ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «История и археология»

УДК 34

DOI https://doi.org/10.17308/vsu.proc.law.2021.4/3711

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

К. М. Баева

Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 21 сентября 2021 г.

Аннотация: рассматривается стадийно исторический аспект, показана историческая преемственность современной российской прокуратуры по отношению к телеологическим основам прокуратуры имперского периода развития России, раскрываются место и роль прокуратуры в разные исторические периоды, анализируется учреждение и функционирование современной прокуратуры.

Ключевые слова: история прокуратуры, уголовное судопроизводство, надзорные полномочия, прокурор, обвинение, уголовное преследование, этапы исторического развития.

Abstract: the article is devoted to the historical analysis of the formation and development of the prosecutor's office in the Russian Federation, the historical aspect is considered in stages, the historical continuity of the modern Russian prosecutor's office is shown in relation to the teleological foundations of the prosecutor's office of the imperial period of the development of Russia, the place and role of the prosecutor's office in different historical periods is revealed, the establishment and functioning of the modern prosecutor's office is analyzed. Key words: history of the prosecutor's office, criminal proceedings, supervisory powers, prosecutor, prosecution, criminal prosecution, stages of historical development.

Российская прокуратура прошла сложный исторический путь развития и становления, который условно можно разделить на несколько этапов: дореволюционный, советский и современный. Полагаем необходимым охарактеризовать каждый из них и детально изучить путь исторического развития органов прокуратуры в Российской Федерации, в частности становление и развитие ее правозащитных функций. Этимологически слово «прокуратура» берет свое начало от латинского procuro — забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.

Становление российской прокуратуры произошло намного позже, чем в европейских государствах — Франции, Германии, Англии, Италии и др. Ее появление связано с историческими изменениями в развитии государственного аппарата первой четверти XVIII в. Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов.

До этого в России предпринимались попытки создать специальные органы, занимающиеся наблюдением и контролем за деятельностью го-

225

© Баева К. М., 2021

сударственного аппарата. Во второй половине XVII в. они были связаны с именем царя Алексея Михайловича Романова, который образовал прототип будущей российской прокуратуры — Тайный приказ. Основная его задача заключалась в том, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению». Тайный приказ стоял над остальными органами государственного управления, однако после смерти Алексея Михайловича прекратил свое существование.

Краеугольным камнем прокуратуры Российской Федерации по праву следует считать Указ императора Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора»1. «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»2.

Впоследствии должность прокурора учредили при надзорных судах3 и Святейшем синоде4.

Ряд авторов связывают возникновение органов прокуратуры с общественно-политической ситуацией, сложившейся и укоренившейся в России к началу XVIII в.: «На протяжении всей истории русской государственности после падения Киевской Руси государственное управление характеризовалось произволом князей, воевод, царей, бояр, а позже и мелкого чиновничества»5. По мнению А. И. Гальченко, органы прокуратуры, учрежденные Петром I, «были нацелены не столько на выявление нарушений законов, сколько на их предупреждение»6.

Стилистика нормативного акта XVIII в. несколько витиевата, но содержание акта вполне соотносится с целями и задачами прокуратуры в ее современном воплощении. Так, полномочия генерал-прокурора по надзору в отношении Правительствующего сената XVIII в. заключались в необходимости следить за тем, чтобы этот орган осуществлял свою де-^ ятельность «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по о: Регламентам и указам», «чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись», «дабы Сенат в своем ¡^ звании праведно и нелицемерно поступал»7. Существует мнение, что на сч первом этапе своего развития «прокуратура благодаря деловым качествам своего руководства, в частности генерал-прокурора П. И. Ягужин-ского, фактически получила статус высшего государственного органа»8.

1 См.: Полн. собр. законов Российской империи. Собр. первое (1649—1825 гг.). Т. 6, № 3979.

2 См.: Там же. № 3877.

3 См.: Там же. № 3880.

4 См.: Там же. № 4001.

5 ГершевскийЮ. Р. Причины возникновения института прокуратуры в России // Законность. 2008. № 12. C. 6.

6 Гальченко А. И. Исторические аспекты деятельности российской прокуратуры по предупреждению нарушений законов // Lex Russica. 2017. № 9. С. 22.

7 Там же.

8 Шобухин В. Ю. Тенденции развития прокуратуры России в период 1722— 1864 гг. // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 8.

Выразим свое несогласие с такой позицией. Не отрицая выдающихся качеств первого генерал-прокурора, полагаем, что авторитетная позиция прокуратуры петровских времен связана, в первую очередь, с личностью

государя императора. 7

Смена государя в России чаще всего приводит к изменениям в зако- .

нодательстве о прокуратуре. Так, императрица Екатерина I и император от

Петр II не придавали большого значения деятельности генерал-проку- ®

рора, более того, они видели в нем конкурента своим властно-распоряди- 7

тельным полномочиям. По мнению В. Г. Бессарабова, в этот период прои- X

зошел значительный отход от петровской концепции, позиция прокурора о

и прокуратуры в целом значительно ослабела9. X

Императрица Анна Иоанновна своим Манифестом в октябре 1730 г.10 не только восстановила упраздненные ранее должности генерал-проку- 8 рора, обер-прокурора, прокуроров при коллегиях и в судебных местах, но ^ и Указом от 2 апреля 1731 г. расширила полномочия прокуратуры в части 7 надзора за исполнением налогового законодательства11. Спустя два года в х Указе от 3 сентября 1733 г. «О должности прокурора» полномочия прокуро- ^ ра пополнились надзором за деятельностью губернаторов, отправлением о правосудия и исполнением наказания, за соблюдением законодательства ё в местах принудительного содержания (тюрьмы, остроги, работные дома), ^ правильного исполнения законом при приеме рекрутов на военную служ- * бу; отдельного упоминания заслуживает функция надзора в отношении ° должностных лиц, участвовавших в освидетельствовании умалишенных ф и их дальнейшем содержании в смирительных домах12. Полагаем, это ф связано не только и не столько с обеспечением защиты прав подданных х на свободу передвижения, сколько с юридическими последствиями, каса- 7< ющимися возможности распоряжаться своим имуществом. -о Подводя итог этому этапу, следует отметить, что в период правления < Анны Иоанновны произошло расширение надзорных направлений деятельности прокуратуры и приближение их к современному пониманию < сущности надзорной деятельности. .

В последней четверти XVIII в. при Екатерине II стало развиваться нормативно-правовое регулирование деятельности прокуроров на местах. В Указе от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний

Всероссийския империи»13 функции губернских прокуроров вышли за__

рамки надзора за исполнением закона. Теперь им предписывалось разъяснять законодательство, давать заключения по конкретным ситуациям, согласовывать правоприменительную практику с генерал-прокурором.

9 См.: БессарабовВ. Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1722—1864) // Журнал российского права. 2002. № 8.

10 См.: Полн. собр. законов Российской империи. Собр. первое (1649—1825 гг.). Т. 8, № 5625.

11 См.: Там же. № 5736.

12 См.: Там же. Т. 9, № 6475.

13 См.: Там же. Т. 20, № 14392.

Как уже было отмечено, каждый последующий император вносил изменения в законодательство о прокуратуре. Не стало исключением и правление Павла I, который Указом от 16 декабря 1796 г. распространил надзорные функции на все отрасли законодательства14.

Развитие законодательства о прокуратуре при императоре Александре I связывают с изменением структуры аппарата Российского государства. Так, Манифест от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» определил место прокуратуры в министерстве юстиции, а генерал-прокурора — в должности министра юстиции15.

Дальнейшие изменения, внесенные в Свод законов Российской империи в первой половине XIX в., закрепили контрольно-надзорные функции прокуратуры, не изменив сущностных начал прокурорской деятельности. Принципиальные нововведения связывают с рядом демократических реформ 60-х гг., важнейшей из которых следует считать судебную реформу.

По мнению ряда авторов, в сфере уголовного судопроизводства эта реформа привела к повышению уровня законности16, но в вопросах взаимодействия с должностными лицами государства позитивное значение реформы не так позитивно17. Промедления во внедрении положений судебной реформы привело к тому, что в последней трети XIX в. в системе прокуратуры была отмечена определенная двойственность18.

В 1862 г. Александр II утвердил «Основные положения о прокуратуре»19, в которых был ограничен общий надзор прокуратуры. Историческая роль российской прокуратуры в 1870-1880-е гг., вошедшие в отечественную историю как годы реакции, внесли свои изменения в деятельность прокуратуры. Прокуроры стали принимать весьма активное участие в производстве дознаний по политическим делам, контролировать адвокатскую деятельность, имели право возбуждать дисциплинарные производства о частных поверенных за неправильные, по их мнению, действия. В это время были даже предложения подчинить адвокатуру министерству ¡^ юстиции, включив ее в систему официальных учреждений этого мини-сч стерства. Все эти изменения были вызваны политической обстановкой в стране, известными изменениями в государственном строе и другими обстоятельствами.

228

В результате существенно изменялись функции судебной системы, полномочия суда присяжных были резко ограничены, а сфера суда,

О!

14 См.: Полн. собр. законов Российской империи. Собр. первое (1649—1825 гг.). Т. 24, № 17652.

15 См.: Там же. Т. 27, № 20406.

16 См.: Казанцев С. М. Прокуратура Российской империи : историко-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2003. С. 9—10.

17 См.: Ястребов В. Б. Прокурорский надзор. М., 2011. С. 36.

18 См.: Бабаев С. Н. Влияние Судебной реформы 1864 года на вопросы организации и деятельности прокуратуры России // Судебная власть и уголовный процесс. 2014. № 3. С. 236.

19 См.: Российсткое законодательство X—XX веков. М., 1991. Т. 8. С. 28.

напротив, значительно расширялась. В этих условиях Российское государство было заинтересовано больше в карательных органах, чем в надзорных, и пыталось использовать в этом прокуратуру. В результате карательная сторона деятельности прокуратуры особо отчетливо проявилась Т после революции 1905 г. Таким образом, считаем необходимым перейти . к описанию следующего этапа становления прокуратуры в России — ре- от волюционному. Ф

Органы прокуратуры и юстиции России отвечали на революционные Т выступления массовыми репрессиями, карательными экспедициями, во- ^ енно-полевыми судами, политическими убийствами. В результате воен- о но-полевые суды в период с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Прокуратура, будучи структурным

прокуратуры: велась ожесточенная классовая борьба на фронтах граж-

элементом государственного механизма, проводила в жизнь самодержав- §

ную политику, так же как и другие правоохранительные органы Россий- ч

ской империи. Т

Последующие десять лет в связи с первой русской революцией, Пер- Т вой мировой войной и двумя революциями — Февральской и Октябрьской 1917 г. — особых изменений в деятельности российской прокуратуры не

было, хотя она работала, не прерываясь в связи с этими трагическими ь

для России событиями. х

о

X

о

После отказа от старой прокуратуры сама мысль о восстановлении прокуратуры считалась реакционной. Однако в действительности возникла необходимость создания органа, осуществляющего прокурорские функции. В связи с этим следует отметить, что до 1922 г. в советских республиках не было органа высшего надзора за соблюдением революцион-

ной законности. Это объясняется тем, что на первом этапе строительства т

государственного аппарата отсутствовали предпосылки для создания -о

о

<

данской войны, и с военной интервенцией государственная власть знач

чительным образом была децентрализована, советское право еще только создавалось, поэтому необходимость во многих государственных, правовых учреждениях и институтах, в том числе и в прокуратуре, не была осознана.

В ноябре 1917 г. высшим органом власти в стране — Советом народных комиссаров — был принят Декрет о суде № 120, согласно которому упразднялись существовавшие до революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии.

В сложной обстановке перехода от гражданской войны к мирному строительству и осуществления новой экономической политики возникла объективная необходимость создания самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов. Теоретические основы

229

20 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

организации прокурорского надзора и назначение революционной законности в Советской России были сформулированы В. И. Лениным в работе «О "двойном" подчинении и законности»21.

Идеи В. И. Ленина нашли отражение в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г., которое, в свою очередь, возлагало на прокуратуру осуществление надзора от имени государства за деятельностью всех органов и учреждений, соблюдением ими законодательства путем возбуждения уголовного преследования виновных и опротестования нарушающих закон постановлений. Суд носил обвинительный характер, состязательность процесса упразднялась, обвинение поддерживала коллегия обвинителей, состоявшая из трех лиц, избираемых местными советами.

23 ноября 1923 г. была учреждена первая в СССР прокуратура Верховного Суда. В Положении о Верховном Суде СССР определялись функции прокуратуры, ее полномочия и структура. В этом акте из возложенных на прокурора Верховного Суда СССР направлений деятельности был предусмотрен общий надзор.

Было принято «Положение о прокуратуре РСФСР», в котором были отражены основные принципы деятельности новой российской прокуратуры: во-первых, централизация органов прокурорского надзора; во-вторых, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; в-третьих взаимозаменяемость на любой стадии прокурорских действий; в-четвертых, независимость прокуратуры от местной власти; в-пятых, опора прокурорских органов на помощь общественности и др.

В соответствии с Положением 1922 г. на прокуратуру возлагались следующие полномочия: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступле-о ний, а также за деятельностью органов Государственного политического 041 управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильно_стью содержания заключенных под стражей и т. д.

230 Несмотря на трагические страницы в истории органов советской про-куратуры, Конституция СССР22, принятая 6 декабря 1936 г., придала

прокуратуре конституционный статус, который остается неизмененным до настоящего времени и соответствует Конституции РФ 1993 г. Впервые в истории конституционного права было введено понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена только к полномочиям прокурора СССР.

21 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 199.

22 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик : утв. постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Накануне распада СССР было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1995 г., в котором были раскрыты и конкретизированы конституционные основы о прокуратуре и которые оказали существенное влияние на ее дальнейшую деятельность. Большое значе- 7 ние имел и тот факт, что в Положении на Генерального прокурора СССР . возлагалось осуществление высшего надзора за точным исполнением от законов всеми министерствами и подведомственными им учреждения- ® ми, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами 7 СССР. В этом историческом документе получила своё воплощение одна X из важных обязанностей прокурора — опротестовывать всякое незаконное решение, независимо от кого оно исходит. В результате это Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов.

Таким образом, можно констатировать, что в этот период происходил процесс расширения конституционного регулирования вопросов организации и деятельности прокуратуры СССР, ее статус в основных законах

о

TD X

О

Q со го X

закреплялся в качестве самостоятельного, независимого органа, не вхо- о

го

дящего ни в одну из трех ветвей власти. Это свидетельствует об авторитете и престиже органов прокуратуры всех уровней, ее совершенствование с учетом требований советского общества.

17 января 1992 г. был принят Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»23, в котором направление «надзор за соблюдени- ф ем прав и свобод человека и гражданина» выделено отдельной главой что свидетельствует об укреплении и разрастании данного вида деятель ности прокуратуры в настоящее время.

Анализ истории отечественной прокуратуры показал, что задачи, О цели, функции, полномочия прокуратуры претерпели значительные преобразования. В разные исторические периоды они были то более широкими, то наоборот, прокуроры были ограничены в правах, однако нель- < зя не согласиться с тем, что прокуратура прошла длительный, самобыт- . ный путь развития с дореволюционного этапа до наших дней.

23 О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 01.07.2021). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- . Плюс».

Библиографический список

Бабаев С. Н. Влияние Судебной реформы 1864 года на вопросы организации и деятельности прокуратуры России // Судебная власть и уголовный процесс. 2014. № 3.

Бессарабов В. Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1722-1864) // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 152-161.

Гальченко А. И. Исторические аспекты деятельности российской прокуратуры по предупреждению нарушений законов // Lex Russica. 2017. № 9. С. 22-35.

231

232

Гершевский Ю. Р. Причины возникновения института прокуратуры в России // Законность. 2008. № 12. С. 7-12.

Казанцев С. М. Прокуратура Российской империи : историко-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2003.

Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. 450 с.

Полн. собр. законов Российской империи. Собрание первое (16491825 гг.). Т. 6, № 3480-4136.

Российское законодательство X-XX веков / отв. ред. Б. В. Виленский. М., 1991. Т. 8. 496 с.

Шобухин В. Ю. Тенденции развития прокуратуры в России в период 1722-1864 гг. // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 79-86.

Ястребов В. Б. Прокурорский надзор. М., 2011. 424 с.

References

Babaev S. N. Influence of the Judicial Reform of 1864 on the Organization and Activity of the Prosecutor's Office of Russia // Judicial Power and Criminal Procedure. 2014. № 3.

Bessarabov V. G. Pre-reform (Peter's) prosecutor's office (1722-1864) // Journal of Russian law. 2002. № 8. P. 152-161.

Galchenko A. I. Historical aspects of the activities of the Russian prosecutor's office to prevent violations of laws // Lex Russica. 2017. № 9. P. 22-35.

Gershevsky Yu. R. The reasons for the emergence of the institution of the prosecutor's office in Russia // Legality. 2008. № 12. P. 7-12.

Kazantsev S. M. Prosecutor's Office of the Russian Empire: Historical and Legal Research: Author's abstract. dis. ... Dr. jurid. sciences. SPb., 2003.

Lenin V. I. Full composition of writings. T. 45. 450 p.

Complete collection of laws of the Russian Empire. First collection (16491825). T. 6, № 3480-4136.

Russian legislation of the X-XX centuries. T. 8 / otv. ed. B. V. Vilensky. M., 1991. 496 p.

Shobukhin V. Yu. Trends in the development of the prosecutor's office in Russia in the period 1722-1864 // Journal of Russian Law. 2010. № 6. P. 79-86.

Yastrebov V. B. Prosecutor supervision. M., 2011. 424 p.

Для цитирования:

Баева К. М. История развития и становления современной прокуратуры в Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2021. № 4 (47). С. 225-232. DOI: https://doi.org/10.17308/vsu.proc.law.202L4/3711

Recommended citation:

Baeva K. M. The history of the development and formation of the modern prosecutor's office in the Russian Federation // Proceedings of Voronezh State University. Series: Law. 2021. № 4 (47). Р. 225-232. DOI: https://doi.org/10.17308/vsu.proc.law.202L4/3711

Воронежский государственный университет

Баева К. М., преподаватель кафедры уголовного процесса

E-mail: baeva.ksenia@mail.ru

Voronezh State University Baeva K. M., Lecturer of the Criminal Process Department

E-mail: baeva.ksenia@mail.ru