетними, но и с семьями, находящимися в социально опасном положении, что говорит о защите семьи, материнства и детства на государственном уровне.
Правовое регулирование применения мер административного принуждения к несовершеннолетним, их родителям (законным представителям) в России развивалось неоднородно. Пройдя такие временные этапы, как ранний (XVI-XIX вв.), промежуточный (первая четверть - 80-е гг. ХХ в.) и современный (80-е гг.
1 См.: Указ Президиума ВС РСФСР от 29 августа 1961 г. «Об утверждении Положения о комис- 9 сиях по делам несовершеннолетних» (в ред. от 3 июня 1967 г.). // Ведомости ВС РСФСР. 1961. № 35, т ст. 484; 1967. № 23, ст. 536. 4
2 См.: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г. «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» // Ведомости ВС РСФСР. 1967. № 23, ст. 536.
3 См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях: приняты ВС СССР 23 октября 1980 г. № 3145-Х // Ведомости ВС СССР. 1980. № 44, ст. 909.
4 См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утв. ВС РСФСР 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27, ст. 909.
5 См.: СЗ РФ. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2024. № 33 , ч. 1, ст. 4981.
6 См.: СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3177; 2022. № 48, ст. 8312. 241
ХХ в. — наше время), система профилактики преступности несовершеннолетних и соответствующий ей арсенал мер административного принуждения сначала характеризовались размытыми контурами правового регулирования, позволяющими говорить лишь о задатках современных правовых институтов. Однако по мере развития общественных отношений и правовой системы государства данные категории стали наполняться содержанием, установившим статус соответствующей системы не в качестве репрессивного средства, а в роли института правовой защиты несовершеннолетних, где правовое принуждение вторично целям выявления и устранения причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних. На фоне очевидной взаимосвязи правовой политики с общественно-политическим укладом каждого государства, которая прослеживается в ряде приведенных положений нормативных документов, обращает на себя внимание главное достижение современного законодательства — защита семьи, материнства и детства в качестве основы устойчивого развития государства и общества. Гармоничное и поэтапное развитие соответствующей нормативной базы является абсолютной правовой ценностью, не зависящей от веяний правовой политики, но всегда требующих внимания законодателя и исследовательского сообщества.
Библиографический список
1. СкрипченкоН.Ю. История становления и развития законодательства, регулирующего помещение несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа // Право и образование. 2014. № 10. С. 150-159.
2. Реутова А. Д. Из истории создания комиссии по делам несовершеннолетних // Государство, общество, церковь в истории России XX-XXI веков: сб. по матер. XXII Междунар. науч. конф. Иваново: Изд-во Иван. гос. ун-та, 2023. С. 537-540.
References
1. Skripchenko N.Yu. History of the Formation and Development of Legislation Regulating the Placement of a Minor in a Special Closed-Type Educational Institution // Law and Education. 2014. Vol. 10. P. 150-159.
2. Reutova A.D. From the History of the Creation of the Commission for Juveniles // State, Society, Church in the History of Russia in the 20th-21st Centuries. Proceedings of the XXII: collection of software International Scientific Conference. Ivanovo: Publishing house of the Ivanovo State University, 2023. Р. 537-540.
