CC BY
6История государства и права
Научная статья УДК 343.7/.7
Исторические предпосылки установления уголовной ответственности за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок
Наталья Владимировна Игнатьева
Восточно-Сибирский институт МВД России, Иркутск, Россия, ВНИИ МВД России; Восточно-Сибирское ЛУМВД России на транспорте, Иркутск, Россия nignateva2@mvd.ru, ignatiewa.natalya2013@yandex.ru
АННОТАЦИЯ. Введение. Уголовная ответственность за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющего приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иного уполномоченного лица, представляющего интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, установлена в 2018 году в связи с повышенной общественной опасностью подкупа специальных субъектов в сфере экономической деятельности государства. Комплексное исследование является в настоящее время актуальной задачей.
Цель исследования - выявление исторической закономерности установления уголовной ответственности за подкуп специальных субъектов в специфической сфере экономической деятельности государства для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Выявив такую историческую закономерность, изучив субъектный состав данного преступления, проанализировав практику применения, возможно выработать рекомендации для совершенствования правового регулирования в данной сфере. В ходе исследования изучены различные источники права Русского государства с момента его возникновения и до новейшего времени, проанализированы труды российских ученых-правоведов в области коррупции, закупок для государственных и муниципальных нужд, а также в сфере изучения правового института должностного лица.
Методы. Методологическую базу исследования составляют такие общенаучные методы, как сравнительный, сравнительно-правовой, формально-логический. Из частнонаучных методов использован исторический в целях анализа предпосылок установления уголовной ответственности за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок.
Результаты. В результате комплексного изучения развития системы государственных закупок, государственных органов, осуществляющих государственные закупки, и в связи с этим - института должностного лица выявлена историческая закономерность установления уголовной ответственности за подкуп специальных субъектов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, осуществляющих деятельность на каждом этапе закупочной деятельности.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственные закупки, подкуп, взяточничество, должностные лица ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Игнатьева Н. В. Исторические предпосылки установления уголовной ответственности за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок // Научный портал. 2023. № 1 (61). С. 14-24.
© Игнатьева Н. В., 2023
The history ofstate and Law
Original article
Historical prerequisites for establishing criminal liability for bribery of a contract service employee, a contract manager, a member of the procurement commission
Natalia V. Ignatieva
East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Irkutsk, Russia;
East Siberian LU of the Ministry of Internal Affairs of Russia on transport, Irkutsk, Russia
nignateva2@mvd.ru, ignatiewa.natalya2013@yandex.ru
ABSTRACT. Introduction. Criminal liability for bribery of a contract service employee, a contract manager, a member of the procurement commission, a person who accepts delivered goods, works performed or services rendered, or another authorized person representing the interests of the customer in the procurement of goods, works, services for state or municipal needs was established in 2018 due to increased the public danger of bribery of special subjects in the sphere of economic activity of the state. Comprehensive research It is currently an urgent task, since no research has been conducted in this area.
The purpose of the study is to identify the historical pattern of establishing criminal liability for bribery of special subjects in a specific sphere of economic activity of the state to meet state and municipal needs. Having identified such a historical pattern, having studied the subject composition of this crime, having analyzed the practice of application, it is possible to develop recommendations for improving legal regulation in this area. sphere. The study examines various sources of the law of the Russian state from the moment of its origin to the modern time. The works of Russian legal scholars in the field of corruption, procurement for state and municipal needs, as well as in the field of studying the legal institute of «public official» are studied.
Methods. The methodological basis of the research consists of general scientific and private scientific methods of cognition. Such general scientific methods as comparative, comparative-legal, formal-logical were used. Of the private scientific methods used historical method in order to analyze the prerequisites for establishing criminal liability for bribery of a contract service employee, a contract manager, a member of the procurement commission.
Results. As a result of a comprehensive study of the development of the public procurement system, state bodies engaged in public procurement, and in connection with this, the institution of an official, a historical pattern of establishing criminal liability for bribery of special entities in the field of procurement for state and municipal needs, operating at each stage of procurement activities.
KEYWORDS: public procurement, bribery, bribery, officials
FOR CITATION: Ignatieva N. V. Historical prerequisites for establishing criminal liability for bribery of a contract service employee, a contract manager, a member of the procurement commission // Scientific portal of the Russian Ministry of internal Affairs. 2023. № 1 (61). P. 14-24 (In Russ.).
Подкуп работника контрактной службы, кон- подкуп, с другой стороны, за нарушения за-
трактного управляющего, члена комиссии по конодательства при осуществлении государ-
осуществлению закупок в российском уголов- ственных (муниципальных) закупок. ном законодательстве - новое явление. Этот со- Уголовным кодексом Российской Федерации
став введен в действие Федеральным законом 1996 г. (далее - УК РФ) установлена уголовная
от 23 апреля 2018 г. № 99-ФЗ «О внесении из- ответственность за взяточничество (дача и по-
менений в уголовный кодекс Российской Феде- лучение взяток должностными лицами) во всех
рации и статью 151 Уголовно-процессуального сферах жизнедеятельности государства. кодекса Российской Федерации»1. Между тем В условиях поступательного развития эко-
криминализации данного деяния предшество- номических отношений, решения приоритетных
вал большой исторический опыт применения задач, стоящих перед государством в области
ответственности, с одной стороны, за посулы, нормального функционирования социальной
а затем - лихоимство, взятки и коммерческий сферы, здравоохранения, реализации национальных проектов и государственных программ,
1 См.: О внесении изменений в уголовный кодекс Рос- обеспечения внутренней и внешней без°пасн°-
сийской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального сти России, целевое и экономное расходование
кодекс Российской Федерации» : Федер. дашн от 23 апр. бюджетных средств является приоритетной це-
лью деятельности системы государственных органов. Оптимальное распоряжение средствами федерального и муниципального бюджета - один из ключевых факторов экономического благополучия государства и стабильной социальной обстановки в обществе.
Ежегодно на реализацию национальных проектов и государственных программ выделяются средства федерального бюджета. При этом прослеживается тенденция к увеличению бюджетных ассигнований. Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации2 и Минфина России3, для осуществления закупок для государственных нужд из федерального бюджета России выделялось: в 2017 г. - 6,3 трл рублей; в 2018 г. - 6,8 трл рублей; в 2019 г. - 8,2 трл рублей; в 2020 г. -8,9 трл рублей; в 2021 г. - 9,4 трл рублей; в третьем квартале 2022 г. -7,7 трл рублей.
Учитывая высокий объем денежных ассигнований, ежегодно выделяемых на закупки товаров, работ и услуг для обеспечения нужд государственных органов и учреждений, данная сфера общественных отношений неизбежно становится объектом преступных посягательств коррупционного характера.
Реализация национальных проектов и государственных программ осуществляется в том числе в рамках исполнения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
Сам по себе механизм государственных конкурсных закупок выступает как антикоррупцион-
2 См.: Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год»; Сводный аналитический отчет о результатах мониторинга закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», за 2021 г.; Сводный аналитический отчет о результатах мониторинга закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», за III квартал 2022 г. URL : https://minfin. gov.ru (дата обращения : 15.02.2023).
3 См.: Аналитический отчет по результатам осуществле-
ния мониторинга закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам
2019, 2020 годов. URL : https://minfin.gov.ru (дата обращения : 15.02.2023).
ный и направлен на минимизацию расходов бюджетов различного уровня и экономию средств. По смыслу положений вышеуказанных нормативных правовых актов от заказчика в первую очередь зависит набор условий заключенного в будущем контракта и критериев отбора исполнителя. Таким образом, заказчик занимает главенствующее положение при инициировании закупочной процедуры. Соответственно именно им зачастую применяются различные «схемы» злоупотребления, направленные на ограничение конкуренции [1]. Учитывая, что грань между необходимыми условиями контракта и ограничением конкуренции достаточно тонка, заказчик имеет возможность манипулировать количеством участников закупок, а также ценой.
По данным Счетной палаты Российской Фе-дерации4, наблюдается тенденция к увеличению количества выявленных нарушений в сфере государственных закупок: в 2017 г. - 90 708 нарушений; в 2018 г. - 90 910 нарушений; в 2019 г. -91 886 нарушений; в 2020 г. - 83 500 нарушений.
Государство стремится к минимизации нарушений в области регулирования процедуры государственных и муниципальных закупок путем достижения прозрачности закупочных процедур и усиления ответственности со стороны как заказчика, так и исполнителя контрактов.
До 2018 г., как следует из судебно-след-ственной практики, в российском уголовном законодательстве существовал определенный пробел в регулировании ответственности за злоупотребления в сфере государственных и муниципальных закупок со стороны лиц, представляющих интересы государственных или муниципальных заказчиков, а также лиц, исполняющих государственные или муниципальные контракты. Преступления, связанные с так называемыми откатами при осуществлении поставок товаров, выполнении работ, оказании услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, квалифицировались по статьям УК РФ о хищениях чужого имущества (в первую очередь как мошенничество), злоупотреблениях полномочиями, в том числе должностными, а также о коммерческом подкупе, даче и получении взятки.
Однако не все деяния, совершаемые в указанной сфере, подпадали под нормы уголовного закона. Ряд нарушений, связанных с целями осуществления закупок, определением цены государственного или муниципального контракта,
4 См.: URL : https://www.vedomosti.ru/economics/ articles/2020/07/28/835532-kolichestvo-narushenii (дата обращения : 31.10.2021).
заключением или исполнением государственного или муниципального контракта и совершаемых из корыстной или иной личной заинтересованности, не рассматривались как уголовно наказуемое злоупотребление служебным положением, поскольку эти нарушения совершаются представителями заказчика, которые не являются должностными лицами (например, работниками контрактной службы, контрактными управляющими, членами комиссии по осуществлению закупок, лицами, осуществляющими приемку поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг). Такая ситуация сложилась и с подкупом работников контрактной службы, контрактных управляющих, членов комиссии по осуществлению закупок и других лиц, принимающих непосредственное участие в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» указанный пробел в законодательстве устранен, введена уголовная ответственность за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок, предусмотренная ст. 200.5 УК РФ [1].
Обращаясь к историческим предпосылкам экономических и правовых институтов посула5 и государственных закупок, которые зародились на Руси с появлением государственности, следует ометить, что система государственных закупок, как и криминализация посулов, в своем развитии прошли несколько этапов. В Древней Руси и до реформ Петра I нормы, регулирующие государственные закупки, принятие посулов, носили казуистичный характер. Законодательство этого периода регулировало наиболее важные спорные отношения между властью и народом. Как справедливо отметил П. В. Никонов, «в нормах права преимущественно находили свое выражение такого рода деяния, которые были сопряжены с причинением прямого вреда интересам государства либо для них был характерен особый резонанс среди населения, что в конечном счете могло привести к народным волнениям, а потому представляло собой потенциальную угрозу
для существующего государственного строя»6. О. В. Покровский отмечает, что «в истории нашей страны традиционно в наибольшей степени подверженными коррупции были такие сферы государственного управления, как военное снабжение, система государственного заказа, а также государственная служба» [2].
В сфере государственных закупок периода становления Российской государственности имеются лишь нормативные акты, касающиеся одной конкретной закупки, в которых процедура закупки не описывалась, а содержались лишь нормы, касающиеся вопросов оплаты за выполненные работы, поставленные товары, ответственность за нарушение условий закупки не предусмотрена. В Русской Правде7 содержатся положения о строительстве городов (ст. 96) и строительстве и ремонте мостов (ст. 97). Известны указы царя Алексея Михайловича, которые издавались также по определенным закупкам для выполнения государством своих функций: Указ 1595 г. «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости»; Указ от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей». О. А. Беляева описывала данный документ как подобие современного конкурса [3, с. 10]; Указ 1654 г. «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей».
В этот же период начинал формироваться, говоря современным языком, институт «государственного оборонного заказа» для снабжения армии. Так, царь Алексей Михайлович издал указ о поставке «пищального доброго кременья» [4], в Соборном уложении 1649 года8 также встречаем нормы, регулирующие подобие государственной закупки для ратных людей.
Вопросами государственных закупок занимались поверенные князем дружинники - «заказники». Первые упоминания о них содержались в Переяславской летописи 1346 года [5, с. 40]. Все вопросы закупки, включая ответственность за нарушения, разрешались князем по его усмотрению. Общественного резонанса такие отношения не получали и не нуждались в правовом регулировании.
В этот же период становления государственности на Руси посулы являлись элементом систе-
5 Посул - древнерусское названия взятки, незаконного вознаграждения за осуществление официальных властных полномочий. Ш_ : https://ru.wikipedia.org (дата обращения : 15.10.2022).
6 Никонов П. В. Ответственность за взяточничество в истории российского уголовного законодательства : учеб. пособие. Иркутск, 2013. С. 22-23.
7 См.: Русская Правда в краткой редакции. URL : http://www.his95.narod.ru/rus_pr2.htm. (дата обращения : 02.09.2022).
8 См.: Соборное уложение 1649 года // СПС Гарант (дата обращения : 06.09.2022).
мы кормления княжеских наместников, которые представляли интересы князя на местах. Князь устанавливал размеры посула, однако не было предусмотрено системы контроля за их получением и наместники пользовались своим правом и обогащались за счет населения, что со временем стало приводить к возмущениям и формированию социально неодобряемого отношения к посулу. В связи с этим государственная власть вынуждена была предпринимать меры к ограничению системы посулов, их запрету и установлению наказания за принятие «тайных посулов». В свою очередь и сама судебная система была коррупционной и вызывала неодобрение со стороны населения.
Первые запреты посулов вплоть до реформ Петра I связаны с отправлением правосудия. Так, в Двинской уставной грамоте (1397-1398 гг.) впервые установлено ограничение на принятие посулов [6, с. 157-159].
В Псковской судной грамоте 1397 года (в ред. 1467 г.) содержался запрет на тайные посулы князьям и посадникам в связи с их служебной деятельностью по отправлению правосудия.
В Судебнике 1497 года9 впервые законодательно введен запрет на вознаграждения (взятки) различным категориям: должностным лицам суда: боярам, и окольничим, и дьякам (ст. 1); не-дельщикам (ст. 33), а также боярам или детям боярским, за которыми (значатся) кормления с правом боярского суда, дворскому старосте и лучшим людям, тиунам и их людям (холопам) для своего господина (ст. 38).
В Судебнике 1550 года10 посулы (взятки) запрещалось получать под угрозой наказания. Еще более расширился круг лиц существовавшей тогда судебной системы, которым запрещено брать посулы: дворецкие, казначеи (ст. 1), подъячий (ст. 5), наместники, их тиуны и их люди.
Расцвет системы посулов в XVII в., а также расхищение казенных средств обусловили мятеж 1648 г. - единственное в России открытое восстание народа против коррупции. Как отмечает А. И. Кирпичников, этот «мятеж оказал непосредственное влияние на принятое в следующем году Соборное уложение, которое действовало затем более двух веков. Запрет на посулы судьям был законодательно закреплен. За принятие посулов судьи снимались с должностей, думные чины „лишались чести", а недумные подвергались „торговой казни"» [7, с. 30].
9 См.: Судебник 1497. URL: http://www. his95.narod.ry (дата обращения : 02.09.2022).
10 См.: Судебник 1550. URL: http://www. his95.narod.ry
(дата обращения : 03.09.2022).
Соборное уложение 1649 года - наиболее крупный кодифицированный нормативный акт, регулирующий в том числе ответственность за посулы при отправлении правосудия. Судебник был принят для того, «чтобы Московского государства всяких чинов людям от большого чина и до меньшого суд и расправа была во всяких делах всем равна»11. Расширился круг субъектов получения посула за отправление правосудия: боярин, окольничий, думный человек, дьяк или иной судья (ст. 5 гл. X); воевода, всякие приказные люди (ст. 6 гл. X), патриаршие приказные люди (ст. 2 гл. XII).
Постепенно запреты на получение посулов под угрозой наказания стали распространяться и на другие сферы общественных отношений, что также нашло отражение в Соборном уложении 1 649 года: в ратном деле - боярам и воеводам запрещено брать посулы за дозволение покинуть службу ратным людям (ст. 10, 11 гл. VII); при исполнении наместниками, воеводами и иными представителями власти своих функций - описан случай: в 1654 г. пострадали князь Алексей Кропоткин и дьяк Иван Семенов, взявшие деньги с купцов, которых царь Алексей Михайлович собирался переселить в Москву. Купцам туда не хотелось, и они предпочли дать взятку, не подозревая, что царь уже отменил свое решение. Тем не менее, князь потребовал с купцов 150 рублей, а дьяк - 30 рублей и бочку вина, за что оба прилюдно были биты кнутом [8].
В период правления Петра I глубокому реформированию подверглось государство и общество в целом. Была создана система государственных органов, в том числе осуществляющих государственные закупки и контролирующих их. Все государственные служащие: воинские, статские (гражданские) и придворные распределены по чинам. Государственные закупки приобрели системный характер, сложилась четкая процедура их осуществления, установились принципы государственных закупок. Взяточничество во всех сферах жизнедеятельности государства продолжало процветать. Петр I объявил борьбу со взяточничеством в тех сферах, где наибольший вред причинялся государству, его казне. Поскольку Россия участвовала в многочисленных войнах, необходимо было укреплять обороноспособность страны, развивать армию и флот. В связи с обозначенной политикой России из казны выделялись огромные средства, которые реализо-
Соборное уложение 1649 года // СПС Гарант.
вывались посредством государственных закупок. Взяточничество процветало и в этой сфере.
В 1714 г. Петр I издал Указ «О воспрещении взяток и посулов и наказании за оное», который был принят в связи с тем, что «понеже многия лихоимста умножились, между которыми и подряды вымышлены и прочия тому подобные дела, которые уже наружу вышли, о чем многия, яко бы оправдывая себя, говорят, что сие незаказа-но было, не рассуждая того. Что все то, что вред и убыток государству приключить может, суть преступления»12. Данным указом введен всеобщий запрет на получение «посулов казенных и с народа сбираемых денег» всем «чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купеческих, художественных и прочих, какое звание оные не имеют» различными способами: «торгом, подрядом и прочия вымыслы». Всем чиновникам положено только жалованье или доходы от дел, установленные царем или Сенатом: «кроме жалованья; також от дел, по чему определено, или впредь определится или партикулярно позволится за нашею рукою, или всего Сената подпискою».
По оценкам историков-правоведов, до 1917 г. в России наблюдался расширительный подход к толкованию понятия «должностное лицо». А. И. Ели-стратов отмечает, что в этот период «должностным лицом признается лицо, выполняющее миссию, признанную в данном деле общественно необходимой и обязательной» [9, с. 149]. Таким образом, за взятки, в том числе и в системе подрядов для государственных нужд, установилась ответственность всех чинов в государственных органах, занимающихся закупками.
После смерти Петра I и вплоть до революции 1917 г. значительных изменений в процедуре государственных закупок не произошло. Так, в период правления Анны Иоановны принят новый регламент Камер-коллегии в 1732 г., которым предусматривалось объявление о закупке производить трижды в центральной газете, допускались к участию в закупках купцы из других местностей. При Елизавете принят «Регул провиантского снабжения» 1758 г., которым регламентировались требования к рекламе и участникам государственной закупки. Екатерина II в 1775 г. издала «Учреждение о губерниях», где нашли отражение новые веяния, связанные с укреплением положения дворянства. В соответствии с данным актом функция проведения торгов передана вновь созданной Казенной палате, устанавли-
вались сроки каждого этапа закупки. В XIX в., в период правления Александра II, организация закупок становится очень четкой, купцы и предприниматели ответственно исполняли свои обязательства перед государством. В эпоху правления императора Николая I установлена ответственность за нарушения законодательства о закупках. В 1830 г. принято «Положение об обязательствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам и поставкам», которое предусматривало ответственность за неисполнение государственного заказа, устанавливало запрет на сговор при торге.
Однако, несмотря на стремление государства четко регламентировать каждый этап государственной закупки, нарушения в данной сфере продолжали увеличиваться как со стороны заказчиков, так и со стороны подрядчиков.
В период правления Александра II в сфере государственных закупок для строительства железных дорог появилась система так называемых откатов как одна из разновидностей подкупа в России. Несмотря на предпринимаемые правителями меры, в том числе уголовно-правового характера, борьба со взяточничеством успеха не возымела.
В 1726 г. принят Указ13, согласно которому официально была восстановлена система кормлений. Такое положение существовало до издания Екатериной II именного Указа от 18 июля
1762 г. «Об удержании судей и чиновников от лихоимства», которым вновь установлена система жалований. В период правления Екатерины II проведена реформа управления государством. В
1763 г. реформированы государственные органы (Манифест от 15 декабря 1763 г. «О постановлении штатов разным Присутственным местам; об учреждении в Сенате, в Юстиции, Вотчинной и Ревизион-Коллегиях Департаментов; о разделении по оным дел; о небытии Сибирскому и Розыскному Приказам, Печатным и Раскольнической Конторам и особому Коммерц-Коллегии Комиссарству; о неимении при Присутственных местах Коллегии и Титулярных Юнкеров; об учреждении при Кадетском Сухопутном Корпусе и Московском Университете классов Российской Юриспруденции и о приготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в Присутственные места в копиисты, об их обуче-
12 О воспрещении взяток и посулов и наказании за оное : Указ от 24 декабря 1714 г. URL : https://pravo.by (дата обращения : 08.09.2022).
13 См.: О предоставлении приказным людям Юстиции и Вотчинной Коллегии, Надворных Судов и Магистратов, вместо жалованья, довольствоваться доходами от добровольной дачи челобитчиков : Именной указ, объявленный из Верховного Тайного Совета Сенату от 2 июня 1726 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1988. Т. 6. С. 391.
нии и содержании на казенный счет»), а также судебная система (Манифест от 15 декабря 1763 г. «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми и о мерах к прекращению лихоимства и взяток»), в 1775 г. - система управления на местах (Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи от 7 ноября 1775 г.). Однако проведенные реформы, а также лояльность к сложившемуся правящему сословию со стороны как Екатерины II, так и в последствии всех императоров России, способствовали расцвету коррупции, в том числе в виде взяточничества, на всех уровнях власти и во всех сферах государственной и общественной жизни.
Александр I в связи с тем, что лихоимство, или взятки, были широко распространены в России как в сфере правосудия, так и в остальных сферах жизнедеятельности государства и общества, именным указом от 18 ноября 1802 г. «Об искоренении лихоимства» дал Сенату поручение рассмотреть эффективность действующих законов о борьбе с лихоимством и подать предложения, какие меры необходимо принять для искоренения лихоимства. Однако никаких мер не последовало.
Николай I предпринял попытки борьбы с лихоимством. Правительствующий Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества», в котором подтвердил негативное отношение к фактам преподношения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ и упорядочил дисциплинарные взыскания за принятие подарков чиновниками, что в дальнейшем нашло закрепление в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года.
Попыткой ужесточить борьбу с коррупцией, в том числе со взяточничеством и нарушениями в сфере государственных закупок, явилось издание первого кодифицированного акта - Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года14, устанавливающего ответственность за взяточничество и за нарушения в сфере государственных закупок. Мздоимству и лихоимству посвящена глава 6 раздела 5 «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». За принятие подарков, взятки устанавливалась ответственность чиновников или иного лица, состоявшего на службе государственной или общественной (ст. 372 Уложения); неопре-
14 См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправитель-
ных 1845 года. URL: https://pravo.by/upload/pdf/krim-pravo/ ulogenie_o_nakazania011h_ugolovnih_i_ispravitelnich_1845_ goda (дата обращения : 08.09.2022).
деленного круга лиц (ст. 373 Уложения); должностного лица (ст. 374 Уложения); должностного лица волостного и сельского управлений, а также писарей и их помощников (ст. 379 Уложения), в любом случае в связи с исполнением ими обязанностей по службе. Как видим, Уложение идет по пути установления ответственности за принятие подарков и взяток, лихоимство и мздоимство специальным субъектом - должностным лицом. В Уложении отсутствуют понятия чина, должностного лица. Как уже отмечалось выше, в данный период использовалось широкое толкование понятия должностного лица.
Уложение впервые устанавливало ответственность за нарушения в сфере государственных закупок (глава 11 «О преступлениях и проступках чиновников по некоторым особенным родам службы». Отделение 6 «О противозаконных поступках чиновников при заключении подрядов и поставок, прием поставляемых в казну вещей и производств публичной продажи»). Среди этих нарушений есть норма - прообраз подкупа работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок. Так, в ст. 487 Уложения установлена ответственность за «всякие денежные сделки подрядчиков или поставщиков с чиновниками или другими должностными лицами тех мест, по коим они имеют дела, если сии сделки учинены во время исполнения договоров, заключенных в сих местах», при этом наказанию подвергаются и подрядчики (поставщики), и чиновники (другие должностные лица). Устанавливается ответственность за неисполнение договора подряда, если чины взяли деньги вместо поставляемого товара, однако при том же нарушении приемщик несет ответственность как за взятку. Очевидно, что во всех остальных случаях подкупа чиновников и должностных лиц при осуществлении государственной закупки они несут ответственность как за взяточничество (ст. 372-379 Уложения).
Уложение 1845 года в различных редакциях действовало до 1917 г. В связи с участием России в Первой мировой войне государство стремилось ужесточить меры по борьбе со взяточничеством и неисполнением государственных заказов в военное время. Правительством принято постановление 19 января 1916 г. «О наказуемости лиходательства, об усилении в некоторых случаях наказания за мздоимство и лихоимство, а также об установлении наказания за промедление в исполнении договоров или поручения Правительства о заготовлении средств нападения или защиты от неприятеля и о поставке пред-
метов продовольствия для действующих армий и флота»15, которым в Уложение 1845 года внесены изменения: лиходательство связано с подкупом должностных лиц, имеющих отношение к войне или обороне государства; наказание за подкуп лиц, состоящих на службе государственной или общественной в делах, касающихся государственной обороны, а также во время войны в области железнодорожной службы, повышалось на 2-3 степени; устанавливалась ответственность за изготовление заведомо негодных средств нападения или защиты, а равно предметов довольствия для армии и флота, а также за умышленное промедление в исполнении договоров или поручений Правительства.
В результате революции 1917 г. была сломана как система государственных органов, так и экономическая система страны. На смену пришла новая система управления государством, плановая экономика, осуществляемая исключительно государством в лице государственных, партийных органов и государственных предприятий. Система государственных (муниципальных) закупок, сформировавшаяся в Российской империи, рухнула.
В Советском Союзе системы государственных закупок в классическом понимании не существовало. Однако вся экономика СССР строилась по принципу планового государственного снабжения. При функционировании экономики СССР во всех сферах производства стали выявляться хищения государственных денежных средств и взяточничество. Усилия государственной власти были направлены на борьбу с этими явлениями, в том числе и уголовно-правовыми средствами.
Стоит проанализировать законодательные акты о борьбе с коррупцией периода 1917-1991 гг.
Так, в 1917-1922 гг. рабоче-крестьянское законодательство вслед за законодательством Российской империи придерживалось расширительного толкования понятия должностного лица, которое приравнивалось к понятию «служащий». М. А. Романенко считает, что в указанный период «должностным лицом являлся служащий независимо от того, состоит ли он на государственной или гражданской службе, деятельность которого связана с государственным управлением» [10, с. 32-36].
По мнению М. В. Тишкиной [11, с. 354], с 1922 по 1949 г. понятие должностного лица в российском уголовном законодательстве складывалось
между расширительным и ограничительным толкованием, то есть под должностным лицом понимались лица, занимающие должности в государственном (советском) учреждении, предприятии, организации или объединении, с одной стороны, связанные с осуществлением хозяйственных, административных задач, с другой стороны - что приводит к расширительному толкованию - связанные с осуществлением профессиональных функций и общегосударственных задач.
С 1949 г. до начала 1990-х годов устоялась ограничительная тенденция понятия. Под должностным лицом в уголовном праве стали понимать представителя власти, а также лиц, занимающих должности, связанные с организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями. Из функций исключены профессиональные и связанные с решением общегосударственных задач.
С начала 1990-х годов и по настоящее время устоялось понятие должностного лица в узком смысле слова. Кроме того, по мнению некоторых ученых-правоведов16, в этот период сложился отраслевой подход к пониманию института должностного лица, общеотраслевое обобщающее понятие не выработано. В уголовном праве прослеживаются тенденции к дифференциации данного понятия. С признанием существования в России частной собственности, многообразия организационных форм предприятий, учреждений и организаций выделились, собственно, должностные лица (в узком смысле слова) и лица, осуществляющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях. Должностное лицо в настоящее время связано с осуществлением функций представителя власти и организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями в перечисленных в УК РФ органах и организациях, перечень которых меняется в зависимости от государственного и экономического устройства.
После революции 1917 г. пришедшие к власти большевики начали активную борьбу со взяточничеством с издания декрета СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве». Данный декрет определял, что «лица, состоящие на государственной или общественной службе в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике, виновные в принятии взятки за выполнение действия, входящего в круг их обязанностей, или за содействие в выполнении действия,
15 См.: Особый журнал Совета Министров // СУ. 1916. 7 февр. Отд. 1. Ст. 206. С. 38-42. URL : https://docs.historyrussia. org/ru/nodes (дата обращения : 21.09.2022).
16 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. М., 1997. С. 189.
составляющего обязанность должностного лица другого ведомства, наказываются лишением свободы на срок не менее пяти лет, соединенным с принудительными работами на тот же срок»17. Квалифицированным видом взятки являлась принадлежность служащего к имущему классу, и который пользовался взяткой для сохранения или приобретения привилегий, связанных с правом собственности.
Первый УК РСФСР был введен в действие 1 июля 1922 г. и содержал главу II «Должностные (служебные) преступления», в которую включена ст. 114, предусматривающая ответственность за получение взятки, посредничество в получении взятки, укрывательство взятки и за дачу взятки. Субъектом взяточничества являлись «лица, состоящие на государственной, союзной или общественной службе»18. Уголовный кодекс РСФСР 1922 года также устанавливал ответственность за преступления, совершенные в сфере государственного заказа (ст. 110 (превышение должностных полномочий, злоупотребление ими и халатность), 128 (невыполнение производственного плана, или ухудшение качества выпускаемых изделий, или их растрата) и 130 (неисполнение обязательств по договору, заключенному с государственным учреждением или предприятием)). Однако если такие преступления совершены за взятку, то наряду с ответственностью за указанные преступления ответственность наступает и за взяточничество (ст. 110) в общем порядке.
Уголовный кодекс РСФСР 1926 года в главе III «Должностные (служебные) преступления» устанавливал ответственность за получение должностным лицом взятки (ст. 117) и дачу взятки без указания субъекта, которому предназначалась взятка (ст. 118). Впервые в истории Российского государства законодательно закреплено понятие должностного лица в уголовно-правовом значении. В примечании 1 к ст. 109 УК РСФСР 1926 года разъяснялось, что под должностными лицами понимаются лица, занимающие постоянные или временные должности в государственном (советском) учреждении, предприятии, а равно в организации или объединении, на которые возложены законом определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профессиональных или других общегосударствен-
17 О взяточничестве : декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. // Декреты Советской власти. электронная библиотека исторического факультета МГУ. URL : http://www.hist.mso.ru (дата обращения: 23.09.2022).
18 Уголовный кодекс РСФСР 1926 года. URL : https://docs.
cntd.ru/document/901757375 (дата обращения : 23.09.2022).
ных задач. Как таковых преступлений, совершаемых в сфере государственного заказа, УК РСФСР 1926 года не содержал. Устанавливалась ответственность за хозяйственные преступления (в сфере народного хозяйства страны) и одним из разделов ст. 58 - «вредительство», под действие которой подпадали практически все деяния, совершенные в ущерб государству. За взяточничество во всех сферах деятельности, в том числе и в народном хозяйстве, должностные лица несли ответственность по общим правилам.
В УК РСФСР 1960 года19 в главе VII «Должностные преступления» в ст. 173 установлена ответственность за получение взятки должностным лицом. Квалифицирующим признаком этого преступления являлось совершение преступления должностным лицом, занимающим ответственное положение; в ст. 174 установлена ответственность за дачу взятки без разъяснения субъекта, которому взятка предназначалась. В УК РСФСР 1960 года сформировалось понятие должностного лица, которое существует и в настоящее время (в духе времени расширен только перечень организаций). Так, согласно примечанию к ст. 170 УК РСФСР 1960 года под должностным лицом понималось лицо, постоянно или временно осуществляющее функции представителей власти, а также занимающее постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющее такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию.
Примечательно, что впервые установлена ответственность за получение незаконного вознаграждения недолжностным лицом. Так, ст. 156.2 УК РСФСР 1960 года предусмотрена уголовная ответственность за получение работником предприятия, учреждения или организации, не являющимся должностным лицом, путем вымогательства незаконного вознаграждения от гражданина за выполнение работы или оказание услуги в сфере торговли, общественного питания, бытового, коммунального, медицинского, транспортного или иного обслуживания населения, входящих в круг служебных обязанностей такого работника. В дальнейшем данная норма не нашла своего отражения в УК РФ 1996 г.
19 См.: Уголовный кодекс РСФСР 1960 года. URL https://docs.cntd.ru/document/901757375 (дата обращения 23.09.2022).
С распадом СССР в 1991 г. Россия вновь претерпела значительные изменения как в управлении государством, так и в экономике страны. На смену плановому государственному снабжению пришли рыночные отношения. Сформировалась система различных предприятий, организаций и учреждений, занимающихся производством товаров, оказанием услуг и выполнением работ. Для выполнения своих социальных функций, функционирования государственных, впоследствии и муниципальных, органов власти, укрепления обороноспособности государство в условиях рыночных отношений стало одним из участников рынка производства и потребления товаров, работ и услуг. Была вновь создана контрактная система для закупки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд.
В рамках созданной в период СССР концепции должностного лица в уголовно-правовом значении продолжилась борьба со взяточничеством при осуществлении государственных (муниципальных) закупок.
Однако государственные (муниципальные) заказы размещаются не только в государственных (муниципальных) организациях, но и в коммерческих и иных организациях, участвующих в реализации государственных программ и национальных проектов, в рамках которых этим организациям выделяются средства из федерального бюджета.
В целях эффективной борьбы со взяточничеством в сфере государственных и муниципальных закупок в УК РФ 1996 года включены ст. 204, 290 и 291. За подкуп, дачу и получение взяток должностными лицами и лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях в связи с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, устанавливалась уголовная ответственность по правилам ст. 204, 290 и 291 УК РФ.
Однако в результате сложившейся практики привлечения к уголовной ответственности за подкуп, дачу и получение взятки в связи с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд выявлен пробел в законодательстве, из-за которого сотрудники, не являющиеся должностными лицами и лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях, получившие подкуп, взятку в связи с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, не могут быть привлечены к уголовной ответственности, несмотря на то что общественная опасность их действий (бездействий) равнозначна деяниям должностных лиц и лиц, осуществляющих
управленческие функции в коммерческих и иных организациях.
С принятием Федерального закона № 99-ФЗ данный пробел устранен. В настоящее время все лица, занимающиеся государственными (муниципальными) закупками на различных этапах их осуществления, подлежат уголовной ответственности за подкуп, дачу и получение взяток.
Как видим, законодатель идет по пути дифференциации уголовной ответственности за подкуп, дачу и получение взяток по кругу лиц.
Как показывает история становления уголовной ответственности за дачу и получение взятки (подкупа, посула), государство всегда стремилось охватить наиболее важные сферы деятельности и всех ее субъектов, получающих взятки (подкуп, посул) за совершение незаконных действий в интересах дающего. Такое же явление наблюдается и в становлении ответственности за дачу, получение взятки (подкупа, посула) в сфере закупок для государственных нужд.
До 2018 г. уголовной ответственности подлежали только должностные лица (понимаемые в уголовно-правовом значении). Государство, защищая свои экономические интересы, расширило круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за подкуп в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. В круг субъектов данного преступления вошли работники контрактной службы, контрактные управляющие, члены комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющие приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иные уполномоченные лица, представляющие интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, не являющиеся должностными лицами и лицами, выполняющими управленческие функции.
Таким образом, в настоящее время при сформировавшемся аппарате государственной власти, субъектов экономической деятельности в Российской Федерации и строго определенной контрактной системе в сфере государственных (муниципальных) закупок подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок как самостоятельный состав преступления выделился из взяточничества и коммерческого подкупа в специальной сфере общественных отношений, связанных с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Исходя из выявленной в настоящей статье исторической тенденции к охвату всех субъектов во всех органах, организациях и учреж-
дениях, осуществляющих закупки для государственных и муниципальных нужд, в круг субъектов подкупа в данной сфере предлагается включить всех получателей средств из бюджетов всех уровней (в настоящее время их
круг очерчен Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Игнатьева Н. В. Проблемы совершенствования прокурорской деятельности и правоприменительной практики : сб. статей материалов двух конференций. Вып. 11. - Иркутск, 2022. С. 104-108.
2. Покровский О. В. Система правового регулирования и средства противодействия коррупции на государственной гражданской службе // Официальный сайт муниципального образования Кузоватовский район. URL : kuzovatovo.ulregion. ru/korurt/2192/15512.html (дата обращения : 22.09.2022).
3. Беляева О. А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. - М., 2011. - 293 с.
4. Кобяков Ю. А., Ракитин А. С. Государственный оборонный заказ в XVII веке // Национальная оборона. 2011. № 12. URL : http://www.oborona.ru/includes/periodics/ defense/2011/0905/22057305/detail.shtml (дата обращения : 08.09.2022).
5. Гончаров Е. Ю. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. № 8. С. 39-44.
6. Карамзин Н. М. Примечания к истории государства российского. Двинская уставная грамота. - СПб., 1852. Т. IV-VI. С. 157-159.
7. Кирпичников А. И. Взятка и коррупция в России. -СПб., 1997. - 352 с.
8. Логинов О. Ю. История коррупции в России. URL : http://all-crime.ru/koruptiya/korr-histori-l.htm (дата обращения : 08.09.2022).
9. Елистратов А. И. Основные начала административного права. - М., 1914. - 332 с.
10. Романенко М. А. Эволюция понятия «должностного лица» по Уголовным кодексам РСФСР 1922, 1926, 1960 и УК РФ 1996 годов // Актуальные проблемы правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях : материалы международной науч.-практ. конференции. - Новочеркасск, 2003. С. 32-36.
11. Тишкина М. В. Исторические аспекты понятия должностного лица в Российском уголовном законодательстве // Молодой ученый. 2017. № 21 (155). С. 354-358. URL : https.// moluch.ru/archive/155/43893 (дата обращения : 22.09.2022).
4. KobyakovYu. A., Rakitin A. S. Natsional'naya oborona (National defense), 2011, No. 12, available at : http://www.ob-orona.ru/includes/periodics/defense/2011/0905/22057305/ detail.shtml (September 8, 2022).
5. Goncharov E.Yu. Konkursnye torgi (Competitive bidding), 1998, No. 8, pp. 39-44.
6. Karamzin N. M. Primechaniya k istorii gosudarstva rossijskogo. Dvinskaya ustavnaya gramota (Notes on the history of the Russian state. Dvina statutory charter), St. Petersburg, 1852, Vol. IV-VI, pp. 157-159.
7. Kirpichnikov A. I. Vzyatka ikorruptsiya vRossii (Bribery and corruption in Russia), St. Petersburg, 1997, 352 p.
8. Loginov O. Yu. Istoriya korruptsii vRossii (History of corruption in Russia), available at : http://all-crime.ru/ko-ruptiya/korr-histori-l.htm (September 8, 2022).
9. Elistratov A. I. Osnovnye nachala administrativnogo prava (Fundamentals of administrative law), Moscow, 1914, 332 p.
10. Romanenko M. A. Aktual'nye problemy pravoprimenitel'noj i pravookhranitel'noj deyatel'nosti v sovremennykh usloviyakh : materialy mezhdunarodnoj nauch.-prakt. konferentsii (Actual problems of law enforcement and law enforcement activities in modern conditions: materials of the international scientific and practical conference), Novocherkassk, 2003, pp. 32-36.
11. Tishkina M. V. Molodoj uchenyj (Young scientist), 2017, No. 21 (155), pp. 354-358, available at : https.// moluch.ru/archive/155/43893 (September 22, 2022).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Н. В. Игнатьева - адьюнкт федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Восточно-Сибирский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Российская Федерация, 664074, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Лермонтова, д. 110); главный инспектор инспекции штаба Восточно-Сибирского линейного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на транспорте (Российская Федерация, 664005, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Челнокова, д. 20).
REFERENCES
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
1. Ignat'eva N. V. Problemy sovershenstvovaniya prokurorskoj deyatel'nosti i pravoprimenitel'noj praktiki : sb. statej materialov dvukh konferentsij (Problems of improving prosecutorial activity and law enforcement practice: a collection of articles from materials of two conferences), Issue 11, Irkutsk, 2022, pp. 104-108.
2. Pokrovskij O. V. Sistema pravovogo regulirovaniya i sredstva protivodejstviya korruptsii na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe (The system of legal regulation and means of combating corruption in the state civil service), available at : kuzovatovo.ulregion.ru/korurt/2192/15512. html (September 22, 2022).
3. Belyaeva O. A. Pravovye problemy auktsionov i konkursov (Legal problems of auctions and competitions), Moscow, 2011, 293 p.
N. V. Ignatieva - adjunct Federal State Budgetary Educational Institute of Higher Education «East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russian Federation» (Lermontov str., 110, Irkutsk, Irkutsk region, 664074, Russian Federation); Chief Inspector of the Headquarters Inspection, East Siberian LU of the Ministry of Internal Affairs of Russia on transport (Chelnokova str., 20, Irkutsk, Irkutsk region, 664005, Russian Federation).
Рукопись поступила в редакцию 29.11.2022; одобрена после рецензирования 21.12.2022; принята к публикации 30.01.2023.
The article was submitted 29.11.2022; approved after reviewing 21.12.2022; accepted for publication 30.01.2023.
