CC BY
208
УДК 327
М. А. Джабер Тахер
аспирант кафедры теории и истории международных отношений ИМО и СПН МГЛУ; e-mail: taherjaber@mail.ru
ИСТОРИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ МАДРИДСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
(1991 г.) ПО БЛИЖНЕВОСТОЧНОМУ УРЕГУЛИРОВАНИЮ
Статья посвящена урегулированию палестино-израильского конфликта и роли в этом процессе Мадридской мирной конференции 1991 г., за стол которой международному сообществу удалось посадить вместе непримиримых противников - Израиль и Организация освобождения Палестины.
Ключевые слова: Палестина; Израиль; Мадридская конференция. Taher M. A. Jaber
Post-graduate student of the Department of Theory and History of International Relations of the Institute of International Relations and Social-political Studies, MSLU
THE HISTORICAL SIGNIFICANCE OF THE MADRID CONFERENCE (1991) ON THE MIDDLE EAST SETTLEMENT
The article is devoted to the settlement of the Palestinian-Israeli conflict and the role in this process of the Madrid peace conference of 1991, at the table where the international community failed to put together irreconcilable opponents - Israel and the PLO.
Key words: Palestine; Israel; the Madrid conference.
Сегодня по истечении 60 лет с момента, когда мировое сообщество начало заниматься решением «палестинской проблемы», она еще дальше от ее разрешения, чем в начале этого пути. Нет в мире проблемы, которая привлекала бы к себе такое внимание политиков, дипломатов, религиозных и общественных деятелей и СМИ многих стран мира.
Однако в истории палестино-израильских отношений были моменты, когда появлялся свет в конце туннеля и урегулирование конфликта казалось достижимой и реальной целью. В этой связи большой интерес для историков, изучающих этот конфликт, в том числе и для автора настоящей статьи, представляет Мадридская мирная конференция (октябрь - ноябрь 1991 г.), когда международному
сообществу впервые удалось усадить за стол переговоров представителей обеих противостоящих сторон, что открывало реальную перспективу решения одного из сложнейших вопросов международной политики.
С точки зрения теории международных отношений Мадридская конференция была интересна тем, что она явилась примером известного в конфликтологии феномена, когда обе стороны конфликта расходятся в идентификации противоборствующей стороны. Другой пример: Азербайджан считает противоборствующей стороной не Нагорный Карабах, а Армению. Армения считает, в свою очередь, что с Азербайджаном конфликтует Нагорный Карабах.
Мадридская конференция выявила, что Израиль считает противоборствующей стороной не Организацию освобождения Палестина (ООП), а арабские страны. Поэтому Израиль отказался вести переговоры с ООП и на конференцию отправилась совместная иордано-палестинская делегация.
1970-е гг. стали свидетелями ряда региональных и международных событий, что неизбежно вызвало изменения в позициях арабских стран в отношении конфликта с Израилем в сторону тенденций, отличных от лозунгов противодействия созыву арабской конференции, высказанных на Арабском саммите, состоявшемся в Хартуме в 1967 г. (нет - переговорам, нет - миру, нет - признанию). Так начала формироваться официальная общеарабская позиция, нацеленная принять принцип прямых непосредственных переговоров с Израилем на основе соответствующих резолюций СБ ООН, в частности № 242 и № 338. Это стало результатом того, что Египет уже не участвовал в политическом и военном раскладе сил - участниц конфликта после подписания Соглашения о разделении вооруженных сил Египта и Израиля на 101-м километре, что имело место после окончания войны 1973 г.1 Президент Египта А. Садат принял точку зрения США, которые подталкивали арабские страны в сторону сепаратных двусторонних соглашений с Израилем, и даже подписал Кемп-Дэвидский договор.
1 101 км связан с пунктом, на котором остановился бой на Египетском фронте 24 октября 1973 г., при этом израильская армия остановилась на расстоянии 101 км от Каира, после того как она окружила Третью египетскую армию к востоку от Суэцкого канала.
Руководство ООП поддержало официальную общеарабскую позицию с целью принятия полного и сбалансированного политического урегулирования, которое приведет к созданию независимого Палестинского государства на территориях, оккупированных в 1967 г., со столицей в Восточном Иерусалиме. Однако арабские правительства, за исключением Египта, продолжали придерживаться идеи о необходимости созыва международной мирной конференции под эгидой ООН. Они выступали против сепаратных соглашений и настаивали на коллективных переговорах, противостоя Израилю, проводившему политику, которая, по сути, отрицала урегулирование, основанное на соответствующих международных резолюциях. Израиль, хотя и демонстрировал определенную гибкость и готовность уступить некоторые арабские территории, оккупированные им 5 июня 1967 г., однако начал аннексию некоторых других территорий, например Голанских высот и Восточного Иерусалима. Если Израиль и согласился дать какую-то власть Палестинской автономии на оккупированных территориях в переходный период, то, с другой стороны, он организовал и организовывает иммиграцию евреев и создает еврейские поселения на оккупированных арабских территориях. Израиль вытесняет арабов с этих территорий, что противоречит всем международным законам и резолюциям, защищающим права граждан на территориях, находящихся под оккупацией. Хотя Израиль и ушел с некоторых арабских оккупированных территорий, например Синайский полуостров в Египте, он оккупировал обширные территории на юге Ливана во время нападения на Ливан летом 1978 г., а также во время крупномасштабного захвата Ливана летом 1982 г. Если Израиль и доказал частичную готовность согласиться на принцип «земля в обмен на мир», он, с другой стороны, стремился к достижению военного превосходства над арабскими государствами, расположенными по соседству с ним. Израиль не стеснялся использовать грубую военную силу под предлогом, что это силы быстрого реагирования Израиля [5].
На протяжении нескольких десятилетий «холодной войны» соотношение сил в Арабо-израильском конфликте было связано непосредственно с уровнем американо-советских отношений, поскольку каждое из этих двух государств стояло за одной из сторон конфликта, оказывая ей различные виды помощи. Следовательно, когда одна из сверхдержав пыталась добиться завоеваний за счет другой стороны, это неизбежно влекло за собой соответствующую
реакцию со стороны другой сверхдержавы. Поэтому ясно, что некоторые арабские страны концентрировали свои усилия на развитии стратегических союзнических отношений с Москвой. Напротив, Израиль опирался, со своей стороны, на Соединенные Штаты, хотя в то же время была заметна тенденция, со стороны некоторых арабских государств-союзников Москвы, развивать отношения с США, особенно, в 1970-1980-е гг. [5].
Однако необходимо отметить, что союзнические отношения между некоторыми арабскими странами и Советским Союзом никогда не достигали того уровня, на котором находились отношения между Израилем и США. При этом США делали все возможное для того, чтобы баланс военных сил в регионе Ближнего Востока оставался в пользу Израиля.
Как отмечает в своей диссертации бывший посол Палестины в Москве Фаттах аль-Ориди, «к началу Международной мирной конференции в Мадриде в 1991 г. позиции как США, так и Израиля в отношении способов решения палестинской проблемы были уже в основном сформулированы. Они оказали решающее влияние на содержание палестино-израильского направления в ближневосточном мирном процессе... Наиболее важными этапами выработки этих позиций были Кэмп-Дэвидские соглашения 1979 г. и так называемая «ближневосточная инициатива» Р. Рейгана 1982 г. - документы, реализация которых должна была позволить израильтянам и американцам решить палестинскую проблему без палестинцев и за их счет. Вполне естественно, что они были отвергнуты палестинцами» [4, с. 17].
6 марта 1991 г. президент США Дж. Буш объявил о своей инициативе по решению проблемы Ближнего Востока, состоящей из четырех пунктов: 1) выполнение Резолюций СБ ООН № 242 и 338; 2) принцип «земля в обмен на мир»; 3) законные права палестинского народа; 4) безопасность и мир Израилю.
Американская администрация, направив на Ближний Восток госсекретаря Дж. Бейкера, объявила, что готова сотрудничать с палестинцами, но при условии, что они войдут в состав совместной иордано-палестинской делегации [1].
Что касается Москвы, которая являлась коспонсором переговоров в Мадриде, то ее позиция в то время отражала ту реальность, в которой она находилась в результате сложного переходного этапа,
который она переживала. Самое главное, к чему она стремилась, это подчеркнуть необходимость сотрудничества с США в условиях «нового мирового порядка».
Когда ООП обратилась к Москве, попросив ее повлиять на Вашингтон, с тем чтобы он учитывал права палестинцев, Министр иностранных дел СССР А. Бессмертных быстро отреагировал на эту просьбу.
14 мая 1991 г. в Женеве состоялась встреча советской делегации во главе с А. Бессмертных и палестинской делегации во главе с Я. Арафатом. На этой встрече были выработаны следующие принципы предстоящей Мадридской конференции:
1. конференция будет называться «мирная конференция»;
2. европа участвует в качестве наблюдателя;
3. ООН также участвует в качестве наблюдателя;
4. достигнутые соглашения сдаются на хранение в ООН;
5. достигнутые соглашения должны быть заверены ООН [1].
Эти принципы помогли преодолеть препятствия, воздвигнутые
некоторыми странами на пути поисков мирного урегулирования.
Что касается Израиля, он решительно заявил, что направит свою делегацию на Мадридскую конференцию только в том случае, если там не будет самостоятельной палестинской делегации.
28 сентября 1991 г. Национальный совет Палестины, собравшись на сессию в Алжире, дал согласие на участие в предстоящей мирной конференции. Однако поскольку Израиль отказался встречаться с самостоятельной палестинской делегацией, Иордания и ООП пришли к соглашению, что на конференцию отправится их единая совместная делегация. 13 декабря 1991 г. Исполком ООП дал соответствующее согласие.
Арабские государства и Организация освобождения Палестины в 1991 г. приняли совместный призыв СССР и США к миру с целью достижения полного и сбалансированного мира и завершения конфликта на Ближнем Востоке путем четкого претворения в жизнь соответствующих международных резолюций. На открытии конференции в Мадриде все арабские государства настаивали на необходимости придерживаться этих резолюций. При этом они верили, что провозглашенный мир неизбежно приведет к сохранению законных прав этих государств на возвращение оккупированных территорий и неурезанный суверенитет, а также соблюдение
незыблемых и законных прав палестинского народа на создание независимого государства, на самоопределение и возвращение беженцев к их очагам и собственности в соответствии с Резолюцией СБ ООН № 194.
Однако, к большому сожалению, курс арабов и палестинцев на то, чтобы придерживаться международных резолюций, связанных с Арабо-израильским конфликтом, натолкнулся на непреодолимое противодействие Израиля и США, которые выдвигали специфические и пространные толкования этих резолюций, ставшие предметом торга, и нижеследующий пример ясно об этом свидетельствует.
Две Резолюции - № 242 и № 338 - считаются наиболее весомыми и неясными одновременно.
Несмотря на то что Резолюция № 242 появилась в результате того, что Израиль совершил агрессию против арабских стран и захватил часть их территории, вышеупомянутая резолюция не приняла во внимание этот факт. Результат агрессии не учитывался ООН, что явствовало из этой резолюции, поскольку целью ее формулирования было еще больше запутать все, что связано с агрессором, не принимая во внимание законные права палестинского народа. Резолюция полностью игнорировала эти права, а также права государств, подвергшихся агрессии.
С точки зрения процессуальной, резолюция была принята в Совете Безопасности ООН в соответствии с текстом шестой главы Устава ООН, и, следовательно, резолюция, по своему правовому характеру, означала лишь «рекомендацию», не имевшую обязательной силы. В отличие от нее резолюции, которые может принимать Совет Безопасности в соответствии с седьмой главой, обязывают, хотя и теоретически, претворять их в жизнь, как, например, использование военной силы и другие предупредительные меры, которые могут быть менее жесткими, но действенными.
Что касается Резолюции № 338, то она была принята после октябрьской войны 1973 г. и не принесла ничего нового, кроме того, что она подтвердила необходимость осуществить Резолюцию № 242. И это несмотря на то что политическое и военное соотношение сил частично изменилось в пользу арабской стороны.
Позиция палестинцев и всех арабов на конференции в Мадриде заключалась в принципе «земля в обмен на мир». Исходя из этого, арабские участники Мадридской конференции стали выделять
этот принцип, указывая, что он гарантирует минимум законных прав арабов. В это же время Израиль делал попытку максимально размыть свою позицию с целью затянуть время переговоров с тем, чтобы они погрязли в деталях. Для этого израильские правительства манипулировали толкованиями соответствующих международных резолюций, в частности, Резолюций № 242 и № 338. Они отрицали легитимность ООП, единственного законного представителя палестинского народа, признанного Генеральной Ассамблеей ООН. Израильское правительство выдвигало различные проблемы, которые не имели никакого отношения к сути переговоров.
Исходя из этого, арабская сторона поставила законные вопросы. Первый вопрос - можно ли принять формулу «нужды мира» при любых условиях «навязанных» ранее? Второй - можно ли потворствовать политике США, которая полностью склоняется в сторону Израиля? Третий - стал ли Израиль в действительности достаточно зрелым, чтобы принять полное и взвешенное разрешение конфликта?
Ответы на эти вопросы раньше были отрицательными с арабской стороны. Это было решительное «нет», поскольку принятие американских и израильских условий стало бы слишком чреватым и рискованным для арабских государств, для будущего их безопасности, стабильности, их национального суверенитета, а также для будущих прав палестинского народа. Однако коллективная арабская позиция в отношении американских и израильских условий регулирования сохранялась недолго. Так, некоторые арабские участники решили втянуться в процесс сепаратных урегулирований, временных этапных соглашений в рамках максимально возможного сближения с теми решениями, которые предлагали США и Израиль. В результате 26 октября 1994 г. было подписано Соглашение между Иорданией и Израилем в долине Вади-эль-Араб около г. Эйлат, а до этого заключили Соглашение в Осло между ООП и Израилем [6].
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что основная проблема, связанная с Мадридской конференцией, заключалась в том, что она была созвана в условиях значительного поворота в соотношении сил в мире, в условиях, когда роль Советского Союза переживала спад, а затем произошел его распад, в то время как
Соединенные Штаты укрепляли свои позиции как единственная сверхдержава на международной арене, что сопровождалось опасными проявлениями, а также выразилось в развязывании Первой войны в Заливе, которая повлияла на соотношение сил в регионе и формулу Арабо-израильского конфликта. Появились колебания в рядах арабов и палестинцев, которые склонялись к тому, чтобы приспособиться к американской точке зрения по преодолению конфликта, которая не решает проблемы обеспечения даже минимума национальных прав палестинцев. Кроме того, раздавались призывы принять за основу американскую концепцию урегулирования.
В Мадриде по инициативе Дж. Буша и М. С. Горбачева состоялось торжественное открытие Международной мирной конференции, которая должна была урегулировать многолетний Арабо-израильский конфликт на Ближнем Востоке. Со вступительным словом к присутствующим обратились сопредседатели президент США Дж. Буш и президент СССР М. С. Горбачев.
Все понимали, что мир на Ближнем Востоке невозможен без мирного диалога между палестинцами и израильтянами. Однако палестинцы с самого начала оказались в ущемленном положении. Они не получили права на формирование самостоятельной делегации, а были включены в состав иорданской. Руководителем палестинской части совместной иордано-палестинской миссии стал 72-летний общественный деятель Хейдар Абд аш-Шафи.
Министр иностранных дел Египта Амр Муса изложил арабскую позицию по урегулированию Палестино-израильского конфликта, которая предусматривала:
1. соблюдение Израилем прав палестинского народа;
2. распространение требований Резолюции СБ ООН № 242 на Западный берег реки Иордан, полосу Газа и Голанские высоты;
3. прекращение строительства израильских поселений на оккупированных территориях, включая Восточный Иерусалим, поскольку оно препятствует миру;
4. признание особого статуса Иерусалима.
31 октября 1991 г. с изложением позиции Израиля выступил израильский представитель. Он утверждал, что Израиль выполнил Резолюцию Совета Безопасности ООН № 242 в части, касающейся вывода войск с оккупированных территорий, вернув египтянам Синай в соответствии с Египетско-израильским договором 1979 г.
Израиль был готов на возврат сирийцам всей или части территории Голанских высот, при условии сохранения там присутствия израильских войск и неприкосновенности израильских поселений [3; 7].
Вашингтон делал ставку на то, что сможет использовать свои сильные позиции на Ближнем Востоке. При этом он полагал, что это даст ему возможность проводить единоличную политику, с помощью которой он стремился ускорить достижение неравного политического урегулирования. При этом ставилась цель установления «нового регионального порядка». Таким образом, Вашингтон не учитывал, как выяснилось позднее, что эта несбалансированная однобокая политика столкнется с региональными препятствиями. Практически во время подготовки к созыву конференции Вашингтон выступал за формулу, в которой палестинское представительство будет ограничено отдельными лицами из сектора Газа и Западного берега, включая Восточный Иерусалим. Эти лица должны были входить в состав совместной палестино-иорданской делегации под руководством иорданцев. Естественно, среди палестинских представителей, участвовавших в делегации, не было представителей от палестинских беженцев, проживавших в лагерях, а также не было представителей от палестинских диаспор в изгнании. Таким способом Вашингтон стремился одним махом решить несколько задач одновременно:
1) умалить представительский статус ООП, а также покуситься на законные национальные права палестинского народа;
2) ограничить потолок «палестинского урегулирования» на его первом переходном этапе в том, что касается решения проблемы «населения» сектора Газа и Западного берега, исключая Восточный Иерусалим, в рамках режима «автономии»;
3) заранее исключить требования о «палестинской независимости» (или даже права на самоопределение) из повестки дня переговоров и таким образом исключить «решение проблемы», вытекающее из них, даже на втором этапе, который будет изучать окончательную ситуацию на палестинских территориях, оккупированных в июне 1967 г. Поэтому американцы и израильтяне настаивали, чтобы палестинская команда была лишь частью иорданской делегации или, другими словами, некоторые лица должны были быть включены в иордано-палестинскую делегацию1.
1 Это указывает, что, к большому сожалению, палестинское участие в Мадридской конференции противоречило основам, заложенным
По мнению автора статьи, подходы США и Израиля к проблеме политического урегулирования вступали в противоречие с объективными условиями и необходимостью решения этой проблемы, что привело к пробуксовыванию переговорного процесса, взявшего старт в Мадриде, а затем Ближний Восток снова был ввергнут в пучину кровавого насилия. Военные действия начатые Израилем, одержимым идеей задействовать свои мощные вооруженные силы, на оказание давления на арабских участников переговоров.
Приоритет достижения основ нового ближневосточного порядка заставил Соединенные Штаты усиливать свое давление на арабов и воздерживаться от какого-либо давления на Израиль во время его переговоров с Сирией. В ходе этих переговоров Израиль настаивал на мерах по обеспечению безопасности, которые должны были укрепить его преимущество, а также выступил против своего присоединения к соглашению о нераспространении ядерного оружия, согласовав это с американской позицией.
Двусторонние переговоры между арабскими делегациями и делегацией Израиля начались 4 ноября 1991 г. Было очевидно, что Соединенные Штаты оседлали переговорный процесс, сведя на нет роль России как одного из коспонсоров мирного процесса. Америка
Национальным советом Палестины на его 20-й сессии 23-28 сентября 1991 г., где было подтверждено, что ООП готова участвовать в мирной конференции в случае выполнения следующих условий: участники конференции обязуются выполнять международные резолюции на основе «земля в обмен на мир», а также на основе предоставления политических и национальных прав палестинскому народу. Конференция должна была гарантировать право ООП как единственного законного представителя палестинского народа на формирование своей делегации как внутри страны, так и за ее пределами, в том числе и в Иерусалиме, а также право на ее участие на равных правах с другими сторонами в переговорах. Следующее условие -это приостановление строительства поселений как основное условие для начала мирного процесса. Стороны должны гарантировать участие Восточного Иерусалима в качестве темы и присутствие его представителя на всех этапах переговоров, поскольку Иерусалим является частью палестинских территорий, оккупированных в 1967 г. Необходимо исключить частичные и сепаратные решения и гарантировать координацию арабских стран на этой основе. Необходимо гарантировать связь между всеми треками урегулирования и его этапами вплоть до полного урегулирования в соответствии с международными резолюциями.
проводила политику, направленную на еще большее сокращение роли Российской Федерации, ставшей правопреемницей Советского Союза в роли коспонсора политического и переговорного процесса в регионе Ближнего Востока. Соединенные Штаты считали, что роль, которую играл Советский Союз, а затем Российская Федерация, после ухода А. Козырева с поста министра иностранных дел, представляет опасность для американо-израильского проекта, целью которого было навязать израильскую экспансионистскую концепцию урегулирования. Его преемник Б. Панкин определил концепцию Российской Федерации в отношении основ урегулирования в тот момент, когда начался трек двусторонних арабско-израильских переговоров. Эта новая старая советская концепция опиралась на необходимость немедленного прекращения Израилем строительства еврейских поселений на палестинских территориях, оккупированных в 1967 г. Согласно этой концепции, Израиль должен вывести свои войска со всех территорий, он должен признать право палестинского народа на самоопределение, принять принцип «земля в обмен на мир», найти приемлемое урегулирование проблемы Иерусалима, а также согласиться с тем, что все государства региона имеют право жить в мире в рамках международно-признанных границ, однако эта концепция не содержала четкой позиции в отношении вопроса палестинских беженцев и рамок его решения.
Назначенный в декабре 1991 г. послом в Израиле А. Е. Бовин писал: «Отрабатывая общий подход к ближневосточному урегулированию, следовало бы, как мне представлялось, иметь в виду два обстоятельства. Американцы играли и будут играть первую скрипку. И - на здоровье. В конце концов они работают и на нас, на наши интересы. Вторая скрипка - тоже неплохо, если, конечно, играть на ней. А не просто держать в руках. Это - первое. И второе. В данном случае переговоры, если угодно, самоцель. Прочного мира не будет еще долгое время. Переговоры важны сами по себе. Почти незаметно, но все-таки они меняют атмосферу, дают опыт общения. Наша задача - не давать "советы", не предлагать - особенно, когда не просят - варианты, а терпеливо внушать сторонам, что только они сами и только сидя за одним столом могут найти решения, устраивающие всех» [2, с. 21-22].
Мадридская конференция не дала каких-либо ощутимых результатов. Ее историческое значение заключается в том, что она
впервые свела за столом переговоров непримиримых противников, открыв «зеленый свет» политическому процессу ближневосточного урегулирования.
Мадридская конференция, хотя и не принесла прямых практических результатов, имела историческое значение, поскольку именно на ней все стороны согласились с принципом «территории в обмен на мир», заложенном в Резолюциях № 242 и 338, а арабские страны вслед за Египтом согласились вести прямые переговоры с Израилем, тем самым признав в нем равного партнера.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абу Мазен (Махмуд Абас). Путь в Осло. - М. : Институт изучения Израиля и Ближнего Востока, 1996. - 306 с.
2. Бовин А. Е. 5 лет среди евреев и мидовцев. - М. : Захаров город, 2000. -196 с.
3. Панкратьев В. П. Арабо-израильские отношения в контексте Ближневосточного конфликта в 1980-1990-е годы. - М. : Политиздат, 2009. -104 с.
4. Хайри Наджи Абель Фаттах аль-Ориди. Ближневосточный мирный процесс: палестинское направление : автореф. дис. ... канд. полит. наук. - М. : МГУ, 2000. - 17 с.
5. Халиль Хусейн. Арабо-израильские переговоры. События и документы (на араб. яз.). - Бейрут : Бейсан, 1993. - 199 с.
6. The Jordan-Israel Peace Treaty. What is it? // Jordan Media Group. -Amman., - 1995. - № 18. - S. 25-32.
7. The Middle East Economic Digest (MEED). - V. 35. - 1991. № 44. -P. 4-5.
