CC BY
20КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЕЙ РОССИЙСКОГО ПРАВА
УДК 342.6
ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОБЯЗАННОСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Барашева Елена Викторовна
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия,
г. Иркутск, e-mail: barahevaev@bk.ru
Иващенко Валентина Павловна
доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия,
г. Иркутск, e-mail: 544570@mail.ru
THE INEFFECTIVENESS OF INTERNATIONAL LEGAL REGULATION IN THE IDENTIFICATION OF CIVILIANS AND ILLEGAL COMBATANTS
Elena Barasheva
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the State Traffic Safety Department,
The East-Siberian branch of The Russian State University of Justice, Irkutsk
Valentina Ivaschenko
Associate Professor of the Department of Humanities and Socio-Economic Disciplines The East-Siberian branch of The Russian State University of Justice, Irkutsk
АННОТАЦИЯ
Рассмотрены правовой статус оз. Байкал и совершенствование законодательства в данной сфере в российский период, а также объективные недостатки природоохранного режима оз. Байкал.
ABSTRACT
The article discusses the legal status of Lake Baikal and the improvement of legislation in this area in the Russian period, and considers the objective shortcomings of the environmental regime of Lake Baikal.
Ключевые слова: конституционная обязанность; охрана окружающей среды; правовая база; природоохранная деятельность.
Keywords: constitutional duty; environmental protection; legal framework; environmental protection activities.
Развитие правовой охраны оз. Байкал берет свое начало в конце XIX в., потому что именно тогда государство начинает уделять пристальное внимание охране природных богатств Сибири. С 1870-х гг. местные власти издают ряд нормативных актов, которые направлены на регулирование лесопользования и ограничение промысловой деятельности на территории региона. Также создаются общества, которые берут на себя заботу об охране природы: Иркутское общество сибирских охотников (1881), Общество покрови-
тельства животным (1900), Общество рыболовов-любителей (1909) и другие. Их деятельность способствовала формированию у населения бережного отношения к природе [9].
В послереволюционные годы было издано несколько декретов, которые были направлены на охрану земель вокруг Байкала. В 1920-е гг. было создано несколько заповедников: Брянский, Выдринский, Мухинский [10, с. 134].
Однако, говоря о научной литературе конца XIX — начала XX в., можно сказать, что вопрос о
1(19)/2019
Глагол Ъ правосудия
правовом режиме охраны природы Байкальского региона не осознавался как отдельная проблема. А начиная с 1930-х гг. ему и вовсе не уделяли должного внимания, так как историков того времени волновали совершенно другие вопросы, такие как история революционных движений, внутренняя политика самодержавия, экономического развития и многие другие [11, с. 14].
И лишь в конце 1950-х гг. ученые вновь обратили внимание на необходимость создания правовой базы для охраны оз. Байкал, так как со смертью И. В. Сталина идеологическое давление на науку немного ослабло. Вернувшись к вопросу об охране территории озера, ученые уже заговорили об этом как о глобальной проблеме, ведь в годы сталинской индустриализации экология всей России серьезно пострадала. Сделать вывод о том, что ситуация приняла серьезный характер, можно на основе того, что, начиная с 1950-х гг., не прекращаясь, создавались различные организации, издавались постановления директивных органов о строительстве и безотходном производстве, направленные на защиту и улучшение экологического состояния Байкальского региона [7, с. 157].
21 января 1969 г. Совет министров СССР принял Постановление № 52 «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна оз. Байкал». В нем говорилось об установлении водоохранной зоны с особым режимом пользования природными ресурсами в ней. Это постановление впервые ввело экологически новую региональную форму природопользования и стало для нее основным правовым документом. 16 июня 1971 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 391 «О дополнительных мерах по обеспечению рационального использования и сохранению природных богатств бассейна оз. Байкал», которым предполагалось ускорить претворение в жизнь и соблюдение положений предыдущего нормативного акта [12].
Также множество людей на добровольных началах объединялись и занимались уборкой мусора, очищением берегов Байкала.
В 1987 г. было издано Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР № 434 «О мерах по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна оз. Байкал в 1987—1995 годах» и была намечена разработка генеральной концепции о развитии производственных сил в бассейне оз. Байкал и территориально комплексной схемы охранной природы оз. Байкал. В соответствии с данным документом была создана Межведомственная
комиссия по контролю за состоянием природного комплекса бассейна оз. Байкал (1987 г.), разработаны «Правила охраны вод оз. Байкал и естественных ресурсов его бассейнов» (1988 г.). Все эти постановления перестали действовать в начале 1990-х гг. в связи с реформированием сферы экономических отношений.
В 1991—1992 гг. начали появляться первые проекты закона об охране оз. Байкал, а 2 апреля 1999 г. он был принят Государственной Думой и действует до настоящего времени [8, с. 436].
Как нам уже известно, государство приняло на протяжении своей истории целый ряд мер для сохранения экосистемы оз. Байкал. Стоит более внимательно рассмотреть их и проанализировать с точки зрения эффективности.
Основными законами, которые регулируют природоохранную деятельность, связанную с оз. Байкал, является Конституция РФ (ст. 9 ч. 1, ст. 42, ст. 72 ч. 1 п. д, к), а также вступивший в силу 1 мая 1999 г. Федеральный закон «Об охране озера Байкал» [1].
Согласно Федеральному закону «Об охране озера Байкал» основным органом, координирующим согласованные действия заинтересованных органов исполнительной власти, является Межведомственная комиссия по вопросам охраны оз. Байкал. Данный закон разрабатывался в течение более чем десяти лет. Насчитывалось более полутора десятков в значительной степени отличных друг от друга проектов закона, предложенных различными инициативными группами, научными организациями, общественными объединениями, депутатами региональных и федеральных органов законодательной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы охраны оз. Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и природным объектом всемирного наследия. Этот закон был принят с целью ужесточить контроль за экологией Байкальского региона, и по сей день в него вносятся различные поправки и изменения. В законе установлены основные принципы охраны Байкальской природной территории, в соответствии с которыми на ней должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность. К ним относятся: приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы оз. Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны; сбалансированность решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы оз. Байкал на принципах
устойчивого развития; учет комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему оз. Байкал, обязательность государственной экологической экспертизы. Закон не устанавливает конкретный перечень видов деятельности, запрещенных или ограниченных на Байкальской природной территории, а определяет ст. 6 основные виды негативного воздействия на уникальную экологическую систему, которыми являются: химическое загрязнение оз. Байкал, связанное со сбросами и выбросами вредных веществ, физическое изменение состояния оз. Байкал, биологическое загрязнение оз. Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов. Данный закон содержит в себе 4 главы и 26 статей, в которых подробно описываются экологическое зонирование Байкальской природной территории (БПТ), запрещенные или ограниченные виды деятельности в районе оз., нормативы предельно допустимых вредных воздействий на экологическую систему Байкала и другие. Последняя редакция закона датируется 11 июля 2014 г., однако некоторые изменения были внесены за счет Федерального закона № 181 от 28 июня 2014 г.
Глава 1 (ст. 1—3, ст. 4 утратила силу) Федерального закона «Об охране озера Байкал» включает в себя главные положения этого закона:
■ Правовое регулирование охраны оз. Байкал.
■ Экологическое зонирование Байкальской природной территории.
■ Границы природной, водоохранной и рыбоохранной зон БПТ.
Данная глава вводит такое понятие, как Байкальская природная территория, в состав которой входят оз. Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру, его водосборная площадь в пределах Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к Байкалу, а также прилегающая к озеру территория шириной до 200 км. БПТ делится на три экологические зоны: природную, водоохранную и рыбоохранную.
Глава 2 (ст. 5—12) включает в себя:
■ Основные принципы охраны БПТ (основаны на конституционных требованиях и являются собственно нормами-принципами, устанавливающими векторами дальнейшего развития законодательства).
■ Виды деятельности, запрещенные или ограниченные на БПТ.
■ Водный режим оз. Байкал.
■ Особенности охраны, вылова эндемичных видов водных животных и растений.
■ Территории традиционного природопользования на БПТ и др.
В данной главе установлены основные принципы охраны БПТ, которые основаны на конституционных требованиях и носят достаточно общий и декларативный характер, т. е. являются собственно нормами-принципами, устанавливающими векторы дальнейшего развития законодательства об охране оз. Байкал, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Также данная глава развивает и дополняет соответствующие требования, установленные экологическим законодательством Российской Федерации, в первую очередь водным законодательством.
Глава 3 (ст. 13—14) включает в себя:
■ Порядок установления нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экосистему озера.
■ Предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ.
Глава 4 (ст. 15—26) включает в себя:
■ Государственный экологический контроль в области охраны озера.
■ Финансирование деятельности по охране оз. Байкал.
■ Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона.
■ Международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны оз. Байкал.
Закон сочетает в себе как императивные начала (в виде предложения и прямых запретов, и ограничений специального природопользования в регионе), так и не исключает диспозитив-ных подходов (основанных на договорных принципах). Также нахождение в тексте документов большого количества норм общего, декларативного или отсылочного характера не позволяет говорить о наличии в законе цельного эколого-правового механизма охраны природной среды Байкальского региона, который позволил бы снять угрозу разрушения экосистемы Байкала. Все это заставляет нас воспринимать данный закон как рамочный НПА, закладывающий основу для создания комплексного механизма охраны Байкала.
В сфере планирования и осуществления мероприятий по охране оз. Байкал основным документом является Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны оз. Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, одобренная Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 г. № 1306.
1(19)/2019 Глагол Ъ
правосудия
Мы уже упоминали о том, что Байкал является достоянием всего мирового сообщества. Следовательно, мы должны обратить внимание на те международные договоры и соглашения, предметом которых он является. Среди таких документов мы должны назвать Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), а также Конвенцию о биологическом разнообразии, ратифицированную Федеральным законом от 17 февраля 1995 г.
Также существуют и другие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность в сфере охраны Байкальской природной территории, такие как:
1. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» [3]. Определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений и др.
2. Федеральный закон «О животном мире» [4]. Основывается на принципе устойчивого существования и устойчивого использования животного мира. Основными требованиями в соответствии с нормами данного закона являются: сохранение видового многообразия животного мира, охрана их среды обитания, сохранение целостности естественных сообществ животных и т. д.
3. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. [2]. Устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала.
4. Федеральный закон от 27 августа 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Закрепляет основы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, полномочия органов государственной власти, порядок осуществления надзора за обеспечением безопасности гидротехнических сооружений [5].
5. Постановление Правительства от 30 августа 2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [6]. Этот перечень включает многие виды деятельности, в том числе запрет на производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды. В то же время в соответствии с законом центральная экологическая зона включает само оз. Байкал, его острова, прилегающую к озеру водо-
охранную зону и особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру.
Следует также отметить, что регулирование отношений собственности на Байкальской природной территории осуществляется Гражданским кодексом РФ, отношения, складывающиеся в процессе судоходства на оз. Байкал, — Кодексом внутреннего водного транспорта РФ.
Вместе с тем, несмотря на то что большинство федеральных законов действуют много лет, некоторые их положения до сих пор не исполнены (прежде всего о принятии специальных нормативных правовых актов Правительства РФ). Кроме этого, федеральное законодательство отличает несогласованность и бессистемность законодательного регулирования, стремление к созданию целого ряда специальных административных органов, решающих порой одну или несколько узких задач. Также хочется сказать, что растущее население увеличивает вылов рыбы из Байкала, поскольку растет спрос. Чтобы популяция таких видов байкальских рыб, как омуль или голомянка, не сокращалась до критического уровня, государство запрещает или ограничивает их вылов. Данные меры являются эффективными де-юре, но де-факто государство не прилагает достаточных усилий для контроля над выловом и не обеспечивает должного финансирования. Также законодательство запрещает выброс сточных вод и промышленных отходов в озеро, но в гораздо меньшей мере государство регулирует данные вопросы в отношении рек, впадающих в Байкал, из-за чего происходит загрязнение озера. Помимо этого, запрещается строительство новых хозяйственных объектов вблизи Байкала, но коррупция и слабая ответственность позволяют нарушителям добиваться своего, и это тоже, в свою очередь, ухудшает экосистему оз. Байкал. Кроме промышленных предприятий, загрязняющих озеро, браконьеров, уничтожающих редких байкальских тюленей, и нефтяников, мечтающих провести трубу по его берегу, у Байкала есть «враги», которые... любят озеро и его природу. Десятки тысяч туристов, стремящихся познакомиться с «российской жемчужиной», оставляют после себя вытоптанные, заваленные мусором стоянки.
К примеру, летом пролив Малое Море и Ольхон, по данным местной администрации, посещает не менее 50 тыс. человек. При этом значительная часть туристов остается «неучтенной» — это жители близлежащих городов и регионов, предпочитающие дикий отдых. Остров быстро застраивается. На Ольхоне сейчас работает более 30 баз отдыха, а также сеть частных
гостиниц. Хотя можно предположить, что на самом деле их гораздо больше.
Система сбора мусора на Байкале, вывоза его на переработку или на свалки практически отсутствует. Красивейшие места превращаются в помойку.
В борьбе с загрязнением Байкала мы видим огромное участие добровольцев и волонтерских организаций. Они неоднократно указывали, что законодательство по охране оз. Байкал следует ужесточить и доработать.
В целом правильные меры государством уже были приняты, но мы наталкиваемся на неспособность государства обеспечить их исполнение для реального сохранения оз. Байкал.
Исходя из всего вышесказанного, предлагаем внести список предложений по изменению законодательства в целях защиты экосистемы оз. Байкал:
1. Ввод мер по более жесткой охране рек, впадающих в Байкал. Загрязнение озера происходит не только непосредственно, но и через реки, падающие в него. Предлагается ввести полностью симметричные с Байкалом меры по охране притоков Байкала, и Ангары в частности, включая полный запрет на выбросы сточных вод и установление природоохранной зоны по побережью рек.
2. Общее ужесточение законодательства. Необходимо расширить природоохранную зону вокруг Байкала, ввести курортный сбор для туристов, который пойдет на охрану экосистемы озера, ввести дополнительные меры по ограничению строительства в природоохранной зоне Байкала, делая исключение для жителей деревень вблизи Байкала.
3. Воды Байкала не должны добываться в промышленных масштабах. Ввести запрет на добычу байкальской воды в коммерческих целях (бутилированная вода), особенно для иностранных производителей.
4. Расширение господдержки волонтерским организациям. В данной работе было неоднократно подчеркнуто, что именно добровольческие объединения на протяжении всей истории играли главенствующую роль в охране и сохранении оз. Байкал. В частности предлагается внести изменения в законы, регулирующие волонтерскую деятельность, и предоставить волонтерским организациям право оперативного вмешательства с целью пресечь нарушения законодательства, связанного с охраной Байкала. Так, например, при обнаружении нарушений волонтеры должны иметь право изъять средства совершения преступления и задержать нарушите-
лей до прибытия правоохранительных органов. Также считается возможным создать институт волонтерских наблюдателей за органами государственной власти, связанными с обеспечением правопорядка на Байкальской природной территории, и обеспечить им государственную поддержку. Это позволит пресечь возможную коррупцию в данных сферах. Также государство должно поддержать развитие волонтерского движения и взять в этом вопросе руководящую и направляющую роль. Государство должно поддерживать создание таких объединений на базе государственных и частных организаций.
5. Проработать вопрос об исключении из Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» положения об исключительном праве национальных парков на приобретение расположенных в их границах земельных участков иных землевладельцев и землепользователей.
6. Проработать вопрос об усилении роли СМИ в экологическом воспитании и просвещении населения в области охраны окружающей среды. Средства массовой информации почти не осуществляют никакой деятельности по защите оз. Байкал. В популярных СМИ должны регулярно освещаться экологические проблемы, связанные с Байкалом, и должна проводиться просветительская работа по защите окружающей среды со стороны граждан.
7. Усилить темпы модернизации очистных сооружений в Байкальской природной территории. Для этого предлагается выделить дополнительный бюджет и осуществлять более строгий контроль со стороны государства и общественных объединений за расходованием средств и темпами работы.
8. Законодательная политика в сфере охраны Байкала должна быть последовательной. Для этого предлагается создать организацию, занимающуюся мониторингом и системным анализом международного, федерального и регионального законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования на Байкальской природной территории с целью выявления пробелов, противоречий, возможностей рецепции, а также мониторингом и системным анализом правоприменительной деятельности на Байкальской природной территории.
9. Усиленный контроль за лесами на Байкальской природной территории и обеспечение мер по их сохранению. Лесные пожары по вине человека или из-за природных бедствий наносят непоправимый вред экосистеме Байкала. Для этого необходимо усилить мониторинг за со-
1(19) / 2019 Глагол Ъ
правосудия
блюдением законодательства, и для устранения уже существующего ущерба требуется рост темпов лесоразведения и восстановления.
10. Текущий статус Межведомственной комиссии по охране оз. Байкал не позволяет ей эффективно исполнять свои обязанности. Следует предложить закрепить статус Межведомственной комиссии в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» как органа, координирующего разработку и реализацию государственной политики в отношении Байкальской природной территории при участии всех заинтересованных органов власти, а не только исполнительных органов власти.
11. Введение концепции ответственного туризма, предусматривающей бережное отношение к природе и рациональное природопользование. Чтобы уменьшить вред от туристов, необходимо внести поправки в гл. 8 КоАП РФ и увеличить штрафы для физических лиц за вред экологии и нарушение правил транспортировки и хранения химически опасных веществ для стимулирования туристов к соблюдению законодательства. Также следует проводить и просветительскую работу. Туристические агентства следует обязать проводить курсы по сохранению окружающей среды для туристов, дабы люди знали свою обязанность беречь природу и заботиться о ее сохранении.
12. Поскольку в 1996 г. Байкал был внесен в Список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО, Российской Федерации следует существенно усилить сотрудничество с международными экологическими организациями. Предлагается расширить их полномочия и позволить осуществлять контроль за исполнением российского законодательства, и дать право предотвращать возможные нарушение с последующей передачей доказательных материалов в соответствующие органы. Данная мера поможет улучшить мониторинг соблюдения законодательства, в том числе и на оз. Байкал, что позитивно скажется на экосистеме озера.
13. Следует оказать давление на Монголию с целью предотвращения строительства ГЭС на р. Селенге, так как строительство данной ГЭС может нанести непоправимый вред экосистеме Байкальской природной территории и уничтожить эндемиков Байкала. Для этого следует расширить межправительственные переговоры и
использовать все необходимые меры, в том числе и экономические санкции, для того, чтобы правительство Монголии отказалось от своего решения.
14. Многие правонарушения в данной сфере возникают из-за низкого уровня правовой грамотности населения. Государство должно уделять большее внимание данному вопросу.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008, 30.12.2008, 05.02.2014, 21.07.2014) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
3. Об охране окружающей среды : федер. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
4. О животном мире : федер. закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
5. О безопасности гидротехнических сооружений : федер. закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.
6. Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории : постановление правительства РФ от 30.08.2001 № 643 (ред. от 26.03.2018) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 37. Ст. 3687.
7. Игнатьева И. А. Актуальные правовые проблемы охраны оз. Байкал // Рос. юрид. журн. 2015. № 1. С. 157-169.
8. Правовая охрана оз. Байкал / Р. В. Буянов [и др.]. Иркутск : ОАО «Иркут. обл. тип. № 1», 2002. 564 с.
9. Курышова И. В. Охрана природы в Байкальском регионе в конце XIX — начале XX вв.: проблемы организации и основные направления деятельности : дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Иркутск, 2005. 237 с.
10. Щуплецова Ю. Л. Правовая охрана оз. Байкал : науч.-практ. пособие. М. : НИЦ ИНФРА-М, 2016. 184 с.
11. Хаманаев И. В. Организационно-правовой механизм охраны экосистемы оз. Байкал : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Игорь Валерьевич Хамнаев. Москва, 2008. 209 с.
12. Шорников Д. В. Закон о Байкале: Предыстория и история // Сиб. юрид. вестн. 1999. № 1. С. 52—55.
