CC BY
34Трудовое право и право социального обеспечения
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЛОКАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ
ЕРМОЛОВА Анастасия Александровна,
аспирант кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета (МГЮА). E-mail: nastyalapynova@yandex.ru
Краткая аннотация: в данной статье рассматривается история локального регулирования трудовых отношений в России с XIX в. по настоящее время. Представлена периодизация и определены ключевые моменты, повлиявшие на развитие трудового права и локального нормотворчества в частности.
This article examines the history of local regulation of labor relations in Russia since the XIX century to nowadays. Article presents periodization and identified the key moments that influenced the development of labor law and local rule-making in particular.
Ключевые слова: трудовые отношения; трудовое право; нормотворчество. Labour relations; labor law; norm-setting.
Понимание процессов становления локального регулирования труда необходимо для анализа современного состояния института источников трудового права в целом и локальных нормативных актов в частности. Правоотношения в трудовом праве могут быть урегулированы как централизованно, так и на локальном уровне. То есть наряду с государством создателем норм выступает конкретный субъект трудовых отношений.
Обращаясь к регулированию труда на Руси, можно увидеть, что поступлению на работу почти всегда сопутствовало полное подчинение работника власти нанима-теля1. Отношения с трудящимся регулировались самим хозяином по его усмотрению. Даже в отношении лично свободных закупов2 существовала возможность наказания этой категории населения без суда. Роль государства в регулировании трудовых отношений была минимальной, скорее это была констатация факта наличия таких отношений. Появившаяся чуть позже кабала также являлось видом подчинения одного человека власти другого.
Говоря об истории развития локального регулирования нельзя не отметить, что это развитие тесно связано со становлением самого трудового права. Становление трудового права и его выделение в отдельную отрасль -это длительный процесс, который включает в себя несколько крупных периодов, в свою очередь подразделяющихся на этапы.
На основании изучения специализированной литературы, посвященной становлению и развитию локального регулирования трудовых отношений, нам представляется возможным выделить следующие периоды этого процесса:
1 Таль Л.С. Трудовой договор. Цивилистические исследования. Ч. 1. Ярославль, 1913. С. 57.
2 Категория зависимого населения Древней Руси: Греков Б.Д., Киевская Русь. М., 1953. С. 195-210.
1. Первый период: Становление локального регулирования в начале XIX в., и принятие первых локальных актов, пока еще единичных и разрозненных.
2. Второй период: Легализация государством существующих локальных актов, регулирующих отношения по труду с конца XIX в. и до 1918 г. Этот период включает в себя следующие этапы:
1) Обобщение фабричных локальных норм и принятие Положения об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающих на оные по найму;
2) Развитие локальных источников трудового права посредством принятия Закона 1886 г. «Об утверждении Проекта правил о надзоре за фабричной промышленностью, о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции», предусматривающего обязанность по разработке правил внутреннего трудового распорядка.
3. Третий период: Развитие локального регулирования в советский период. К этому периоду относятся этапы:
1) Ослабление роли локальных источников трудового права в период военного коммунизма 1918-1922 гг.
2) Становление локального регулирования трудовых отношений в советской в 1922-1930 гг.
3) Локальное регулирование в предвоенный период с конца 30-х гг. и до окончания войны.
4) Дальнейшее развитие локального регулирования, и возникновение широкой практики заключения коллективных договоров на предприятиях 1946-1965 гг.
5) Действие локальные нормативные акты в период хозяйственной реформы 1965-1980 г.
6) Расширение сферы действия локальных норм трудового права в период либерализации правовой систе-
мы России 1980-90гг.
4. Современный период развития локального регулирования труда и его источников. В нем можно выделить следующие этапы:
1) Принятие первого Трудового кодекса РФ и закрепление в нем основных положений, касающихся локальных нормативных актов;
2) Изменения локального регулирования труда, связанные с реформой трудового законодательства в 2006 г.
Такое деление истории развития локального регулирования труда и локальных источников трудового права основано на характерных особенностях каждого из названных периодов и возможности включения в каждый из них этапов, объединенных общими признаками.
Первый период: становление локального регулирования в начале XIX в. и принятие первых локальных актов.
Локальное регулирование в рассматриваемый период только начинало свое становление. Вместо действующей в настоящее время системы, когда локальные нормативные акты могут регулировать труд, не выходя за рамки, определенные государством, в начале XIX в. в России государство давало работодателям большую свободу действий. Хозяева фабрик наделялись правами по установлению продолжительности рабочего времени и размера платы за труд. Правительство же подключалось к ситуации только в случае, если от рабочих поступали жалобы.
Для каждой фабрики принимались Положения, утверждаемые Департаментом. Эти Положения по своей природе являлись первыми попытками локального регулирования труда. Они регулировали такие вопросы как: пересмотр заработной платы в зависимости от цен на продовольствие (фактически нынешняя индексация заработной платы, предусматриваемая многими коллективными договорами), устанавливались максимумы праздничных дней в году и продолжительности ежедневной работы.
Так же стали появляться коллективные и тарифные соглашения. Этим документам первоначально не придавалось значение юридической сделки. Поводом для их заключения Л.С. Таль считал коллективные конфликты, затрагивающие профессиональные интересы обширных групп1.
Государственное регулирование не успевало охватывать каждый конкретный случай, требующий регламентации. Результатом этого и стало регулирования отношений по труду предприятиями самостоятельно. Таким образом, в этот период была заложена основа дальнейшего развития локального регулирования трудовых отношений.
1 Таль Л.С. Трудовой договор. Цивилистические исследования. Ч. 1. Ярославль, 1913. С. 88.
Второй период: легализация государством существующих локальных актов, регулирующих отношения по труду с конца XIX века и до 1918 г.
Принимаемые на фабриках положения и соглашения не являлись полноценными источниками трудового права и не охватывали все подлежащие регулированию вопросы трудовых отношений. Они принимались хозяевами самостоятельно без участия государства. М.Н. Туган-Бара-новский в своей работе «Русская фабрика в XIX веке» отмечал, что отношения между работниками и работодателями являются неупорядоченными2.
Поэтому следующим шагом явилась государственная легализация фабричных локальных норм, касающихся трудовых отношений. На основе проекта, предложенного в 1832 г. князем Голицыным, было создано Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму, высочайше утвержденное Государственным советом 24 мая 1835 г.3 С этого момента начинается первый этап данного периода развития.
Особое значение имела ст. 6 Положения, в которой работодатель обязывался не просто издавать правила, регулирующие внутренний трудовой распорядок на предприятии, но и доводить содержание этих правил до сведения работников. Для этого необходимо было иметь на стенах рабочих комнат подписанные хозяином правила. Обязанность работодателя, выработанная еще в 1835 г., существует по настоящее время и предназначена для соблюдения прав работников.
Вторым этапом этого периода стал переход к договорному способу определения условий труда. Как уже было сказано, отношения между работником и работодателем строились на усмотрение последнего. Но с течением времени стало понятно, что игнорировать права работников невозможно, так как число их неуклонно росло. Для защиты прав наемных работников как наиболее слабой стороны отношений по труду государство приняло меры, выразившиеся в принятии Закона от 3 июня 1886 г. «О найме рабочих и правилах надзора за фабричными заведениями». Он явился правовой основой для развития института трудового договора в России.
Согласно Закону обязанностью работодателя являлось принятие Правил внутреннего распорядка. Фабри-
2 Туган-Барановский М.И. Русская фабрика в прошлом и настоящем. Историко-экономическое исследование. Т. 1. Историческое развитие русской фабрики в XIX веке. СПб., 1898.
3 Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму от 24 мая 1835 г. // Полное собрание законов Российской империи. СПБ. 1830. Т. Х. Отд. 1. № 8157.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2016. № 1(133)
канты разрабатывали эти правила, а после должны были утвердить их содержание у фабричной инспекции, а затем выставить во всех мастерских, чтобы все работники могли с ними ознакомиться. Эти правила «должны быть соблюдаемы рабочими на заводах и фабриках».
Правила внутреннего распорядка должны были регулировать вопросы, касающиеся продолжительности рабочего времени и времени отдыха. Расписание устанавливалось отдельное для малолетних и взрослых работников. Определялись также обязанности рабочих по соблюдению порядка на фабрике, требования предосторожности при обращении с машинами, огнем.
Подводя итог анализу данного периода в развитии локального регулирования в России, можно сделать вывод о том, что в это время произошел переломный момент в способе регулирования труда. Если в начале XIX в. все вопросы, касающиеся отношений по труду, решались по усмотрению работодателей, то с принятием Закона 1886 г., ситуация изменилась. Теперь государство стало уделять внимание защите прав и интересов наемных работников, несомненно, произошло это для того, чтобы не допустить роста социальной напряженности и массовых конфликтов. Однако это коренным образом изменило подход к взаимоотношениям между сторонами трудовых отношений.
Третий период: развитие локального регулирования в советский период.
Весь третий период можно охарактеризовать как повышение роли государства в установлении условий труда. Советская правовая система предусматривала детальную регламентацию законодательством почти всех сфер общественных отношений. Не стало исключением и трудовое право.
Первый этап рассматриваемого периода начинается с принятием Кодекса Законов о Труде 1918 г. В нем законодатель устанавливает, что правила внутреннего распорядка относятся к источникам трудового права и подлежат соблюдению, однако устанавливаются такие правила органами Советской власти и утверждаются Народным Комиссариатом Труда. Также, несмотря на то, что во многих статьях КЗоТа содержится упоминание тарифных соглашений, а также перечисляются вопросы, регулируемые ими, на практике условия труда регулировались декретами ВЦИК и СНК, актами НКТ.
На основании вышесказанного можно сделать вывод, что в период с 1918 по 1922 гг. локальное регулирование трудовых отношений утратило свою актуальность. Доказательством этого служит то, что после принятия в 1920 г. такого документа как Общее положение о тарифах1 для до-
1 Декрет СНК РСФСР от 17 июня 1920 г. «Общее положение о тарифе (Правила об условиях найма и оплаты труда рабочих и служащих всех предприятий, учреждений и хозяйств в РСФСР)».
говорного установления условий труда не осталось неразрешенных вопросов.
Второй этап открывает КЗоТ, принятый в 1922 г. Он существенно отличался от своего предшественника наличием отдельных глав, посвященных локальному регулированию трудовых отношений. Детально регламентировался в этом КЗоТе и вопрос коллективных договоров. Правилам же внутреннего распорядка посвящена отдельная глава Кодекса, они детально регламентированы, предусмотрено создание и действие Типовых правил.
Важность положений рассматриваемого Кодекса отмечал еще В.И. Миронов в своей диссертации: «КЗоТ 1922 г. создавал более благоприятные условия труда для работников, что приближало его содержание к понятию общественной справедливости»2.
Третий этап советского периода неразрывно связан с участием СССР во Второй мировой войне. В это время можно наблюдать значительное усиления влияния государства, которое выразилось в директивных методах хозяйствования, увеличении мер труда, строгом надзоре за соблюдением трудовой дисциплины. Локальное регулирование труда на этом этапе развития отходит на второй план по сравнению с централизованным подходом и государственным установлением условий труда.
Четвертый этап советского периода развития локального регулирования трудовых отношений ученые и исследователи связывают с экономической реформой 1965 г. Эта реформа включала внедрение экономических методов управления, расширение хозяйственной самостоятельности предприятий, объединений и организаций, широкое использование приёмов материального стимулирования. Трудового права эта реформа коснулась в части расширения хозяйственной самостоятельности предприятий и внедрении новых методов хозяйственного расчета.
В 1970 г. были приняты основы законодательства СССР и союзных республик о труде, а в 1971 г. КЗоТ РСФСР. И тот и другой закон не включили локальные нормативные акты в число источников трудового права.
Характерными чертами этого этапа развития осталось государственное регулирование отношений по труду. Работники в лице их представителей могли участвовать в установлении условий труда только в рамках, установленных законодателем. По факту локальное регулирование касалось исключительно вопросов оплаты и нормирования труда.
Завершающий этап рассматриваемого периода начинается в советское время с 80-хх гг. XX в. В последние
2 Миронов В.И. Источники трудового права Российской Федерации: теория и практика: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. М., 1998. С. 23.
годы своего существования советская власть взяла курс на либерализацию общественных отношений. Следствием этого стало расширение сферы действия локальных источников трудового права и увеличение роли предприятий и коллективов работников в регулировании труда.
В это время были приняты такие Законы, как: «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями» 1983 г. и «О государственном предприятии (объединении)» 1987 г. Оба Закона отводили главную роль в локальном нормотворчестве трудовым коллективам. Предприятиям давались самые широкие полномочия по локальному регулированию труда, результатом этого стало то, что на одном предприятии могло действовать до нескольких десятков локальных актов. Образцы локальных актов издавались государством в форме Типовых положений и Рекомендаций, Временных рекомендаций1.
Тем временем в стране назревал кризис советской системы управления, это привело к тому, что СССР после более чем 70 лет прекратил свое существование. Происходившие изменения отразились на всех сферах жизни общества, но более всего изменениям подверглась экономическая система.
Дальнейший переход от плановой экономики к рыночной привел к принципиальным преобразованиям в трудовом праве. Чтобы реализовать их оказалось недостаточно внести изменения в действующий КЗоТ 1971 г., это было бы малоэффективно. Поэтому встал вопрос о принятии нового Трудового кодекса, который отразил бы все произошедшие изменения и закрепил бы существующие условия труда.
Так начинается современный период развития локального регулирования труда. Первоначально планировалось внести изменения в действующий КЗоТ 1971 г., в 1992 г. была принята его новая редакция, однако она не несла в себе принципиальных изменений и не отвечала требованиям времени. Тогда для создания Закона была собрана Рабочая группа, которая и предложила впоследствии одобренный проект. В результате проведенных мероприятий Трудовой кодекс был принят в третьем чтении - 21 декабря 2001 г., а вступил в силу с февраля 2002 г.
Первый Трудовой кодекс РФ внес существенные изменения в систему регулирования труда, однако применительно к цели исследования целесообразно рассмотреть нововведения, касающиеся локальных нормативных актов.
Им посвящена ст. 8 ТК РФ, которая не дает определения, но указывает, кто принимает локальные акты. Статья 5 Трудового кодекса включает локальные нормативные акты в систему источников трудового права.
Первоначально в Трудовом кодексе не было главы, посвященной коллективным договорам, так как в 1992 г. был принят Закон «О коллективных договорах и соглашениях», который действовал до 2006 г. Упоминания об отельных локальных нормативных актах встречаются в разных статьях Кодекса и не систематизируются законодателем. Ссылки на правила внутреннего трудового распорядка есть в частях Кодекса, относящихся к дисциплине труда. В ст. 15, 57 упоминается штатное расписание, ст. 123 ТК РФ устанавливает, что график отпусков принимается работодателем с учетом мнения выборного органа профсоюзной организации.
В дальнейшем в Трудовой кодекс РФ не раз вносились изменения, однако, самой крупной переработке он подвергся в 2006 г., когда был принят закон «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ». Фактически на базе действующего ТК был создан новый Кодекс РФ. Изменения коснулись почти всех областей трудовых отношений. Так, например, был расширен круг работодателей за счет индивидуальных предпринимателей, также были четко ограничены случаи заключения срочного трудового договора.
Кроме того, Закон 2006 г. отменил действие Закона «О коллективных договорах и соглашениях», который существовал с 1992 г., Трудовой кодекс РФ стал основным источником права, который регулировал вопросы социального партнерства, ведения коллективных переговоров и заключения коллективных договоров и соглашений.
Рассмотрение истории появления и становления локальных нормативных актов в России необходимо для того, чтобы сейчас иметь возможность оценить степень их развития и определить дальнейшие тенденции трудового законодательства, в том числе касающиеся локального регулирования отношений между работниками и работодателями.
Сейчас развитие трудового права и локального регулирования в частности находится на некой промежуточной стадии, когда уже реализовано достаточно большое количество изменений, направленных на либерализацию и демократизацию отношений по труду. Однако многие вопросы, как, например, применения достижений законодательства на практике, остались нерешенными.
1 Хныкин Г.В. Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. М.: РГБ, 2005. С. 29.
