CC BY
105
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О // СПС Консультант плюс.
3. Апелляционное определение Орловского областного суда от 27 марта 2012 г. по делу N 33-455 // СПС Консультант плюс.
4. Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 10 декабря 2013 г. по делу N 33-9750/2013 // СПС Консультант плюс.
5. Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 16 июля 2013 г. по делу N 33-14923/2013 // СПС Консультант плюс.
6. Апелляционное определение от 5 ноября 2013 г. по делу N 33-8618/2013 Новосибирского областного суда // СПС Консультант плюс.
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
© Четвергова А.В.*
Филиал Южно-Уральского государственного университета (национальный исследовательский университет), г. Миасс
В статье дается краткая характеристика исторических аспектов регулирования ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением в российском законодательстве.
Ключевые слова: нормативно-правовые акты, законодательство, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, население муниципального образования, демократия, власть.
Ответственность высших должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации является одной из проблем законодательного урегулирования. В значительной мере от ее успешного решения зависит эффектив-
* Преподаватель кафедры Конституционного, административного и муниципального права.
ность взаимоотношений между обществом и институтами власти. Изучение истории развития российского законодательства об ответственности должностных лиц местного самоуправления является актуальным на сегодняшний день, т.к., говоря словами академика РАН Ю.А. Полякова, для «понимания явлений современности необходимо увидеть исторические корни» [1].
Практически на всем протяжении эволюции правовых норм о местном самоуправлении в нашем государстве об институте ответственности можно говорить довольно условно. Хотя самоуправление в России существовало в большей или меньшей мере на всем протяжении развития русской государственности, начиная с новгородского князя Олега, но четкого законодательного его закрепления не было предусмотрено.
Большинство исследователей приходят к выводу, что к законодательному регулированию институтов местного самоуправления государство в лице его руководителей обращалось в период кризиса власти, когда реформы властных структур были неизбежными. Вследствие усиления институтов государства возникала необходимость сбалансировать интересы самоуправления на местах и государственного управления, поскольку они должны были соответствовать всем атрибутам государственности. Кроме того следует отметить, что в первую очередь в российском законодательстве свою регламентацию получила ответственность депутатов местного самоуправления.
Наиболее значимым этапом в становлении и законодательном закреплении местного самоуправления в нашем государстве стали реформы середины XIX века, инициатором и организатором которых стал император Александр II. Самыми важными явились следующие законодательные акты о местном самоуправлении: «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года и «Городовое положение» 1870 года. Но до опубликования этих документов в 1861 году был принят еще один нормативный акт -«Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», который интересен своими положениями о правах, обязанностях и ответственности сельских и волостных должностных лиц. В разделе III этого Положения статьей 125 устанавливалась ответственность в виде административных взысканий таких руководящих должностных лиц как волостных
старшин, их помощников и сельских старост: «... за маловажные проступки по должности, подвергаются, по распоряжению мирового посредника, замечаниям, выговорам, денежному штрафу до 5 рублей или аресту до семи дней. Все начальствующие лица требования свои о взысканиях с волостного старшины и сельского старосты, по делам их ведомств, заявляют мировому посреднику, который, по удостоверении в справедливости требованиям, делает, смотря по обстоятельствам дела, надлежащее по сему предмету распоряжение. На отказ мирового посредника в удовлетворении требований его рода, могут быть приносимы жалобы губернскому по крестьянским делам присутствию. За важные проступки и преступления должностные лица общественного управления предаются суду» [2]. Установленную таким образом в данном нормативном акте ответственность руководящих должностных лиц можно отнести к ответственности перед государством.
«Положением о губернских и уездных земских учреждениях», утвержденным указом Александра II в 1864 году вводились новые органы местного самоуправления - уездные и городские земства. Распорядительными органами в земствах были уездные и губернские собрания, а исполнительными - уездные и губернские управы. Заключительная глава V этого Положения была посвящена отчетности и ответственности земских учреждений. Впервые в государственном российском акте говорилось об ответственности должностных лиц местного самоуправления. «115. Губернское Земское Собрание, сверх поверки действий Управ по бумагам и документам, может требовать личных объяснений от членов Управ и производит местные дознания, когда признает это нужным, чрез избранные для сего лица. 116. Ответственность подчиненных Земских Управам служащих лиц по личным служебным их действиям определяется самими Управами: определения же о передаче на распоряжение судебной власти действий Председателей и членов Губернских и Уездных Земских Управ постановляются Губернским Земским Собранием» [3]. Таким образом, этот нормативно-правовой акт стал одним из первых правовых документов, регулирующих ответственность именно должностных лиц местного самоуправления.
«Городовое положение» от 16 июня 1870 года признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки. Уже в общих положениях первой главы Городового положения упоминалось об ответственности местного самоуправления: «10. Городское общественное управление подвергается ответственности (ст. 148-161) за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за нарушение законных прав обществ и частных лиц и за всякие вообще действия, противные существующим законам» [4]. В главе VII «О порядке обжалования распоряжений городского общественного управления и об ответственности должностных лиц оного» устанавливалась ответственность должностных лиц городского общественного управления «за преступлении по должности не иначе, как по суду». Однако механизм привлечения к ответственности высшего должностного лица городского самоуправления в данном нормативно-правовом акте отсутствовал.
Прогрессивные идеи Александра II были забыты вследствие контрреформ Александра III, которые отбросили устройство местной власти в России далеко назад, и законодательные акты о местном самоуправлении, принятые Александром III действовали в нашем государстве вплоть до 1917 года.
В послереволюционной России 23 ноября 1917 года по инициативе В.И. Ленина ВЦИК принял декрет «О праве отзыва депутатов» [5]. Необходимо отметить, что в самом Декрете механизм отзыва, как и в прежнем российском законодательстве, отсутствовал. Фактически отзыв отождествлялся с перевыборами. Законодательно было закреплено положение о том, что «какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных» [6]. Конкретные основания для отзыва в Декрете не устанавливались. В Конституции РСФСР 1918 года в главе пятнадцатой «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов» в статье 78 определялось, что «избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно об-
щему положению» [7]. Эта норма была сохранена и в Конституции РСФСР 1925 года [8].
Впервые (хотя и формально) основания для отзыва были упомянуты в Постановлении ВЦИК от 23 июля 1928 года «Об отзыве депутатов» [9]. На местные Советы возлагалась обязанность по своей инициативе ставить перед избирателями вопрос об отзыве депутатов в случаях систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, непринятия мер к исполнению наказов избирателей и недопустимого для депутата поведения.
03 февраля 1930 года Постановлением Центрального Исполнительного Комитета СССР «Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов и в Союзе ССР» [10] было регламентировано основание отзыва - утрата доверия перед избирателями: «избиратели имеют право отзыва в любое время избранных ими и не оправдавших их доверия депутатов». Понятия «утрата доверия» данный правовой акт не содержал. Однако в Постановлении ВЦИК от 01 января 1931 года «Об утверждении Положения сельских Советов в РСФСР» [11] в статье 32 пояснялось, что Совет по собственной инициативе обязан ставить вопрос об отзыве депутата в случаях: искажения депутатом в своей работе классовой пролетарской политики, систематического неисполнения депутатом своих обязанностей и недопустимого для депутата поведения.
Специальный закон, предусматривающий механизм отзыва как формы ответственности выборного должностного лица был принят только в 1959 году, его правовые нормы также относились исключительно к депутатам, а не к руководящим должностным лицам местного самоуправления [12]. Правила устанавливали, что депутат может быть «в любое время отозван, если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные высокого звания депутата» [13]. Однако разъяснений о действиях, не достойных звания депутата, не было дано. Процедура отзыва не включала состава инициаторов отзыва, - самих избирателей. Право возбуждения вопроса об отзыве депутата (ст. 1) принадлежало «организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза молодежи, кооперативных и других общест-
венных организациям в лице их общесоюзных, республиканских, краевых, областных, окружных, районных, городских, районных в городах органов, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям». Из представителей этих организаций формировалась окружная комиссия для наблюдения за законностью проведения процедуры отзыва и для определения результатов голосования (ст. 7). Указанным организациям, как и любому гражданину РСФСР, после назначения процедуры отзыва предоставлялось право беспрепятственной агитации за отзыв или против отзыва депутата. Сроки проведения агитации не указывались. Существенным дополнением механизма ответственности (ст. 3) стало положение о том, что депутату предоставлялось право дать объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об его отзыве. Вопрос об отзыве обсуждался и решался на собраниях избирателей соответствующего избирательного округа. Голосование происходило открыто, тем самым нарушая свободу волеизъявления избирателей. Окружная комиссия по результатам голосования отправляла протокол в исполком соответствующего Совета народных депутатов. В случае «неправильных» действий окружной комиссии по проведению голосования об отзыве депутата Президиумом Верховного Совета РСФСР рассматривались поданные жалобы. Сроки подачи жалоб в законе не указывались. Депутат считался отозванным, если за отзыв голосовало большинство избирателей данного избирательного округа. Результаты голосования об отзыве депутата должны были быть опубликованы окружной комиссией не позднее пяти дней после проведения голосования по отзыву.
Конституция СССР 1977 года в статье 107 аналогично устанавливала ответственность депутата в форме его отзыва на основании утраты доверия избирателей [14]. Позже данная аналогичная норма вошла и в Конституцию РСФСР от 12 апреля 1978 года (ст. 103) [15]. Фактически формулировка правовой нормы по отзыву депутата повторялась во всех последующих принятых правовых актах советского законодательства.
Необходимо отметить, что, несмотря на несовершенство законодательства российского государства об отзыве выборного должностного лица, в
данный период согласно полученным статистическим данным с 1959 по 1991 годы было отозвано 13 депутатов Верховного Совета СССР, около 140 депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик и примерно 2500 депутатов местных Советов [16].
В результате начавшихся реформ, в том числе и муниципальной реформы, законодательно был введен в систему публичной власти на местном уровне исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - местная администрация, которую возглавил глава местной администрации [17]. Лицо, единолично исполняющее полномочия органа местного самоуправления общей компетенции, было впервые включено в систему публичной власти на местном уровне.
Согласно п. 14 ст. 2 Закона РСФСР от 24 мая 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» в связи с реформой местного самоуправления глава местной администрации обязывался предоставлять соответствующему местному Совету народных депутатов ежегодный отчет о деятельности местной администрации, который в свою очередь был вправе принять решение о недоверии главе и другим должностным лицам местной администрации.
Подробная регламентация ответственности главы местной администрации была представлена Законом РСФСР от 06 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Во-первых, в п. 3 ст. 35 вышеуказанного закона устанавливалось, что в случае принятия решения о недоверии главе местной администрации, соответствующий местный Совет народных депутатов назначает в соответствии с законодательством голосование о его отзыве. Такое решение Совета влекло освобождение главы местной администрации от должности. Во-вторых, в части «д» п. 5 ст. 95 о досрочном прекращении полномочий местных Советов, местной администрации и органов территориального общественного самоуправления населения узаканивался отзыв главы местной администрации избирателями. Механизм отзыва выражался в следующем. Председатель Совета, постоянная комиссия либо группа депутатов, насчитывающая не менее одной трети от числа депутатов, установленного для данного Совета, были вправе вынести мотивиро-
ванное предложение о выражение недоверия главе местной администрации. Само Решение Совета о недоверии главе местной администрации считалось принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета. Затем Совет назначал в соответствии с законодательством голосование об отзыве главы местной администрации. Однако очевидно, что институт отзыва главы местной администрации в данном нормативном документе еще не был определен как самостоятельный институт муниципально-правовой ответственности.
После августовских событий 1991 года на V Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение о том, что выборы глав местных администраций, также как и выборы в представительные органы местного самоуправления, должны быть отложены до 01 декабря 1992 года. Выбор глав администраций в соответствии с принятым этим Съездом 01 ноября 1991 года Постановлением «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» [18] в период до 01 декабря 1992 года назначались Президентом РСФСР или по его поручению главой администрации вышестоящего уровня по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов и с учетом мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории. Во исполнение вышеуказанного Постановления 25 ноября 1991 года был издан Указ Президента РСФСР № 239 «О порядке назначения глав администраций» [19]. Этим документом вводился порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета. Кроме того за Президентом РСФСР закреплялось право назначения глав администраций городов -краевых и областных центров. Согласно Указа Президента РСФСР № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» от 07 августа 1992 года, к дисциплинарной ответственности главу местной администрации могли привлечь за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации, решений вышестоящих и соответствующих Советов народных депутатов, а также постановлений и распоряжений глав вышестоящих администраций в случаях, не влекущих применения административного или уголовного наказания.
В связи с образованием нового государства и принятием 12 декабря 1993 года его Основного Закона - Конституции Российской Федерации [21] -законодательство по регулированию местного самоуправления претерпело очередные изменения. В Основной закон вошли положения об общих принципах организации местного самоуправления, но о формах ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в данном документе ничего не говорится. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 декабря 1996 года [22] признал не противоречащим Конституции установление законами субъектов Российской Федерации института отзыва депутата представительного органа.
В принятом 28 августа 1995 года Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [23] впервые законодательное закрепление нашла должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Его ответственность резюмировалась как ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. В качестве основания наступления ответственности перед населением указывалась утрата доверия населения. Согласно этого закона, механизм ответственности в результате утраты доверия населения должен был быть определен в уставах муниципальных образований. Однако необходимо отметить, что на практике в уставах муниципальных образований, как правило, механизм муниципаль-но-правовой ответственности не регламентировался. В статье 49 в качестве формы ответственности устанавливалось отрешение от должности главы муниципального образования. Процедура привлечения к ответственности перед физическими и юридическими лицами не была определена. Указывалось лишь то, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Таким образом, Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явился первым значимым этапом нормативного закрепления муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования в современном законодательстве Российской Федерации.
Действующий в настоящее время Федеральный закон [24], регулирующий местное самоуправление в российском государстве, сохранил прежнее название, но в достаточно большей мере регламентирует полномочия высших должностных лиц местного самоуправления, в том числе и их муници-пально-правовую ответственность. В данном документе нормативное закрепление получила негативная юридическая ответственность, представляющая собой реакцию государства и общества на нарушение муниципального законодательства и выражающаяся в применении к руководящему должностному лицу местного самоуправления мер государственно-принудительного воздействия, т.е. санкций. Как и в предыдущих российских правовых нормах муниципально-правовая ответственность руководящих должностных лиц местного самоуправления в новом законе ставится в прямую зависимость от модели организации системы муниципальной власти, т.к. является особым видом социальной связи всех элементов общества, важнейшим институтом организации общественной жизнедеятельности. Наиболее подробный анализ этого нормативного акта не является целью данного исследования.
Таким образом, историко-правовой анализ показывает, что на всем протяжении существования ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, начиная с первых Декретов советской власти и до начала «перестройки» в нашем государстве, основания ответственности должностных лиц были закреплены лишь в самом общем формальном виде. Главным результатом современного периода развития законодательства следует считать становление системы органов местного самоуправления, формирование муниципального права в отечественной юриспруденции, осмысленность традиционного для России историко-генетического подхода к проблемам местного самоуправления, появление новых направлений исследований. Перспективы дальнейшего развития правотворчества видятся в со-
вершенствовании законодательного закрепления механизма ответственности должностных лиц местного самоуправления на федеральном и местном уровнях. Необходимо установить четкий механизм муниципально -правовой ответственности высших должностных лиц перед населением как одного из принципов народовластия в государстве.
Список литературы:
1. Поляков Ю.А. Историческая наука: люди и проблемы. - М., 1999. -
С. 4.
2. «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. 1861 г. // Отечественное законодательство Х1-ХХ веков: пособие для семинаров. (Х1-ХХ вв.) / Под ред. проф. О.И. Чистякова. - М.: Юристъ, 1999. - С. 389-390.
3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях» утверждено указом Александра II 01 января 1864 года [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://emsu.rU/lm/monf/library/MUN4/4.htm (дата обращения: 05.01.2014).
4. Городовое положение» от 16 июня 1870 года [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://traditio-ru.org/wiki/Городовое_положение_1870_г. (дата обращения: 07.01.2014).
5. История Советской Конституции (В документах) 1917-1956. - М.: Гос-юриздат, 1957. - С. 68-69.
6. Декреты Советской власти. Том 1. 25 октября 1917 года - 16 марта 1918 года [Электронный ресурс]. - М.: Гос. изд-во политической литературы, 1957. - Режим доступа: http://www/hist.msu/ER/Etext/DEKRET/17-11-21.htm (дата обращения: 15.01.2014).
7. Конституция РСФСР 1918 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://supol.narod.ru/archive/olficial_documents/const1918.htm. (дата обращения: 07.01.2014).
8. Конституция РСФСР 1925 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/185477 (дата обращения: 15.01.2014).
9. Постановление ВЦИК от 23 июля 1928 года «Об отзыве депутатов» // СУ - 1928. - № 104. - Ст. 657 // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».
10. Постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР «Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов и в Союзе ССР» от 03 февраля 1930 года // Известия. - 1930. - 7 марта. - № 65 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
11. Постановление ВЦИК от 01 января 1931 года «Об утверждении Положения сельских Советов в РСФСР» // СУ - 1931. - № 11. - Ст. 142 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
12. Закон СССР от 30 октября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.lawrussia.ru/texts/legal_861/doc861a657x642.htm (дата обращения: 15.03.2014).
13. Закон РСФСР от 26 ноября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР» // Сборник нормативных актов по Советскому государственному праву. - М.: Юридическая литература, 1984. - С. 354-355.
14. Конституция СССР. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 ноября 1977 года // Сборник нормативных актов по Советскому государственному праву. - М.: Юридическая литература, 1984. - С. 346.
15. Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 года // Ведомости РСФСР. -1978. - № 15. - Ст. 407.
16. Стенографический отчет заседания Верховного Совета СССР. Пятая сессия. Бюллетень № 72. - М., 1991. - С. 26.
17. Закон РСФСР от 24 мая 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» // Ведомости РСФСР. - 1991. -№ 22. - Ст. 776.
18. Постановление V Съезда народных депутатов РСФСР от 01 ноября 1991 года «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 44. -Ст. 1455.
19. Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 года № 239 «О порядке назначения глав администраций» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. -№ 48. - Ст. 1677.
20. Указ Президента РСФСР от 07 августа 1992 года № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 7. - Ст. 385.
21. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 25.12.1993. - № 273.
22. Постановление КС РФ от 24 декабря 1996 года № 21-П // СЗ РФ. -1997. - № 2. - Ст. 348.
23. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 1995. - № 170.
24. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2003. - № 202.
