CC BY
148
Р.Н. Сучков
ИСТОРИЯ БОРЬБЫ СО ВЗЯТОЧНИЧЕСТВОМ. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО УК РСФСР 1922 ГОДА
Проблема взяточничества в России имеет глубокие исторические корни и социальную подоплеку. Чиновничество в России никогда не отличалось законо-послушанием, а законодательная сфера всегда была недостаточно разработанной. На протяжении всей истории становления и развития государства российского четко прослеживается стремление чиновников различных уровней использовать занимаемую должность в качестве источника недозволенного обогащения. При этом интересы людей, которым чиновники должны служить, отходят на второй план, а часто и напрямую ими нарушаются. «Несытая алчба корысти до того дошла, что некоторые места, учрежденные для правосудия сделались торжи-щей» - отмечалось в высочайшем Указе императрицы Елизаветы Петровны еще в 1760 году1. Характерно, что уже тогда в качестве причины коррупционных нарушений признавалось то, что чиновники «свою беззаконную прибыль присяге, долгу и чести предпочитали»2.
Не секрет, что успех воздействия на какое-либо правовое явление складывается из детального изучения исторического законодательного опыта, его анализа и стремления спроецировать все те лучшие и наиболее эффективные моменты на современный этап развития юридических норм. Несмотря на всю казуистичность и мелочную детализацию, присущую законодательству прошлого, не стоит забывать, что эти законы отражали степень экономического и политического развития общества того периода. При этом существовали и положительные законодательные моменты, частично перекочевавшие в современное законодательство, а также необоснованно забытые и исключенные из правоприменительной практики нормы.
С 1 июня 1922 г. на территории Российской Федерации стал действовать первый Уголовный кодекс, разработка которого началась еще в 1918 г. Он представлял собой совокупность норм, четко оговаривавших такие вопросы, как пределы его действия и основания наступления уголовной ответственности, выделявших стадии совершения преступления, которые давали по-
нятие соучастия. Важнейшим принципом Кодекса стало построение Особенной части по системе, имеющей в своей основе объект преступного посягательства. Это имело большое практическое значение, так как ориентировало карательные органы относительно степени общественной опасности того или иного деяния. Анализ построения Особенной части УК РСФСР 1922 г. показывает, что по степени общественной опасности взяточничество, входящее в систему должностных (служебных) преступлений, занимает второе место после государственных преступлений и опережает такие общественно опасные деяния, как убийства, имущественные и воинские преступления. Отметим, что из приведенных выше нормативных актов, изданных в период с октября 1917 г. до принятия Уголовного кодекса 1922 г., следовало, что объектом посягательства взяточничества и других корыстных злоупотреблений по службе являлись интересы революции. Из анализа работы В.И. Ленина «Очередные задачи советской власти» следует, что объектом взяточничества в период после 1922 г. является управление Россией. «Это указание вождя революции является ключом к познанию истории развития советского уголовного законодательства по борьбе со взяточничеством»3.
Должностным (служебным) преступлениям в УК РСФСР 1922 г. была посвящена глава 2. При создании норм данного Кодекса было выполнено указание В.И. Ленина, которое он дал для осуществления борьбы со взяточничеством и которое оказало довольно сильное влияние на готовящийся документ, сутью которого являлось следующее: Государственное политическое управление может и должно бороться и карать расстрелом по суду4.
При изучении уголовного законодательства о борьбе со взяточничеством периода 1922 г. следует отметить, в первую очередь, что система должностных преступлений была разработана с гораздо большей тщательностью, чем это имело место в предшествующем законодательстве. Прежде всего, заслуживает внимания примечание к ст. 105 УК, в котором сформулировано понятие должностного лица: «Под должнос-
© Р.Н. Сучков, 2006
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 3, 2006
237
тными лицами разумеются лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющие по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профессиональных и других общегосударственных задач». Эта формулировка уточняла понятие должностного лица, приведенное в Декрете «О взяточничестве» от 18 мая 1918 г., распространяя его не только на постоянных, но и на временных работников указанных органов, а также раскрывало содержание функций, присущих должностным лицам, указанным в примерном перечне. Это нововведение создавало более благоприятные условия для активизации борьбы с должностными преступлениями.
Ст. 114 УК РСФСР 1922 г. воспроизвела те основные положения, которые были выработаны в предшествующий период относительно признаков такого тяжкого должностного преступления, как взяточничество, и четко сформулировала его состав, предусматривая уголовную ответственность за дачу и получение взятки, посредничество во взяточничестве и прикосновенность ко взяточничеству Понятия получения, дачи взятки и посредничества во взяточничестве в тот период уже настолько утвердились, что стало возможно без каких-либо существенных изменений включить их в последующие кодексы.
Принятие взятки наказывалось лишением свободы на срок до пяти лет с конфискацией имущества или без таковой. При совершении этого преступления при отягчающих вину обстоятельствах, а именно: а) особые полномочия служащего; б) нарушение служащим своих обязанностей; в) вымогательство взятки; г) принадлежность виновного к имущему классу и использование взятки для сохранения или приобретения привилегий, связанных с правом собственности, -предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок не ниже трех лет вплоть до высшей меры наказания с конфискацией имущества. Дача взятки, посредничество во взяточничестве и прикосновенность к взяточничеству наказывались лишением свободы на срок до трех лет.
Несовершенство ст. 114 УК РСФСР 1922 г. выразилось в том, что различные по своему составу и тяжести формы взяточничества были объединены в одной статье. Это было замечено
законодателем, и через пять месяцев после введения ее Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 9 октября 1922 г. норма была разделена на две части. Часть первая предусматривала ответственность за принятие взятки без квалифицирующих обстоятельств, а часть вторая - при наличии таковых. К квалифицирующим признакам наравне с существовавшими ранее дополнительно были отнесены: а) нанесение или возможность нанесения материального ущерба в результате получения взятки; б) наличие судимости за взяточничество; в) неоднократность получения взятки.
Тем же Декретом была введена в действие и ст. 114-а УК РСФСР, которая содержала совершенно новый состав преступления, дополнявший предыдущие: непринятие мер противодействия взяточничеству, то есть попустительство5.
Особый интерес вызвала ч. 2 ст. 114-а, согласно которой лица, виновные в получении взятки, даче взятки, посредничестве во взяточничестве, оказании какого-либо содействия, или непринятии мер противодействия взяточничеству, могли быть освобождены судом от наказания «лишь в случае: а) если они добровольно и немедленно заявят о вымогательстве взятки и б) если своевременными показаниями и донесениями окажут содействие раскрытию дела о взяточничестве».
Характерно, таким образом, что правом освобождения обладал только суд, а не следственные органы. Профессор Б.В. Волженкин заостряет внимание на том обстоятельстве, что это было именно право, а не обязанность суда, и что освобождены от наказания могли быть все лица, имевшие отношение ко взяточничеству, в том числе и взяткополучатели6.
Девятого октября 1922 г. Народный комиссар юстиции и Прокурор Республики Д.И. Курский направил «всем нарсудам, ревтрибуналам и чинам прокурорского надзора» циркуляр №97 «Об объеме понятия взятки». Образование частных и кооперативных предприятий, контор, фирм, акционерных обществ и товариществ сопровождалось распространением совместительства, когда эти фирмы и конторы принимали на работу служащих советских организаций, добиваясь таким образом благосклонного к себе от-ношения7. По существу это было скрытой формой взяточничества. Поэтому циркуляр предлагал «подводить под понятие взятки» целый ряд деяний, например: 1) получение должностным лицом, несущим какие-либо контрольные и ре-
визионные функции в данном учреждении или предприятии, каких-либо видов материального довольствия, не предусмотренных законом, от подотчетных ему учреждений единовременно или периодически; 2) получение по незаконному совместительству в двух государственных учреждениях или хотя бы в одном государственном, а в другом частном, в денежном или ином виде вознаграждения или довольствия, если установлено, что оба эти учреждения находятся между собой в отношениях взаимных услуг, и если установлено, что данное лицо принимало лично или через посредников участие в выполнении этих операций или услуг; 3) получение теми же лицами, и в тех же случаях «комиссионных», «наградных», «организационных» или «за содействие». Аналогично предлагалось расценивать и ряд других случаев8.
Более развернуто различные формы незаконного совместительства, квалифицируемые как взяточничество, излагались в постановлении СНК от 21 декабря 1922 г. «Временные правила о службе в государственных учреждениях и пред-приятиях»9. Как писал профессор А.А. Жижи-ленко, «во всех этих случаях речь идет о чисто формальных нарушениях, так что в отдельных случаях не требуется установление ближайшей цели деятельности виновных лиц; их корыстная цель в этих нарушениях всегда предполагается»10.
Однако, несмотря на все предпринимаемые усилия, взяточничество как одна из форм корыстных злоупотреблений по службе имело устойчивую тенденцию роста. Так, в первом полугодии 1923 г. факты осуждения за взяточничество составили 23% от общего объема должностных преступлений, во втором полугодии того же года -34%, а в первом полугодии 1924 г - уже 40%11.
Как свидетельствует анализ периодической литературы и архивных материалов того времени, одной из важнейших причин использования служебного положения в корыстных целях является бедственное положение государственных служащих. Например, из-за многомесячной невыплаты денежного содержания работникам суда один судья по деревням собирал милостыню12. В еще более тяжелом положении находились сотрудники милиции13. Эти данные, однако, не свидетельствуют о снижении числа других видов должностных преступлений; стремительный рост взяточничества вызвал резкое увеличение уровня всей должностной преступности.
На рост взяточничества также влияли:
- сложившаяся на протяжении столетий система взяточничества в сфере государственной власти и управления, связанный с нею порядок обязательного «вознаграждения» чиновников за выполнение ими служебных обязанностей;
- неэффективный контроль за заключением различных договоров между государственными учреждениями и предприятиями и частными предпринимателями. «И это несмотря на всяческий контроль, который был фактически бесконтрольностью, безответственностью»14; отсутствие публичного контроля за порядком использования государственными органами частного посредничества.
Еще одним крайне важным вопросом являлась провокация взятки. Взяточничество буквально захлестнуло государственный аппарат в связи с переходом к НЭПу. На XI съезде РКП(б) серьезно обсуждался вопрос: может ли коммунист давать взятку? ЦК упрекали за то, что он не предоставил по этому поводу разъяснений. В ответ на это председатель ЦИК заявил: «Если какого-нибудь товарища смущает - можно ли в данном случае дать взятку или нет, он должен пойти в организацию и спросить, как ему поступить в данном случае, и вообще, взятку-то дай, но устрой так, чтобы тот, который получил взятку, получил бы соответствующее возмездие. Потому что если хлеб надо привезти, то нужно сделать, чтобы он был привезен. Это вопрос це-лесообразности»15. Здесь следует, пожалуй, обратить внимание на два обстоятельства: отсутствие даже намека на правовую оценку явления - оценку с позиций законности, а также на непосредственную тональность обсуждения вопроса, свидетельствующую о том, что взятка стала неотъемлемым атрибутом повседневной жизни.
Наибольшего размаха проявления взяточничества и других должностных злоупотреблений достигли к лету 1922 г.: хозяйственные договоры между государственными промышленными предприятиями часто заключались через частных посредников16. Широкое распространение подобная практика получила и на транспорте. Началась решительная борьба со взяточничеством, в которой некоторая часть должностных лиц советского государственного аппарата приняла провокационную тактику. Для борьбы с такого рода общественно опасными действиями должностных лиц в Уголовный кодекс РСФСР
1922 г. и была введена ст. 115. Она формулировала состав провокации взятки как «заведомое создание должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение взятки в целях последующего изобличения дающего взятку». Согласно диспозиции данной статьи уголовной ответственности подлежали лишь должностные лица и лишь за провокацию взятки. Санкция ст. 115 УК РСФСР предусматривала суровую ответственность должностных лиц, виновных в провокации взятки: лишение свободы с изоляцией на срок не ниже трех лет или высшая мера наказания. В соответствии с комментариями к УК РСФСР 1922 г. провокация взятки характеризуется: а) умыслом лица в отношении деяния; б) созданием должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение взятки; в) целью изобличения дающего взятку.
Более подробно эти положения выглядели так:
1. Деяние провоцирования взятки должно быть совершено непременно умышленно, что вытекает из прямого указания статьи 115 на заведомое создание должностным лицом соответствующей обстановки и условий. Умысел будет в том случае, когда виновный знал, что путем создания такой обстановки он может побудить другого к даче взятки, и желал этого.
2. Преступление должно состоять в создании известных обстановки и условий. Эта обстановка и эти условия должны быть таковы, что они могут повлиять на частное лицо в смысле создания у него представления о том, что от него требуется дача взятки. С момента создания этой обстановки или соответственных условий преступление считается выполненным.
3. Существенным для состава преступления является то, что преступная деятельность виновного предпринимается им с целью последующего изобличения дающего взятку, для того, чтобы предать его в руки правосудия17.
Несмотря на принимаемые меры, должного результата достигнуть все же не удавалось. Должностные преступления продолжали процветать и принимать новые формы; непрерывно изменялась и правовая действительность. Это вынуждало непрерывно совершенствовать законодательную базу борьбы с преступностью.
1 сентября 1922 г. под грифом «Совершенно секретно» увидело свет постановление Совета Труда и Обороны (СТО)18, подписанное А.И. Рыковым, В. Смоляниновым и М. Гляссер, которое
предусматривало широкий спектр мер по борьбе со взяточничеством. Для проведения этих мер в жизнь была создана комиссия по борьбе со взяточничеством. Эта кампания была одним из первых мероприятий чистки органов по борьбе с преступностью, проведенных в сфере экономики Советского государства19. Комиссии при СТО вменялось в обязанности усиление репрессивных мер в пределах действующего законодательства путем придания им «характера массовых, систематических и неослабно проводимых, в целях... судебного преследования... взяток». Комиссия при СТО имела право организовывать показательные процессы по обвинению во взяточничестве, а также рассматривать дела в порядке упрощенного производства. Если суд установит, что улик для признания привлекаемых виновными недостаточно, но «тем не менее, однако, будет установлена их социальная опасность по роду занятий и связи с преступной средой», предполагалось использовать статью УК по административной высылке20 с запрещением проживания в определенной местности на срок до трех лет.
В первую очередь увольнению подлежали «уже опороченные в этом отношении по суду», а затем «лица, кои при тщательном наблюдении и проверке окажутся неблагонадежными». Они (даже те, в отношении которых состоялся оправдательный приговор суда) должны были заноситься в особые секретные списки, «централизуемые» в комиссии при СТО, с тем чтобы этих людей не принимали на службу в другие ведомства.
В целях усиления борьбы 4 октября 1922 г. СТО принял постановление о премировании лиц, содействующих раскрытию взяточничества. При этом 10% суммы от оценки конфискованного имущества (после вступления в силу приговора суда) передавались заявителю, а другая часть оставалась у органа, принявшего заявление о взяточничестве. По итогам кампании на 1 июля 1923 г. под проверку попали 879914 человек, из которых 13260 были уволены, 4636 - уволены с занесением в секретные списки, 3466 - преданы суду21. Всего к сентябрю 1923 г. в 355 местах заключения РСФСР содержались 79947 заключенных, 8% из которых были осуждены за различные должностные преступления, в том числе и за взяточничество.
«В результате проведенной кампании по борьбе со взяточничеством число преступлений, предусмотренных ст. 114 и ст. 114-а УК, резко
сократилось»22. Между тем, эта хроническая болезнь была не вылечена, а лишь приглушена и продолжала существовать. Довольно широко распространилось такое явление, как покровительство «своим людям», относящееся к категории труднодоказуемых взяток. Возникло новое явление - так называемые «скрытые взятки», которые до введения НЭП в правоохранительной и судебной практике страны практически не встречались23. Таким образом, речь шла о коррупции (в современном понимании этого слова), т.е. явлении гораздо более широком в уголовно-правовом смысле, чем взяточничество. В этой связи представляют интерес порядок и методы проверок по каждому ведомству, указанные в Краткой инструкции СТО. Ведомственные комиссии по борьбе со взяточничеством должны были проверить личный состав «с точки зрения благонадежности данного лица в отношении взяточничества, хищничества и бесхозяйственности». Так, при проверке сотрудников Рабоче-Крестьянской Инспекции (РКИ) главное внимание предписывалось уделять следующим моментам: «где фактически протекает работа сотрудника; имеет ли постороннее занятие и заработки, какие именно, совместительствует ли, где; получал ли из подконтрольных учреждений какие-либо индивидуальные, денежные и материальные выдачи, пользовался ли от них квартирой, транспортом и средствами, где, давал ли какие-либо консультации подконтрольным учреждениям за особую плату, исполнял ли какие-либо работы подконтрольным учреждениям; не подвергался ли за время службы в РКИ каким-нибудь судебным, административным и дисциплинарным взысканиям, выговорам и т.д.». Рассматривая причины создавшегося положения, Ф.Э. Дзержинский указывал в качестве основной причины высокого уровня взяточничества необеспеченность должностных лиц. Мысль Дзержинского была поддержана помощником прокурора Республики В. Зенькович. Основываясь на анализе материалов уголовных дел, возбужденных в отношении работников суда в период 19211922 гг., он сделал вывод, что основной причиной взяточничества среди этой категории осужденных являлась материальная необеспеченность. Размеры взяток и их характер описываются так: «Полуголодный или вовсе голодный работник суда, например, за полфунта черного хлеба... берется передвинуть дело вне очереди
или изменить меру пресечения, смягчить приговор, вынести условное осуждение».
Примечания
1 См.: Кувалдин В. Как русские цари боролись с лихоимством // Чистые руки. - 1999. - №№1. - С. 79.
2 Там же.
3 Кучерявый Н.П. Ответственность за взяточничество по советскому уголовному праву - М., 1957. - С. 12.
4 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 54. - С. 196.
5 См.: СУ РСФСР. - 1922. - №63. - С. 808.
6 См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления. - М.: Юрист, 2000. - С. 35.
7 См.: Эстрин А. Взяточничество и уголовная репрессия // Еженедельник сов. юстиции. -
1922. - №39-40. - С. 9.
8 Официальное приложение // Еженедельник сов. юстиции. - 1922. - №37-38. - С. VI.
9 СУ. - 1923. - №1. - Ст. 8.
10 Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления. 2-е изд. - М., 1924. - С. 63.
11 Эстрин А. Должностные преступления. -М., 1928. - С. 52.
12 Еженедельник советской юстиции. -
1923. - №2. - С. 51.
13 Лаптев А. Милиция и суд // Еженедельник советской юстиции. - 1922. - №42. - С. 7.
14 Дзержинский Ф. Э. Доклад на XII съезде РКП(б) в секции по организационному вопросу 25 апреля 1923 г. // Правда. - 1923. - 28 апр. (цит. по: Избранные произведения. Т. 1. - М.: Политиздат, 1977. - С. 341).
15 Одиннадцатый съезд РКП(б): Стенографический отчет. - М., 1961. - С. 202-206.
16 Так, один из руководителей текстильного треста писал в августе 1922 г. в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции: «Ни одна сделка невозможна и не проходит без заинтересованности либо непосредственных представителей учреждения, либо действующих, конечно, от имени посредников или просто подставных лиц. При такой системе развращаются даже честные сотрудники, и сама деятельность сотрудников расценивается с точки зрения их приспособленности к этой системе и их умению вовремя и кому следует дать взятку». Цит по: Голанд Ю. Лекарство от казнокрадства // Сегодня. - 1996. - 31 июля.
17 Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления (ст. 105-118 УК): Практический комментарий к УК РСФСР. - М., 1923.
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
В.В. Федоров
18 ГАРФ, д. 19, л. 119, 119а.
19 Епихин Е.П. Борьба со взяточничеством и коррупцией в России в начале 20-х годов: уроки и опыт // Коррупция и борьба с ней. - М., 2000. - С. 192-195.
20 В арсенале репрессивных мер высылка всегда занимала особое место, имея две разновидности: наказание по суду; наказание во внесудебном порядке. С 1917 по 1922 годы высылка временно «выпала» из арсенала карательной политики государства. В УК РСФСР 1922 г. уже
была введена ст. 49, узаконившая применение высылки. Цит по: Красильников С.А. Ссылка в 20-е годы // Минувшее. Исторический альманах. - 1997. - №21. - С. 175-240.
21 ЦОА ФСБ РФ, ф. 2, оп. 1, пор. 740, л. 13.
22 Еженедельник советской юстиции. -1924. - №14. - С. 329.
23 Епихин А.Ю. История и зарубежный опыт борьбы с коррупцией. Коррупция и борьба с ней. - М., 2000. - С. 189.
В.В. Федоров
ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО (ГРАЖДАНСКОГО) КОНТРОЛЯ
Сегодня совершенствование политической системы по-прежнему остается важной задачей для Российского государства и общества. Особую актуальность и остроту при этом, приобретают вопросы, связанные с формированием механизма, обеспечивающего диалог общества с властью.
В п. 1 ст. 3 Конституции РФ содержится принципиально важное положение о том, что многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в России. Однако, нетрудно обнаружить, что «единственный источник власти» практически не участвует в процессе властеобразования, учреждения институтов государственной власти. Порядок формирования судебных органов (назначение судей), органов исполнительной власти, в том числе в регионах, не совсем согласуется с положением вышеупомянутой статьи. «Можно, конечно, - пишет Т.Н. Радько, - путем различных умозаключений связать волю народа с этими властями (народ избирает президента, который в свою очередь назначает правительство, судей и т.п.). Однако, это довольно слабый аргумент. Если народ уже «отодвигается» от законодательной власти при отсутствии императивного мандата, то при невозможности какого-либо влияния на исполнительную и судебную власть народ удален от нее на весьма внушительное расстояние...»1 Отчасти это можно объяснить и тем, что государство (публичная власть) не тождественно обществу.
Однако, даже при такой модели общество, как учредитель власти может и должно иметь четкое представление о том, чем занимается власть,
какие успехи и просчеты сопровождают ее функционирование. И, пожалуй, самое главное, общество должно быть способным воздействовать на власть в случае выявления каких-либо отклонений. В этой связи, вопрос об общественном контроле становится более чем актуальным, тем более, если принять во внимание необходимость совершенствования политической системы общества, построения правового, демократического государства.
Весной 2005 г. в России принят, а с 1 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федера-ции»2. С момента принятия закона и формирования Общественной палаты РФ (далее - ОП РФ) в России появляется реальная возможность для формирования действенной системы общественного контроля.
Стоит отметить, что сегодня в России имеются предпосылки для формирования системы общественного контроля. Во многих нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность так называемых «силовых» ведомств (Вооруженные Силы, МВД, УИС и др.) содержатся положения, предусматривающие возможность контроля за деятельностью вышеуказанных структур со стороны органов местного самоуправления и общественных организаций. Однако, до сих пор законодательная основа реализации общественного контроля по-прежнему не создана.
Единственным исключением можно считать вышеупомянутый Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации». Однако, и в нем содержатся положения, ставящие под сомнение действенность общественного кон-
242
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 3, 2006
© В.В. Федоров, 2006
