CC BY
68
ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ИСТОРИЧЕСКАЯ РЕТРОСПЕКТИВА
ИСТОРИЧЕСКИМ ОПЫТ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ВЫЯВЛЕНИИ И УСТРОЙСТВЕ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
УДК 93 (351.740):347.635
Л.Т. БОРОДАВКО,
начальник Белгородского юридического института МВД России, генерал-майор милиции, доктор педагогических наук, доцент
На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства детей, их жизнеобеспечения и защиты их интересов. Цивилизованное общество признает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на это особое внимание. Однако очевидно и то, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - это вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства, обеспечивающего собственную безопасность. В первую очередь необходимость такой заботы проявляется в вопросе устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Сегодня все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности.
Государственная политика устройства детей, оставшихся без попечения родителей, начинается, по мнению исследователей, со времен царствования Ивана Грозного [1]. Сиротскими домами ведал Патриарший при-
каз. В XVI веке Стоглавым собором каждой церкви было определено открывать училище «для наставления детей грамоте», а для «сирых и немощных» создавать при церкви богадельни [2, с. 172].
Дальнейшее развитие рассматриваемая государственная система получила при Петре Первом, который поощрял открытие приютов, куда принимали незаконнорожденных с соблюдением анонимности происхождения. Приюты строились при крупных монастырях (Холмово-Успенском, Новодевичьем), которым государством отпускалось приличное содержание на воспитание и обучение сирот грамоте [3]. В дальнейшем, учитывая переполненность приютов, богаделен, госпиталей для детей, царским распоряжением сирот отдавали на воспитание в семьи, а тому, кому было 10 и более лет - в матросы [2, с.493- 494].
Дальнейшее развитие система призрения получила при Екатерине Второй. Под патронажем императрицы существовали «воспитательные дома» и приюты, главное назначение которых состояло в том, чтобы на время укрыть ребенка от беды, а затем определить «в семью благонравного поведения» [4, с.112]. При помощи воспитательных домов императрица пыталась создать третье сословие «образованных людей, которые способны служить отечеству и владеть различными ремеслами».
В XIX веке число детей в воспитательных домах быстро росло, а условия жизни ухудшались. Функцию решения проблемы беспризорности взяла на себя Православная церковь: создавались монастыри, которые занимались воспитанием, обучением, лечением, призрением детей, оставшихся без родителей [3].
На 1 января 1911 года в 438 приютах находилось 14439 детей дошкольного и раннего школьного возраста. Некоторые приюты принадлежали духовному и военному ведомствам и Министерству внутренних дел.
Жизнедеятельность этих учреждений была подчинена еще более строгим законам [1]. Таким образом, большую роль в устройстве детей до 1917 года, которые остались без родителей по каким-либо причинам, играли правители Российского государства, Православная церковь, а так же ряд ведомств, в которые входило и МВД.
После октябрьской революции 1917 года система благотворительных учреждений была уничтожена. Заботу о детях-сиротах государство взяло на себя. Изменились и цели воспитания. «Целью общества было формально провозглашено счастье людей. Поддерживалась активность личности, умение изменять себя, свои идеалы и свое поведение, подчинять себя целям общества. Внутренний мир человека был под контролем. Это было воспитание вне свободы и достоинства личности» [5, с. 40-41].
Всплеск роста числа беспризорных детей произошел во время Первой мировой и Гражданской войны. В советской России борьба с беспризорниками стала политической задачей. Для решения этой проблемы потребовались значительные усилия со стороны государственных органов. Способов реализации сил для борьбы с беспризорниками было множество: это и организация детских отделений, воспитательно-трудовых школ, создание Совета защиты детей [6, с.164]. В 1920 году постановлением наркомата образования создана специальная детская милиция [4, с. 112-114].
Осенью 1921 года при ВЦИК образовалась комиссия по улучшению жизни детей под председательством Ф.Э. Дзержинского, которую называли ДЧК - детской чрезвычайной комиссией. Основной формой борьбы с беспризорностью было определение детей и подростков в учреждения интернатного типа. Создавались приемно-распределительные функции, где дети находились под наблюдением педагогов и врачей до направления в детские учреждения постоянного пребывания, трудоустройства, либо возвращения родителям или родственникам.
Попечением безнадзорных занимались различные ведомства и организации - это наркомздрав, наркомпрос, НКВД, комсомол. Помимо уполномоченных организаций учет беспризорников вели органы ГПУ, милиция, уголовный розыск [1].
В марте 1926 года Правительство РСФСР приняло Положение о борьбе с беспризорностью, а в сентябре того же года был утвержден трехлетний план этой борьбы.
Несмотря на занижение масштабов беспри-зорщины, это был путь целенаправленной борьбы с социальным недугом, подкрепленный финансовым обеспечением. Центральным пунктом плана ликвидации уличной беспризорности являлось одновременное «изъятие» бездомных детей и подростков с обжитых ими мест обитания и размещение их в приемниках, детдомах и приютах. К операции привлекались только сотрудники ОГПУ, милиции, уголовного розыска [7, с.137].
В 1935 г. было опубликовано постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» [8]. В постановлении отмечалось, что в стране ликвидирована массовая беспризорность, ставились задачи по организации борьбы с малолетними правонарушителями, хулиганством и усилением ответственности родителей за воспитание детей. Одновременно отмечалось, что беспризорность все же существует. Это объяснялось плохой работой местных органов власти, а не причинами глубокого социального характера [9].
Во время Великой Отечественной войны вновь начался резкий рост количества безнадзорных и беспризорных детей, увеличилась детская преступность. Вся работа с несовершеннолетними правонарушителями в этот период лежала на плечах милиции [4, с.114].
Важными мерами по организации борьбы с детскими правонарушениями явилось постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» от 24 января
1942 г. [10] и «Об усилении мер борьбы с детской безпризорностью,безнадзорностью и хулиганством» от 15 июня 1943 г. [11, с. 515]. В этих постановлениях разработаны меры по предупреждению детской беспризорности. В соответствии с постановлением от 15 июня
1943 г. на НКВД СССР были возложены обязанности по открытию детских колоний для содержания в них несовершеннолетних преступников.
За годы войны возросло и количество детских комнат милиции. В крупных городах открывались детские приемники-распределители. Работники милиции не только изымали детей с улиц, но и добивались устройства их на работу, учебу, в детские дома или колонии для несовершеннолетних [12, с. 82-84].
В послевоенные годы к оставшимся без родителей детям добавились и дети матерей-одиночек. Однако количество беспри-
зорников уменьшалось, а соответственно уменьшалось и число детских домов. Но проблема оставалась, и в 1952 г. Совет Министров СССР вновь возвращается к ней - принимает постановление «О мерах ликвидации детской беспризорности в РСФСР» от 8 апреля 1952 г. [11, с. 516].
В шестидесятых годах увеличивается количество школ-интернатов и других подобных учреждений. Продолжается линия не на укрепление семьи, а на более широкий охват детей детскими учреждениями [13]. Происходит процесс отторжения детей от семьи, родителей, превращения чувства ответственности родителей за своих детей в обременительное и ненужное качество.
В это время обязанность по выявлению несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на органы опеки и попечительства. В этом качестве выступали исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся. Свои функции в отношении несовершеннолетних они осуществляли через отделы народного образования (гороно и роно). Данные органы осуществляли учет детей, оставшихся без попечения родителей. Большую помощь в этом вопросе оказывали роно детские комнаты милиции, которые чаще всего выявляли случаи безнадзорности детей. Этой работе сотрудники милиции должны были уделять особое внимание, поскольку чем быстрее будут выявлены и устроены оставшиеся без родителей дети, тем больше гарантий, что несовершеннолетние не станут на путь правонарушений.
В целях ликвидации случаев детской безнадзорности органы милиции совместно с местными органами власти принимали участие в учете несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, определяли их в семьи или детские учреждения, а при необходимости и трудоустраивали.
Работники детских комнат милиции, осуществляя учет детей и подростков, нуждающихся в помощи, встречались со случаями ненадлежащего воспитания детей их усыновителями. Статья 66 КЗоБС предусматривала, что иск об отмене усыновления мог быть возбужден любым лицом и учреждением, если того требовали интересы ребенка. В круг учреждений входили и органы милиции, которые через органы опеки и попечительства могли подать заявление об отмене усыновления [14, с. 18-20].
В этот период из официальных документов исчезает слово «беспризорники». Считалось,
что имеются единичные случаи временного ухода детей из семьи или из детских домов из-за конфликта с родителями, воспитателями, в поисках приключений и т.п. Между тем, детские приемники Министерства внутренних дел не пустовали и собирали они под своей крышей не только потерявшихся детей и «путешественников», но и тех, кто забыл о собственном доме, жил, где придется, добывал средства к жизни нищенством, проституцией, кражами и т. п. [9, с. 188].
Вопросы, связанные с участием органов милиции в регулировании семейно-брачных отношений, в том числе и в реализации отношений по усыновлению, разрабатывались в СССР многими учеными [15].
История призрения детей-сирот развивалась в нескольких направлениях: государственном, государственно-общественном, церковном, частном. Большую роль в этом процессе сыграли и органы внутренних дел, несмотря на то, что большинство функций носили карательный характер, однако нельзя не отметить и социальную направленность их деятельности.
Однако, несмотря на богатейший опыт, в условиях кризиса 90-х годов XX века Россия оказалась неспособной справится с беспризорностью.
В целях решения наиболее острых проблем детства Указом Президента РФ от 18 августа 1994 г. была утверждена Президентская программа «Дети России». В нее включены Федеральные целевые программы: «Дети-сироты», «Дети-инвалиды» и другие [16]. В рамках программы «Дети-сироты» предусматривался комплекс прав мер для подготовки детей, лишившихся попечения родителей, к самостоятельной жизни в современном обществе, безболезненной адаптации к современной среде жизнедеятельности.
С 1 марта 1996 года вступил в силу действующий ныне Семейный кодекс РФ. С его принятием регулирование семейных отношений, прав и обязанностей детей приведено в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами, и прежде всего - с Гражданским кодексом РФ. Семейный кодекс обогащен положениями Конвенции ООН о правах ребенка и других международных правовых актов, ратифицированных Россией. В Кодексе указанно, что основные задачи семейного законодательства исходят из приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, приоритетной защиты прав и интересов не-
совершеннолетних членов семьи. Впервые в Семейный кодекс введен специальный раздел 6 «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей». В целях расширения возможностей семейного воспитания кодекс предусматривает несколько таких правовых институтов, в том числе и усыновление. Судебный порядок установления усыновления вызвал к жизни специальную главу ГПК РСФСР [17]. С учетом новых правил государственной регистрации усыновления (удочерения) изложена гл. 5 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г.
В ст. 15 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка» от 24 июля 1998 года указанно, что дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют право на особую заботу и защиту со стороны федеральных органов государственной власти, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.
Но даже, несмотря на принимаемые меры в настоящее время в Российской Федерации ни одно ведомство не располагает точными данными о количестве беспризорных детей. Не существует даже государственной статистики об их количестве. По разным подсчетам, в нашей стране количество беспризорников составляет до пяти миллионов человек. Поэтому детская беспризорность и безнадзорность рассматриваются как показатели состояния национальной безопасности России. Распространение указанных социальных явлений содержит в себе очевидную угрозу стабильному развитию государства, поскольку способствуют росту преступности, наркомании, подрывают нравственные устои общества. Беспризорность и безнадзорность детей является угрозой будущему России, поскольку перспективы развития государства непосредственно зависят от физического здоровья, нравственного воспитания и образования подрастающего поколения.
Литература —
1. Кривоносов, А. Н. Исторический опыт борьбы с беспризорностью / А. Н. Кривоносов // Государство и право.-2003. - №7. - С.92-98.
2. Соловьев, С. М. Сочинения. Кн.4. - М., 1989.
3. Беляков, В. В. Сиротские детские учреждения в России. Исторический очерк / В. В. Беляков. - М., 1993.
4. Дети улицы. Образование и социальная адаптация безнадзорных детей / Под. ред. А. Н. Майорова. - М., 2001.
5. Дудина, М. Н. Педагогика. Долгий путь к гуманистической этике / М. Н. Дудина. - Екатеринбург, 1998.
6. Сухарев, А. Я. Россия в третьем тысячелетии. Научные труды ИМПЭ им. А.С. Грибоедова / А. Я. Сухарев. - М., 2001.
7. Рожков, А. Ю. Борьба с беспризорностью в первое советское десятилетие / А. Ю. Рожков // Вопросы истории. - 2000. - №11.
8. Сборник постановлений и распоряжений СССР. - 1935. - №32. - Ст.252.
9. Нечаева, А. М. Россия и ее дети (Ребенок, закон, государство) / А. М. Нечаева. - М., 2000.
10. Сборник постановлений и распоряжений СССР. - 1942. - №2.- Ст.26.
11. Справочник по законодательству для прокурорско-следственных и судебных работников. - М., 1962.
12. Костин, В. И. История Российской милиции / В. И. Костин. - Н.Новгород, 1997.
13. Постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О дальнейшем улучшении работы школ-интернатов, школ и групп с продленным днем» от 27 апреля 1963 г.
14. Ильинская, И. М. Вопросы гражданского и семейного права в работе детских комнат милиции / И. М. Ильинская. - М., 1967.
15. Розанцева, Д. Н. Советское гражданское и семейное право в практической деятельности органов внутренних дел. Академия МВД СССР / Д. Н. Розанцева, В.Д. Шалагин. - М., 1976. С.43-45; Чуб, Г. П. Вопросы гражданского и семейного права в деятельности районного отдела милиции / Г. П. Чуб. - М. : Высшая школа МООБ СССР, 1968. - С.18-22.
16. Основные направления социальной политики по улучшению положения детей в РФ до 2000 г. Утверждены Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 942 // СЗ РФ. - 1995. №38. - Ст.3664.
17. Глава 29.1 была введена в ГПК РСФСР ФЗ РФ от 21 августа 1996 г. №124-ФЗ.
18. СЗ РФ. - 1998. - №31. - Ст.3809.
19. Озеров, В. А. Детская беспризорность и безнадзорность как один из факторов угрозы национальной безопасности России / В. А. Озеров // Право и образование. - 2002. - №1. - С.5-12.
