CC BY
63
УДК 342.4 (100) ББК 67.400
© 2019 г. Хижняк Вероника Сергеевна,
профессор кафедры конституционного права Саратовской государственной юридической академии доктор юридических наук, доцент. E-mail: veronika_h@mail.ru
ПОНЯТИЕ «НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ» В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
В статье анализируются нормы конституционного права Российской Федерации и Республики Казахстан, в которых раскрывается содержание понятий «неправительственная организация», «некоммерческая организация» и «общественное объединение». Анализируются взгляды российских и казахских ученых на содержание данного понятия, а также его содержание в международном праве. Автор делает вывод о необходимости уточнения этого понятия в конституционном праве обоих государств.
Ключевые слова: конституционное право Российской Федерации, конституционное право Республики Казахстан, конституционно-правовой статус неправительственных организаций, некоммерческие организации, общественные объединения, конституционное право на объединение, юридическая техника.
Khizhnyak Veronika Sergeevna - Professor at the Department of Constitutional Law of the Saratov State Law
Academy, Doctor of Law, Associate Professor.
CONCEPT OF «NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATION» IN THE CONSTITUTIONAL LAW
OFTHE RUSSIAN FEDERATION AND REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
The article analyzes the norms of the constitutional law of the Russian Federation and of the Republic of Kazakhstan, which disclose the contents of the concepts of «non-governmental organization», «non-profit organization» and «public association». The author analyzes the views of Russian and Kazakh scientists on the content of this concept, as well as its content in international law. The author concludes that it is necessary to clarify this concept in the constitutional law of both states.
Keywords: constitutional law of the Russian Federation, constitutional law of the Republic of Kazakhstan, constitutional legal status of non-governmental organizations, non-profit organizations, public associations, constitutional right to the association, legal technique.
Проблемы формирования гражданского общества близки как России, так и Казахстану. Неправительственные организации являются одними из обязательных его институтов, чья роль в его развитии неуклонно растет. Т. Д. Матвеева отмечает: «Мировой опыт свидетельствует, что реализация прав человека во многом зависит от целенаправленного участия в ней представителей общественности, которые, пользуясь общепризнанным правом на объединения, создают независимые от власти организации, отражая возрастающее в мировом сообществе стремление к демократии» [1, с. 3]. Россия и Казахстан являются наиболее крупными государствами СНГ, имеющими общую границу и историю. По законодательству обеих стран на их территории могут действовать иностранные неправительственные организации, а близость данных государств дает возможность соответствующим организациям, зарегистриро-
ванным на их территории, осуществлять свою деятельность в обоих сопредельных государствах. В силу этого важным представляется выяснение вопроса, относящегося к сфере юридической техники, о том, какое содержание имеет термин «неправительственная организация» в законодательстве двух государств. Цель данной работы - выявить содержание термина и предложить наиболее приемлемое наименование понятия для использования в законодательстве.
Следует отметить, что этот термин был воспринят из международного права. Впервые он был закреплен в Уставе ООН и в дальнейшем получил свое распространение в иных международных документах и законодательстве различных государств. В развитых демократических странах неправительственные организации стали важным инструментом осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов.
Там, где демократические традиции менее развиты, неправительственные организации либо не играют особой роли, либо осуществляют достаточно узкий круг функций.
По данным на конец 2017 года, в России зарегистрированы 90 852 некоммерческие организации, из них иностранных организаций и их филиалов - 127 [2]. Кроме того, существует 30 193 религиозные организации [2]. Их задачей является обеспечение гражданского контроля за соблюдением прав человека государством в целом и всеми участниками, вовлеченными в социально-экономическую, общественно-политическую и духовно-культурную сферы жизни общества [3, с. 101-102]. В Казахстане в настоящее время насчитывается около 13 000 неправительственных организаций [4]. На первом месте по своему количеству находятся экологические неправительственные организации, на втором - детские, молодежные, женские, медицинские, организации в области культуры, на третьем месте - организации в области образования, а на четвертом - правозащитные. Меньше всего образовано обществ инвалидов и обществ по реабилитации детей-инвалидов [5].
Неправительственные общественные организации составляют так называемый «третий сектор», наряду с государством и бизнесом. Иногда неправительственные организации называют гражданским или некоммерческим сектором [6].
В современном российском законодательстве термин «неправительственная организация» своего закрепления не нашел. Конституция Российской Федерации допускает создание общественных объединений граждан на добровольной основе. При этом в российском законодательстве используются такие термины, как «общественное объединение» и «некоммерческая организация». В законодательстве Республики Казахстан применяются термины «некоммерческая организация» и «неправительственная организация».
В разных государствах существуют различные термины по отношению к рассматриваемым организациям. Например, в законодательстве США говорится о неправительственных некоммерческих организациях, в Великобритании чаще применяется термин «некоммерческие организации», а в законодательстве Армении используется термин «общественные организации» [7, с. 84].
В международном праве определение неправительственной организации имеется в Уставе ООН, в котором говорится о международных неправительственных организациях, но выделяются признаки, которые, на наш взгляд, присущи всем неправительственным организациям: частный и добровольный характер и некоммерческая ориентированность.
Таким образом, неправительственные организации по своей сути близки к общественным объединениям и некоммерческим организациям, определение которых есть и в российском, и казахском законодательстве. Деятельность первых в России регулируется Федеральным законом РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ. Согласно ч. 1 ст. 3 этого закона такие организации создаются «гражданами на добровольной основе для защиты общих интересов и достижения общих целей», они должны способствовать «реализации прав и законных интересов граждан» (ч. 2 ст. 3). Данный закон регулирует также отношения государства и общественных объединений в Российской Федерации (ст. 17) [8]. Государство может оказывать поддержку их деятельности. Вмешательство государства в деятельность общественных организаций возможна только в случаях, установленных этим законом.
Конституционно-правовой статус и деятельность некоммерческих организаций установлены в Федеральном законе РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. В нем говорится, что «некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками» (ч. 1 ст. 2) [9]. Такие организации могут создаваться для защиты прав, законных интересов граждан (ч. 2 ст. 2). В п. 2.1 ст. 2 (внесен согласно ФЗ РФ от 5 апреля 2010 г.) выделяются социально ориентированные некоммерческие организации, т. е. те, которые осуществляют «деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации» [10].
Создание указанных организаций способствует реализации такого конституционного права человека и гражданина, закрепленного в ст. 30 российской Конституции, как право на объединения. Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объ-
единений и запрещает принуждать кого-либо к вступлению или пребыванию в подобном объединении. В ч. 4 ст. 13 Конституции РФ также используется термин «общественные объединения», указывается на их равенство перед законом. Согласно ч. 5 этой же статьи запрещается создание общественных организаций, чья деятельность направлена против существующего конституционного строя, безопасности государства, на разжигание социальной, расовой, религиозной розни и т. д. [11]. Содержание данного права также раскрывается в ст. 3 Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., в котором указывается, что оно включает в себя право на создание, вступление, отказ от вступления и беспрепятственный выход из таких объединений. Общественные объединения должны способствовать реализации прав и законных интересов граждан [8].
Что касается казахского законодательства, то в Конституции Республики Казахстан об общественных объединениях говорится в ч. 2 и 3 ст. 5. В частности, закрепляется равенство всех общественных объединений перед законом, устанавливается запрет на вмешательство государства в их деятельность и возложение на данные объединения функций государственных органов. Кроме того, запрещается создавать в Республике общественные объединения, цели или деятельность которых направлены против ее конституционного строя, безопасности или целостности. Свобода общественных объединений закреплена в ч. 1 ст. 23 Конституции, а в ч. 2 этой же статьи установлен запрет на участие в партиях или профсоюзах некоторых категорий граждан (военнослужащих, сотрудников органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судей) [12].
В Законе Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 г. дано определение этих субъектов и целей их функционирования, схожее с определением в российском законе (ст. 2 и ст. 4 Закона Республики Казахстан). Согласно ст. 6 этого Закона общественные и религиозные объединения являются формами некоммерческих организаций. Вопросы регулирования отношений этих организаций и государства рассмотрены в Главе 6 данного Закона. Республика Казахстан поощряет деятельность подобных организаций и может взаимодействовать с ними, заключая соглашения о выполнении
определенных работ для государства (ст. 40). Порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческой организации и приостановления ее деятельности и ее ответственности урегулирован в ст. 41-43. В Законе Республики Казахстан не используется термин «социально ориентированная коммерческая организация» и не упоминается об участии таких организаций в развитии гражданского общества, но, на наш взгляд, тот факт, что в ст. 4 указывается, что эти «организации могут создаваться для достижения социальных целей», означает, что закон предполагает существование таковых. В ст. 11 данного Закона дается и понятие общественного объединения, под которым, исходя из содержания текста, следует понимать организацию, созданную гражданами на добровольной основе с целью достижения ими общих целей [13].
В Республике Казахстан действует Закон «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан», в котором дано понятие «неправительственной организации». Так, в п. 7 ст. 1 указывается, что под неправительственной организацией следует понимать некоммерческую организацию, созданную гражданами и (или) негосударственными юридическими лицами на добровольной основе для достижения общих для них целей в соответствии с законодательством Республики [14].
В целях повышения эффективности конституционно-правового регулирования взаимодействия некоммерческих организаций и государства был принят Закон Республики Казахстан от 2 декабря 2015 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций» [15]. В частности, были внесены изменения и дополнения в Закон «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан». В пп. 2 ст. 1 даны понятия государственного социального заказа, выполняемого некоммерческой организацией, координационного совета по взаимодействию с неправительственными организациями при уполномоченном органе, а также был урегулирован ряд вопросов, связанных с осуществлением контроля за выполнением государственного заказа и ответственности за его невыполнение.
Таким образом, положения рассматриваемых конституций, относящиеся к конституционно-правовому регулированию образования и деятельности общественных объединений, практически идентичны. Различие состоит лишь в том, что согласно российской Конституции существует запрет на принуждение к вступлению или пребыванию в общественных объединениях, а в казахской - только запрет на вступление и пребывание в них определенных лиц. В законодательстве обоих государств есть понятия «общественное объединение», «некоммерческая организация», а в казахском законодательстве используется и термин «неправительственная организация», под которым понимают, по сути, некоммерческую общественную организацию.
Т1 и I» ____
В современной юридической литературе по конституционному праву и в России, и в Казахстане есть различные определения неправительственных организаций. Например, Ю. В. Ботнев считает неправительственные правозащитные организации равноправными, самоуправляемыми институтами гражданского общества. К их признакам он относит некоммерческую деятельность, добровольность создания, самостоятельность и независимость от государства на основе принципов законности. Их цель - обеспечение интересов индивидов, защита прав и свобод человека, и гражданина [16, с. 4].
По мнению О. С. Андреевой, неправительственная организация - это «объединение, оформленное юридически или существующее на неформальной основе, созданное отдельными лицами (физическими и юридическими) или группой лиц для достижения совместно определенной цели» [17, с. 56].
М. А. Акимова считает, что «неправительственная организация» должна отражать интересы и чаяния общественности, а не позиции правительств» [18, с. 89].
Е. В. Нелюбина полагает, что деятельность общественных объединений нацелена на защиту прав и интересов граждан, которые нарушаются вследствие действий или бездействия государственных органов и должностных лиц. По ее мнению, взаимоотношения неправительственных организаций и государственных органов всегда характеризуется определенной конфликтностью, и поэтому необходим эффективный механизм их разрешения [3, с. 100].
Ж. У. Нурумканова указывает на отсутствие устоявшегося определения понятия «не-
правительственная организация» и при этом выделяет такие его признаки, как добровольность создания, осуществление функций на основе самоуправления, отсутствие руководства такими организациями со стороны органов государственной власти и отсутствие цели получения прибыли от своей деятельности [19]. «Таким образом», - заключает она, -«неправительственной организацией (НПО) является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне» [19].
Д. К. Оспанова дает свое определение рассматриваемого понятия: «Неправительственная организация - это группа, состоящая из людей, разделяющих общие интересы, идеологии, культурные пристрастия, вне формальных государственных органов. Важным признаком НПО является то, что люди самоорганизуются, а не используют традиционные государственные структуры» [20, с. 26-27].
Таким образом, все исследователи данного вопроса сходятся в том, что неправительственные организации - это добровольные, равноправные самоуправляющиеся образования, созданные для достижения целей, единых для всех его участников, независящие от государства и не преследующие цели извлечения прибыли. Такое определение справедливо и для российского, и для казахского законодательства. Такие факторы, как субъектный состав объединения, конкретные цели его деятельности, уровень, на котором оно осуществляет свою деятельность, - всего лишь дополнительные характеристики, помогающие исследователю определить, к какому виду следует отнести конкретную неправительственную организацию.
Что касается правовой природы, то она, на наш взгляд, проистекает из самого понятия и состоит в том, что ее учредителем является не государство, а иные субъекты, которые иногда могут пересекаться в решении определенных вопросов с государственными органами, но не обладают их полномочиями и могут участвовать в решении того или иного вопроса только в рамках закона, регулирующего их деятельность, и своих учредительных документов. Например, если сравнивать неправительственные правозащитные организации с омбудсменами, то видно, что, хотя у них близкие цели, но их функции имеют иную природу. Омбудсмены создаются при государ-
ственных органах, осуществляют контроль за деятельностью последних и находятся в определенной зависимости от них, в то время как неправительственные организации являются общественными формированиями, не входящими в государственный аппарат.
Это подчеркивается и в законодательстве России и Казахстана. Например, в ст. 6 Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. указывается, что учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица [8]. В ч. 1 ст. 20 Закона «О некоммерческих организациях Республики Казахстан» от 16 января 2001 г. также указывается, что учредителями могут быть физические и юридические лица. В ч. 3 этой же статьи подчеркивается, что учредителем не может быть «лицо, включенное в перечень организаций и лиц, связанных с финансированием терроризма и экстремизма, в соответствии с законодательством Республики Казахстан» [13].
Таким образом, сравнительно-правовой анализ законодательства России и Казахстана дает возможность выявить общее и особенное в подходах к определению понятия «неправительственная организация».
В конституционном праве Российской Федерации в отличие от конституционного права Казахстана термин «неправительственные организации» не используется. Но в законодательстве последнего под этим понятием подразумеваются некоммерческие организации, конституционно-правовой статус которых урегулирован и в российском конституционном праве. В казахском законодательстве «некоммерческая организация» и «неправительственная организация» по сути используются как синонимы, при этом в разных законах. Сделать вывод о том, что законодатель подразумевает одних и тех же субъектов, можно только на основе анализа положений обоих нормативно-правовых актов.
Учитывая, что на территории обоих государств могут осуществлять свою деятельность как национальные, так и международные и иностранные неправительственные организа-
Литература
1 . Матвеева Т. Д. Неправительственные организации в системе защиты конституционных прав и свобод человека: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
ции, необходимо совершенствовать законодательство, устраняя любые пробелы, неточности и разночтения. Поэтому, на наш взгляд, использование в законодательстве Российской Федерации такого термина, как «неправительственные организации» было оправдано, поскольку именно он используется как в международном праве, так и в конституционном праве многих зарубежных стран. Уточнение в законодательстве Республики Казахстан синонимического характера терминов «неправительственная организация» и «некоммерческая организация» помогло бы избежать разночтений. Также вполне приемлемой для законодательства обоих государств была бы рецепция термина, используемого в законодательстве США: «неправительственная некоммерческая организация». Так как этот термин наиболее точно отражает суть организаций и их характерные особенности, о которых говорится как в законодательстве обоих государств, так и в юридической литературе.
В любом случае, в законодательстве для обозначения данного института должен использоваться единый термин, что может способствовать дальнейшему совершенствованию конституционно-правового механизма регулирования деятельности неправительственных организаций в обоих государствах. Ведь одним из основных его элементов является норма права, содержание которой должно быть четким и понятным. Использование нескольких терминов для обозначения одного и того же явления или термина, который не отражает полностью его сути, так же, как и термина, редко применяемого в мировой практике, может усложнить правоприменение, что особенно нежелательно в отношении субъектов, деятельность которых может осуществляться на территории нескольких стран. Кроме того, терминологическая унификация поможет более четко структурировать законодательство, регламентирующее деятельность соответствующих организаций и их взаимоотношения с другими субъектами конституционных правоотношений.
Bibliography
1. Matveeva T. D. Non-Governmental organizations in the system of protection of constitutional human rights and freedoms: abstract of dis. ... PhD in law. M., 1998.
2. Федеральная служба государственной статистики. Официальный сайт. URL: http:// www.gks.ru (дата обращения: 20.11.2018).
3. Нелюбина Е. В. Гарантии и защита социальных прав человека и гражданина в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 5.
4. Байгарин М. «В Казахстане уже созданы все условия для развития гражданского общества» - Н. Назарбаев. URL: https://www. inform.kz (дата обращения: 23. 11. 2018).
5. Жетписбаев А. О. Неправительственные организации: основные типы и место в политической системе // Вестник КарГУ. 2006.
6. Salamon L. M., Anheier H. K., Toepler S., Sokolowski S. W. and Associates. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector. Baltimore, MD: The John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, 1999.
7. Овсепян В. В. Проблема классификации НПО // Вестник РУДН. Сер. Политология. 2016. № 2.
8. Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (с изм. и доп. на 31 декабря 2017 г.). URL: http:// www.consultant.ru (дата обращения: 24.11.2018).
9. ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. от 19 декабря 2016 г.). URL: http://www.consultant.ru.
10. ФЗ от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». URL: http:// www.consultant.ru.
11. Конституция Российской Федерации. URL: http://www.constitution.ru.
12. Конституция Республики Казахстан. URL: http://www.constitution.kz.
13. Закон «О некоммерческих организациях Республики Казахстан» от 16 января 2001 г. (по сост. На 31. 12. 2017). URL: https:// online. zakon.kz.
1 4. Закон Республики Казахстан от 1 2 апреля 2005 г. «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан». URL: https://online.zakon.kz.
15. Закон Республики Казахстан от 2 декабря 2015 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по
2. Federal state statistics service. Official site. URL: http://www.gks.ru (accessed: 20.11.2018)
3. Nelyubina E. V. Guarantees and protection of social rights of man and citizen in the Russian Federation // State and law. 2010. № 5.
4. Baigarin M. «Kazakhstan has already created all conditions for the development of civil society» -N. Nazarbayev. URL: https://www.inform.kz.
5. Zhetpisbaev A. O. Non-governmental organizations: the main types and place in the political system // Bulletin of KarSU. 2006.
6. Salamon L. M., Anheier H. K., Toepler S., Sokolowski S. W. and Associates. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector. Baltimore, MD: The John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, 1999.
7. Ovsepian V. V. The Problem of classification of non-governmental organizations // Vestnik RUDN. Series Political science. 2016. № 2.
8. Federal law of the Russian Federation «On public associations» of May 19, 1995 № 82-FL (as amended on December 31, 2017). URL: http:// www.consultant.ru.
9. Federal law «On non-profit organizations» of January 12, 1996 (as amended on December 19, 2016). URL: http://www.consultant.ru (accessed: 21.11.2018).
10. Federal law of April 5, 2010 № 40-FL «On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation on the support of socially oriented non-profit organizations». URL: http://www. consultant.ru.
11. Constitution of the Russian Federation. URL: http://www.constitution.ru (accessed: 24.11.2018).
12. Constitution of Kazakhstan. URL: http:// www.constitution.kz.
13. The law «On non-profit organizations of the Republic of Kazakhstan» of January 16, 2001 (as amended on 31.12.2017). URL: https://online. zakon.kz.
14. Law of the Republic of Kazakhstan of April 12, 2005 «On state social order, grants and awards for non-governmental organizations in the Republic of Kazakhstan». URL: https://online.zakon.kz.
15. The law of the Republic of Kazakhstan of December 2, 2015 «On amendments and additions to some legislative acts on the activities of nongovernmental organizations». URL: https://online. zakon.kz.
16. Botnev V. Constitutional and legal regulation of the activities of non-governmental human rights' organizations in Russia: author. abstract of dis. ... PhD in law. M., 2008.
вопросам деятельности неправительственных организаций». URL: https://online.zakon.kz.
16. Ботнев Ю. В. Конституционно-правовое регулирование деятельности неправительственных правозащитных организаций в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
17. Андреева О. С. Неправительственные организации (определение понятия, сущность) // Власть. 2009. № 10.
18. Акимова М.А. Негосударственные правозащитные организации как структурный элемент гражданского общества // Вестник Саратовской государственной академии права. № 6 (76). 2010.
19. Нурумканова Ж. У. Неправительственные организации: понятие и виды. URL: http://www. sko.adilet.gov.kz.
20. Оспанова Д. К. Неправительственные организации в Республике Казахстан: исторический опыт и перспективы развития: дис. ... д-ра филос. наук. Караганда. 2014.
17. Andreeva O. S. Non-Governmental organizations (definition, essence) // Power. 2009. № 10.
18. Akimova M. A. Non-governmental human rights' organizations as a structural element of civil society // Bulletin of the Saratov State Academy of Law. № 6 (76). 2010.
19. Nurumkanova J. U. Non-governmental organizations: concept and types. URL: http://www. sko.adilet.gov.kz.
20. Ospanova D. K. non-Governmental organizations in the Republic of Kazakhstan: historical experience and prospects of development: Thesis PhD. Karaganda. 2014.
