CC BY
159
УДК 94:323(574)
З. Г. САКТАГАНОВА щ Д. К. ОСПАНОВА И
Карагандинский государственный университет
им. Е. А. Букетова Республика Казахстан
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР
МИРОВОГО ОПЫТА
РАЗВИТИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
(1980-2011 гг.)_________________________________
В данной статье рассматривается опыт зарубежных общественных институтов по решению различных проблем общества. Актуальность исследовательской проблемы обусловлена альтернативным характером трансформации политической системы в Республике Казахстан. Авторы пытаются выявить закономерности развития неправительственных общественных организаций как феномена политической системы современного Казахстана.
Ключевые слова: политическая система, неправительственные организации, общественные организации, гражданское общество, зарубежные общественные институты, неправительственный сектор.
Либерализация политической системы любого государства направлена на расширение не только участия граждан в общественно-политической жизни, но и их интеграции в систему государственных отношений в рамках норм, очерченных Конституцией страны.
В этом смысле, развитие неправительственных организаций является непременным атрибутом трансформируемого общества, непосредственно поощряющим и расширяющим методы взаимодействия институтов гражданского общества с властью. Поэтому неправительственные организации (далее — НПО) в последнее время оказались в центре исследований, направленных на изучение жизнеспособных процессов социального, экономического и политического развития.
Неправительственные организации, являющиеся субъектами третьего сектора, получили развитие и признание в последнее десятилетие во многих странах мирового сообщества как в развивающихся, так и в постиндустриальных и в постсоциалисти-ческих [1].
Известно, что развитые страны мирового сообщества рассматривают НПО как важнейший элемент гражданского общества. Третий сектор возник в них как дополнительный механизм регулирования общественных отношений. Правительства этих стран поощряют развитие неправительственного сектора с целью снижения бюджетного дефицита. Более того, в развитых странах окончательно признан тот факт, что неправительственные организации являются более гибкими структурами по сравнению с государственными органами. В результате государству нередко оказывается выгоднее передавать средства независимым некоммерческим организациям, разумеется, в обмен на четкие, конкретные и контролируемые обязательства с их стороны, чем создавать дополнительные организации самому.
К примеру, в США в настоящее время одна из самых развитых структур гражданского общества
в мире, в которой миллионы граждан занимают активную позицию, участвуют в работе множества неправительственных организаций, в том числе принимая ряд функций, которые в европейских странах осуществляются государственными учреждениями. Интересно, что в США в неправительственные организации направляется практически треть всех расходов бюджета на социально-культурные нужды, в том числе более половины всех федеральных расходов на социальное вспомоществование, культуру, науку и гуманитарные цели. Более 1 миллиона общественных организаций США имеют бюджет, равный 9 % национального продукта страны. Сотрудничество государства и органов местного самоуправления с неправительственными организациями служит важным фактором повышения эффективности использования средств, в особенности выделяемых на социальные нужды [2]. В качестве показательного примера можно привести тот факт, что американские НПО лоббировали принятие эффективного пенсионного законодательства.
Опыт НПО Европы во многом вторичен при всей своей самостоятельности, поскольку европейцы в вопросах формирования гражданского общества после второй мировой войны опирались на практику и помощь США, где эти вопросы исследовались как теоретически, так и реализовывались практически. При этом в Европе активно поддерживаются гражданские инициативы, направленные на дальнейшее развитие общественных структур, как на муниципальном, так и на общегосударственном уровнях. Это общественные объединения, занимающиеся гражданскими политическими правами, защитой прав отдельных социальных групп и оказанием содействия в их реализации.
В целом, в 22 странах Европы функционируют примерно три миллиона неправительственных организаций и около 100 тысяч различных фондов, при этом общий оборот общественных организаций составляет 1,1 триллиона долларов США, что экви-
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013
валентно валовому национальному продукту таких стран, как Италия и Великобритания [3].
В Европе гражданское общество явилось инструментом трансформации. Основными задачами европейских НПО являются обеспечение демократического развития, защита демократических завоеваний.
В частности, в Германии неправительственные организации исторически играли роль инструмента для сглаживания противоречий между различными слоями населения — бедными и богатыми гражданами, так как они в большей мере способствуют решению социальных проблем, нежели благотворительность и меценатство. К середине 90-х годов XX века в неправительственном секторе было занято более 2-х миллионов немецких граждан, в настоящее время этот показатель значительно увеличился.
В Великобритании традиции неправительственных организаций берут начало с XIX века. Третий сектор представляет собой влиятельную отрасль экономической деятельности. Наиболее известные неправительственные организации имеют доход, исчисляемый десятками миллионов фунтов стерлингов. Всего в Великобритании зарегистрировано почти 200 тысяч благотворительных организаций.
В некоторых странах, например, в Нидерландах, НПО финансируют сами себя за счет членских взносов. Это позволяет им сохранять независимость от правительства, хотя правительственная поддержка также имеет место. Нидерландский опыт чрезвычайно полезен с точки зрения демократизации деятельности самих НПО. Так, например, всемирно известная нидерландская экологическая организация «Друзья Земли — Нидерланды» активно участвуют в реальной политике страны, и эта деятельность занимает до 80 % времени этой, казалось бы, только экологической организации. Вообще, нидерландские НПО чрезвычайно активны во внутренней политике страны. Референдумы и общественные слушания в Нидерландах проходят на различных уровнях довольно часто. Это позволяет поддерживать в обществе стабильность и не дает различным корпоративным группам диктовать свою волю по важнейшим вопросам жизни страны, провинций и городов.
НПО в Восточной Европе, как и все гражданское общество в целом, находятся в стадии становления. По мнению экспертов, задачей восточноевропейских организаций является обеспечение движения по направлению к демократии, ее защита от возможного отката к «безопасности» сильного лидерства и ограниченной свободы. Одновременно особые режимы были установлены или устанавливаются для организаций гуманитарной помощи в Хорватии и Боснии. Некоторые правовые системы разрешают отдельным видам НПО существовать только в особых целях. Например, для учреждения организации, выдающей гранты, может быть разрешена регистрация этой организации только в форме фонда. В таких случаях может быть целесообразным потребовать, чтобы фонд, желающий получить регистрацию, имел определенное минимальное имущество, при условии, что существуют другие формы юридических лиц для желающих учредить НПО с другими целями.
В странах исламского мира исторически неправительственные организации в основном занимаются благотворительной деятельностью — решением социальных проблем малообеспеченных слоев населения. В настоящее время только в Иране насчиты-
вается более 20 тысяч неправительственных организаций, среди них есть и такие, которые существуют на протяжении нескольких веков.
В Индии план национального развития предусматривает партнерство НПО и правительства в осуществлении программ борьбы с бедностью, так что признавая, что НПО могут выступать инициатором, таких действий, организовывать благотворительные акции и мероприятия, привлекать граждан к планированию и разработке общественно значимых программ, обеспечивать необходимую поддержку для реализации программ развития [4].
В ряде стран правительства ограничивают действия НПО. Например, в Аргентине, Эквадоре, Японии, Южной Корее и Тайване такое объединение может быть зарегистрировано только в том случае, если соответствующее министерство решит, что цели, для реализации которых оно создается, будут способствовать общественному благосостоянию.
В странах СНГ приоритеты НПО находятся в зависимости от политической и эконо — мической ситуации, и развитие НПО, как правило, осуществляется в этих приоритетных направлениях. Неправительственный сектор в странах бывшего Советского Союза имеет свою специфику развития: формирование гражданского общества происходит после 70 лет командно-административной системы управления, когда большинство людей не имело полного понимания своих прав и не владело механизмами их отстаивания в силу сложившегося патерналистского менталитета и жесткой политики государства, исключающей плюрализм и свободомыслие. Так называемые «общественные организации» существовали в рамках единой государственной политики под партийно-государственным контролем в рамках командной экономики, где понятие собственно развития было подменено понятием административно-командного планирования. Часть из них носила хозрасчетный характер деятельности, т.е. зарабатывала определенные средства самостоятельно, но почти все имели дополнительное финансирование из бюджета.
В законодательстве Российской Федерации существуют два закона: «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995 год) и «О некоммерческих организациях» (1996 год), имеющих прямое отношение к деятельности НПО в Российской Федерации. Подчеркивается, что некоммерческие организации — это организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками [5]. Некоммерческие организации могут быть как государственными, так и негосударственными. В том случае, когда за основу принимается характеристика некоммерческой организации России как государственной или частной, то на первый план среди некоммерческих организаций выходят общественные объединения, под которыми, в широком смысле, понимается любая сформированная на добровольной основе организация граждан, преследующая общественно полезные цели. Российские НПО получили мощный импульс для развития в 1980— 1990 годы. В этот период были пересмотрены методы взаимоотношений государства, бизнеса и гражданского общества. На настоящий момент зарегистрировано более 300 тысяч НПО, в которых работают 2 миллиона россиян. Ежегодно более 30 миллионов российских граждан получают поддержку от своих НПО [6]. В России, как и в Ка-
захстане, с одной стороны, существует достаточно развитая сеть НПО, но нет надлежащей обратной связи, т.е. к мнению представителей НПО государственные структуры прислушиваются, когда им это выгодно; иначе проблема просто игнорируется. Значительная часть населения остается пассивной. Это говорит о том, что при существующей достаточно активной и многочисленной прослойке реально формирующегося гражданского общества в России, значительная часть населения до конца не понимает значения НПО в обществе.
Состояние и уровень развития неправительственных организаций стран Центрально-Азиатского региона напрямую зависят от социально-экономических и политических показателей этих стран. По мнению международных экспертов, Казахстан по степени влияния НПО на общественную жизнь и уровню активности гражданского общества заметно отличается от других стран региона.
Например, несмотря на то что в Узбекистане на сегодняшний день законодательная база для институционального развития неправительственных организаций более благоприятна, а в Кыргызстане общая политическая ситуация отличается большей открытостью и количество НПО на душу населения значительно больше, чем в других странах Центральной Азии, необходимый баланс факторов и условий для формирования зрелого и профессионального корпуса неправительственных организаций имеется, по мнению международных экспертов, лишь в Казахстане.
Кыргызским законодательством не предусмотрено понятие собственно неправительственной организации (НПО), которое в настоящее время является лишь заимствованием из международной практики. Следует подчеркнуть, что общественные объединения, ориентированные на развитие общества, законодательством не выделяются.
В Таджикистане официально зарегистрировано 400 неправительственных организаций, среди них 30 социальных. Причина столь низкого количества НПО заключается в том, что до недавнего времени ставки госпошлин за регистрацию общественных объединений в Таджикистане являлись самыми высокими в СНГ [7].
В Узбекистане существует порядка 400 НПО, т.е. на 1 миллион жителей приходится 17 организаций. К настоящему времени в Узбекистане определился ряд направлений, над которыми активно работает неправительственный сектор, но пока не получили широкого распространения и развития НПО, решающие проблемы в области культуры, искусства и средств массовой информации [8].
Общепризнанно, что развитие гражданского общества является необходимым условием демократизации государства. Гражданское общество — это социальное устройство, в сторону которого постепенно движутся современные демократические общества, — есть именно тот тип общества, который предоставляет личности богатейший спектр выбора, свободу в реализации своих прав.
В последнее время заметна тенденция интеграции НПО различных стран мира. Увеличивается число международных НПО, что обусловлено рядом причин:
— появлением глобальных проблем;
— часто недостаточными возможностями отдельных государств и международных межправительственных организаций для их решения;
— усилением демократических процессов в сфере внутренних и международных отношений, ин-
ституциональным выражением которых являются международные НПО;
— трансформацией в сфере национальных интересов государств (движение от государственных интересов, суверенитета к общечеловеческим ценностям, таким как права человека и защита окружающей среды);
— возрастающим желанием отдельных индивидов во всем мире увеличить контроль над процессами принятия решений в вопросах, которые затрагивают их жизненные интересы;
— расширением возможностей трансграничных связей и деятельности общественности разных стран, а также возможностей технологического прогресса.
В отличие от развитых демократических государств Казахстан с первых дней независимости прошел только начальную стадию в развитии гражданского общества, поэтому в Казахстане нет еще устоявшихся демократических традиций и развитых институтов гражданского общества. Однако сегодня можно утверждать, что за годы суверенитета в республике достигнуты значительные успехи в построении гражданского общества. Одним из ярких проявлений демократических перемен является активизация граждан страны, выразившаяся в быстром росте неправительственных организаций.
Одной из важнейших функций неправительственных организаций является деятельность, направленная на социальную стабилизацию общества. Образно говоря, НПО пропускают сквозь себя интересы социальных слоев и нацеливают государство на решение острых социальных проблем.
Период 1-го этапа — с начала 1990-х годов, в значительной мере проходил под знаком взаимного недоверия государства и неправительственных организаций. С одной стороны, это объяснялось отсутствием законодательного и фактического разделения между политическими партиями и общественными организациями. Лишь позднее, к середине 1990-х годов произошло определенное размежевание общественно-политических организаций и неполитических общественных организаций социального профиля. С другой стороны, достаточно остро стояла проблема налаживания взаимоотношений между самодеятельными общественными организациями и полугосударственными общественными структурами, в том числе созданными в советское время.
Тенденции в сторону установления сотрудничества между государством и независимыми общественными организациями проявляются уже к середине 1990-х годов. Здесь следует отметить такие международные конференции, как «Признание третьего сектора в Казахстане» (1994 г.), «НПО и Закон в Центральной Азии» (1995 г.) [9], «Сотрудничество государства и НПО: развитие гражданского общества, законодательные основы для НПО» (1998 г.).
В качестве следующего важного этапа в развитии социального партнерства между государством и НПО следует отметить сетевой проект Фонда «Ин-терлигал», который осуществлялся параллельно в Москве, Санкт- Петербурге, Алматы и Одессе в 1996—1997 годах [10].
Второй этап следует, по нашему мнению, начать с 2001 года. Это этап формирования правовой базы развития НПО в Казахстане. 16 января 2001 года был принят Закон «О некоммерческих организациях», и в него была включена норма о том, что «государство поощряет формирование и активную деятельность
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013
некоммерческих организаций». Также данным законом было установлено, что «некоммерческие организации могут сотрудничать с государственными органами, заключая с ними соглашения, и выполнять для них определенные работы» [11].
В связи с Посланием Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева в 2001 году с участием представителей ряда НПО начинается разработка проекта «Концепции государственной поддержки неправительственных организаций». Значительную роль в разработке и обсуждении данного документа сыграла Конфедерация неправительственных организаций Казахстана (КНОК). В окончательном варианте Концепция была одобрена постановлением Правительства № 85 от 23 января 2002 года.
С 2003 года по сегодняшний день можно говорить о начале нового этапа в развитии НПО в республике. Начало третьего этапа развития казахстанского неправительственного сектора было ознаменовано проведением в октябре 2003 года Гражданского форума — это стадия зарождения конструктивного сотрудничества госорганов и НПО. Результатом этого этапа можно назвать осознание государственными органами роли и значения НПО через равноправное партнерство и передачу части своих функций в социальной сфере, с учетом мобильной, эффективной и быстрой реакции на проблемы общества.
Обобщая анализ деятельности НПО в различных странах мира, можно сделать следующий вывод о том, что в некоторых странах (например, в США) НПО берут на себя ряд государственных функций, особенно в сфере социально-культурного развития. При этом правительство направляет большие суммы на финансирование деятельности НПО в этой сфере, что способствует достижению положительных результатов. Также НПО ряда стран (США, Западная Европа) активно участвуют в формировании реальной политики государств, посредством выдвижения гражданских инициатив и их лоббирования, а также мониторинга социальных отношений и возникающих проблем. Отношения между государственным и неправительственным сектором налажены достаточно четко, что максимально снижает возникновение конфликтов в их деятельности.
Таким образом, одной из центральных задач НПО, как показывает анализ опыта их работы в мире, является защита ими демократических прав и свобод граждан, а также активная работа в сфере снижения уровня бедности. В различных странах НПО выработали определенные механизмы для оказания влияния на процесс принятия решений государством, привлекая широкие массы населения. Этот мировой опыт полезен для Казахстана, так как НПО Казахстана могут получить аналогичную возможность активной работы в данной сфере.
Резюмируя вышеизложенное, следует подчеркнуть, что за двадцать лет независимости, потенциал неправительственного сектора в Казахстане стал очевиден. Однако власть пока не использует его в до-
статочной мере как для достижения успехов в проводимой работе, так и для получения доверия населения к своей деятельности и для реализации своего политического мандата. Необходимо всяческое содействие развитию сети НПО по стране. Так как чем больше общественных организаций, создающихся под вышеназванные проблемы, тем слабее давление на власть в этих вопросах, тем прочнее социальный мир в каждом регионе и в целом в республике.
Библиографический список
1. Морозов, А. А. Роль и место НПО в Казахстане сквозь призму мирового опыта / А. А. Морозов // Analytik. — 2002. — № 4. - С. 17.
2. Теплякова, В. Государство и НПО — моменты истины: Гражданский форум / В. Теплякова // Акмолинская правда. — 2007. — 30 октября. — С. 2.
3. Досыбаева, Р. Б. Юридические лица с иностранным участием в некоммерческой сфере / Р. Б. Досыбаева // Экономика и право Казахстана. — 2008. — № 8. — С. 47 — 49.
4. Доклад о социальном развитии. Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность неправительственных организаций. Подготовлено для Всемирного банка Международным центром некоммерческого права. — Алматы, 1997. — С. 23 — 25.
5. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и «О некоммерческих органиациях»: фе-дер. законы [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// pravo.fso.gov.ru/ (дата обращения: 25.03.2013).
6. Ажгихина, Н. Страну спасут добровольцы и меценаты. — «Круг жизни» / Н. Ажгихина // Приложение к «Независимой газете». — 2000. — 3 ноября. — С. 6.
7. Олимова, С. Независимый Таджикистан: трудный путь перемен: Политика, экономика, суверенизация / С. Олимова, М. Олимов // Восток. — 1995. — № 1. — С. 120— 124.
8. Садыков, Н. Неправительственные организации — основа гражданского общества, создаваемого в Узбекистане / Н. Садыков, Л. Котова. — Ташкент, 2000. — С. 5—12.
9. НПО и Закон в Центральной Азии : материалы конф. Иссык-Куль, Кыргызстан, 30 октября — 3 ноября 1995 года. — Иссык-Куль, 1995. — С. 85 — 86.
10. Public Associations and the Local Government: Legal Basis and Experience of Interaction. — M., 1997.
11. О некоммерческих организациях: закон Респ. Казахстан от 16 января 2001 года — http://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=1021519 (дата обращения: 25.03.2013).
САКТАГАНОВА Зауреш Галимжановна, доктор исторических наук, профессор кафедры археологии, этнологии и отечественной истории. ОСПАНОВА Динара Кенесовна, магистр истории, докторант PhD 2-го курса исторического факультета.
Адрес для переписки: <[email protected]>
Статья поступила в редакцию 29.03.2013 г.
© З. Г. Сактаганова, Д. К. Оспанова
