CC BY
206
УДК 342.5
Исторические предпосылки и современное развитие чрезвычайного законодательства Российской Федерации: недостатки и положительные аспекты
Смолина Дарья Владимировна, адъюнкт адъюнктуры
Уральского юридического института МВД России
e-mail: smolina1990@mail.ru
В статье рассматриваются особенности исторического развития чрезвычайного законодательства Российской Федерации, его недостатки и положительные стороны. Анализируется влияние исторических предпосылок на развитие современного чрезвычайного законодательства. Вносятся предложения по законодательному совершенствованию действующих правовых норм.
Ключевые слова: исторические предпосылки; право; правовой режим; особые правовые режимы; ограничение прав человека; чрезвычайное положение; исключительное положение.
Historical background and modern development of the emergency legislation of the Russian Federation: the disadvantages and positive aspects
Smolina Darya Vladimirovna,
Postgraduate of the Ural Law Institute of the
Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation
In article features of historical development of the extraordinary legislation of the Russian Federation, its shortcomings and positive sides are considered. Influence of historical prerequisites on development of the modern extraordinary legislation is analyzed. Offers on legislative improvement of the existing precepts of law are made.
Key words: historical prerequisites; law; legal regime of special legal regimes; restriction of human rights; state of emergency; exclusive situation.
В истории России имеется большое количество примеров, когда на отдельной территории вводились особые правовые режимы: исключительного, военного, осадного или чрезвычайного положения. В качестве таковых можно привести события в Северной Осетии, Чеченской Республике, введение режима чрезвычайного положения на Алтае и много других.
При анализе исторических точек зрения можно прийти к выводу о том, что в науке отсутствует единый подход к определению истоков развития отечественного законодательства в области института особых правовых режимов.
Впервые попытку формулировки понятия особых правовых режимов и рассмотрения особенностей их введения и функционирования предпринял В. М. Гессен, выпустивший в начале XX в. монографию «Исключительное положение», в которой нашло свое отражение первое научное определение: «Под исключительным положением мы понимаем совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставляемых правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства» [3, с. 35].
Согласно данному определению сущность вводимого исключительного положения сводится к расширению неограниченного числа полномочий органов представительной власти при условии возникновения на определенной территории внешних либо внутренних угроз. Конечно же, указания или ссылки на такой значимый аспект, как пределы ограничений при расширении полномочий органов власти, на тот момент не рассматривались.
В своем учении Гессен выдвигает теорию, согласно которой введение на определенной территории исключительного положения всегда неизбежно влечет приостановление действующего законодательства и взамен действующих устанавливает новые законы, существенно ограничивающие права и свободы граждан.
Однако вышеуказанное определение не закреплялось законодательным актом, а было сформулировано в качестве вывода научной монографии, изучающей проблемы введения режима исключительного положения, основанной на законодательных актах начала XX в., которые хотя и не носили систематизированного характера, тем не менее охватывали ряд вопросов регламентации исключительных положений.
Впервые свое законодательное или легальное закрепление так называемый институт особых правовых режимов получил в 1881 г. и ознаменовался принятием «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», которое стало своеобразным прообразом и основой будущих законов о чрезвычайном положении. Значимым аспектом законодательной новеллы стала ст. 5, в которой был установлен четкий список государственно-правовых мер, применяемых государственными органами при введении исключительного положения: «1) расширение круга обязанностей и пределов власти существующих административных установлений по охранению государственного порядка и общественной безопасности или возложение сих чрезвычайных обязанностей и представление сей власти временно для сего учреждаемым правительственным органом; 2) усиление ответственности как частных лиц, так и административных властей»1.
На тот период времени Положение было законодательным открытием в регламентации норм чрезвычайного положения. Тем не менее в процессе практической реализации нормы данного законодательного акта показали свое несовершенство, причем данный факт подтверждался фактическим распространением в стране массовых выступлений, угрожающих созреванием революционной ситуации в обществе и правительстве, а также высказываниями юристов и представителей органов власти того времени. На наш взгляд, А. В. Горбуновым было справедливо отмечено: «За время действия исключительных законов и мероприятий выросло целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного благоустройства (кроме исключительных мер) и лишь по книгам знает об общих законах Российской империи» [2, с. 96].
В целом, анализируя правовые нормы дореволюционной России, а также позиции и точки зрения юристов того времени, можно сделать вывод, что вопросы, связанные с ограничением прав и свобод граждан из-за введения чрезвычайных положений, до 1917 г. регламентировались в основном лишь нормами полицейского права, направленными на обеспечение безопасности государственной власти путем расширения полномочий и мер репрессивного характера.
Если обратиться к особенностям регламентации в рассматриваемый период военного положения, то можно отметить, что в дореволюционной России данный термин, как правило, отождествлялся с чрезвычайным режимом. Единственным отличием выступал тот факт, что военное положение вводилось при возникновении военной опасности или в случае возникновения ситуаций, создающих опасность внутри государства (мятежи, бунты и т. д.). Должного законодательного закрепления понятие «военное положение» в дореволюционной России не нашло, однако позиция, отраженная в военной энциклопедии 1912 г., подтверждает предположения о сопоставлении сущности данного термина с содержанием чрезвычайного положения. Так, военное положение понималось как «совокупность ис-
1 Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» от 3 апреля 1990 г. №1407-1. URL: http://www.libussr.ru/.
ключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, как то: нашествия неприятеля или народных волнений, когда обычные полномочия органов управления оказываются недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия» [1, с. 849].
Новый этап развития чрезвычайного законодательства России приходится на послереволюционный период. После революции 1917 г. институт чрезвычайного положения получил свое официальное законодательное закрепление. Принимаемые в данный период времени «постановления-призывы» по своему содержанию выступали специфическими прообразами особых правовых режимов, устанавливаемых для защиты государственного строя.
При изучении отечественного законодательства 1917-1926 гг., предусматривающего порядок введения исключительных положений, примечательно отметить, что помимо постановлений и декретов, закрепляющих общие основы, общий порядок введения исключительных положений, принимались и специальные законодательные акты, регламентирующие порядок введения особых положений на отдельных видах транспорта либо отдельных категорий местностей. К примеру, совместное Постановление ЦИКа и СНК Союза ССР от 3 апреля 1925 г. устанавливало чрезвычайные меры по охране революционного порядка: на железных дорогах или участках железных дорог; заводах, фабриках2. Примечательно, что данные нормы были использованы и в годы Великой Отечественной войны (19411945 гг.). Несмотря на это, сегодня действующие Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» (2001 г.) и «О военном положении» (2002 г.) данных норм не предусматривают.
Нельзя обойти вниманием довольно важный этап развития законодательства, регламентирующего основы особых правовых режимов периода гражданской и Великой Отечественной войны. Именно тогда распространение получила новая форма особого правового режима - осадное положение. В годы войны осадное положение вводилось в важных в военно-политическом смысле городах в случае непосредственной угрозы захвата их врагом. По своему содержанию осадное положение устанавливало более жесткий правовой режим, чем даже режим военного положения, на той территории, где оно вводилось (разгром контрреволюционных мятежей и восстаний на Дону, Кубани, Урале).
В Конституции СССР 1936 г. нормы, регламентирующие порядок введения чрезвычайного положения, должного развития и правовой регламентации не нашли.
Законодательным открытием, хоть и в неблагоприятных условиях, стал указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 г., который, во-первых, закрепил правовые основания введения военного положения в стране и в отдельных местностях, во-вторых, явился первым законодатель-
2 Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. URL: httpy/музей-реформ.рф/.
ным актом за весь период законодательного развития, закрепляющим основания и порядок введения военного положения.
В послевоенный период необходимость в поддержании особых правовых режимов в стране отпала, в связи с чем законодательство, регламентирующее основы особых правовых режимов, не получило дальнейшего развития.
В 1977 г. с принятием новой Конституции СССР существенных изменений в развитии чрезвычайного законодательства не произошло. Предполагалось, что основные вопросы, касающиеся оснований введения правовых режимов, основ ограничения прав и свобод граждан, порядка расширения полномочий органов власти, должны были быть регламентированы специальным законом, который в итоге принят не был.
Первым комплексным нормативно-правовым актом, должным образом и в соответствии с реалиями развивающегося времени закрепившим законодательные основы введения режима чрезвычайного положения, стал закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения». В частности, законом предусматривались такие меры ограничения прав и свобод граждан, как: «а) временное выселение граждан из районов, опасных для проживания, с обязательным предоставлением им стационарных или временных других жилых помещений; б) введение особого режима въезда и выезда граждан; в) запрещение отдельным гражданам покидать на установленный срок определенную местность, свою квартиру (дом); г) выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, за их счет к месту своего постоянного пребывания или за пределы местности, где объявлено чрезвычайное положение; д) временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов; е) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий; ж) запрещение проведения забастовок и др.»3
На наш взгляд, данный правовой акт внес значительный вклад в развитие современного чрезвычайного законодательства, заложил основополагающие предпосылки и базисные нормы. Тем не менее принятый закон проявил и существенные недостатки. В частности, в законе не было сформулировано определение понятия «чрезвычайное положение», данный тезис был довольно размытым и не имел четких границ, также довольно размыто были сформулированы и основания введения чрезвычайного положении, отсутствовал четкий перечень сил и средств, на которые возлагалась ответственность за принимаемые в данный период времени меры и запреты. Все указанные недостатки формировали широкие правовые пробелы для правоприменительной практики, что, так или иначе, приводило к серьезным и грубым нарушениям со стороны уполномоченных органов в вопросах обеспечения и защиты прав и свобод граждан.
Опираясь на несколько неудачный опыт принятого законодательства, в мае 1991 г. издается закон «О чрез-
3 Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
вычайном положении», который, учитывая как положительный, так и негативный опыт прошлого закона, попытался устранить многие законодательные пробелы и противоречия [4].
Среди достоинств нового правового акта автор предлагает выделить закрепление понятия чрезвычайного положения, содержащего более четкие границы применения и отражающего суть и содержание вводимой меры: «Чрезвычайное положение - особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей» [4].
Практическую значимость имела и новая законодательная норма, предусматривающая принципиально иную цель введения чрезвычайного положения: «скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи» [4].
Реалии того времени, несмотря на все достоинства и принципиально новые подходы регламентации чрезвычайного законодательства, выявили в законе 1991 г. и ряд существенных недостатков. В частности, норма, обязывающая Президента Российской Федерации согласовывать принимаемое решение о введении чрезвычайного положения в определенном субъекте с органами государственной власти данных субъектов, указывала на несостоятельность законодательного разграничения предметов ведения.
Безусловно, все исторические ветви развития отечественного законодательства, регламентирующего введение и поддержание особых правовых режимов, сыграли значительную роль в формировании истоков и базисов для развития совершенного современного законодательства.
Конституция Российской Федерации 1993 г. официально закрепила статус двух особых правовых режимов - чрезвычайного и военного положения. При этом конституционная позиция относительно статуса введения режима контртеррористической операции не отразилась (нашла свое закрепление только в 2006 г. с принятием Федерального закона «О противодействии терроризму»), хотя, на наш взгляд, в условиях практических реалий современного этапа развития страны данный вид особых правовых режимов должен регламентироваться и рассматриваться наравне с чрезвычайным и военным режимами, т. к. он предусматривает при определенных условиях значительное ограничение прав и свобод граждан.
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», безусловно, принципиально отличается от советского законодательства, однако, несмотря на то, что он урегулировал большое количество пробелов того времени, вместе с тем он содержит и некоторые противоречия и недостатки, требующие совершенствования.
В действующем законе цель введения чрезвычайного положения носит более обобщенный и упрощенный характер, сводится к «устранению обстоятельств,
послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации»4.
Примечательно, что при формулировке цели введения чрезвычайного положения в новом законодательстве законодатель несколько размыл ее границы, определив в более обобщенном виде; основания для введения чрезвычайного положения сформулированы более конкретно, а их перечень усовершенствован.
Среди существенных недостатков нового законодательства следует отметить неполноту закрепленных функций и задач органов внутренних дел и иных правоохранительных органов при обеспечении режима чрезвычайных положений и ликвидации его последствий. В связи с этим необходимо рассмотреть вопросы о расширении и конкретизации ст. 17 закона, закрепляющей основные задачи сил, привлекаемых для обеспечения особого режима.
Интересен факт, что только через 60 лет после принятия указа Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» 30 января 2002 г. был принят новый Федеральный конституционный закон «О военном положении». Данный законодательный акт закрепил принципиально новое определение военного положения: «...особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии»5.
В качестве необходимых и обоснованных мер по усовершенствованию чрезвычайного законодательства, на наш взгляд, в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» необходимо предусмотреть нормы, закрепляющие ответственность органов государственной власти, должностных лиц органов государственной власти, правоохранительных органов, иных сил, привлекаемых для обеспечения порядка особых режимов, за противоправные действия либо грубые нарушения действующего порядка, повлекшие существенное и необоснованное ограничение прав и свобод человека в условиях режима чрезвычайного положения.
Особо значимым для реализации правовых положений развития государства элементом современных законов о чрезвычайном и военном положении выступают законодательные нормы, закрепляющие основания ограничения прав и свобод человека не в полной мере, а в определенных границах, необходимых для обеспечения целей вводимых режимов6.
4 Постановление ВЦИК и CHK РСФСР «О введении в действие Положения о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» от 3 апреля 1925 г. URL: http://www.xx-vek-istoria. narod.ru.
5 Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Российская газета. 2001. 2 июня.
6 Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Российская газета. 2002. 2 февр.
В заключение рассматриваемого вопроса следует отметить, что нормы Конституции Российской Федерации и принятых в соответствии с ней Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», предопределяющие на современном этапе правовое развитие страны на основе международной законодательной системы и опыта отечественной истории, тем не менее требуют совершенствования и комплексного подхода к урегулированию законодательных пробелов.
Кроме того, в научной литературе остается открытым вопрос о необходимости разработки обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов, который так и не разрешился с принятием действующего законодательства [5]. Принятие подобной концепции позволило бы определить обоснованные подходы к осуществлению государственного ограничения прав и свобод граждан при условии соблюдения принципиальных положений нормативно-правовых актов.
Список литературы
1. Военная энциклопедия. - СПб., 1912.
2. Энциклопедический словарь / изд. Ф. А. Брокгауз, О. А. Ефрон. - СПб., 1892.
3. Военный суд. Его защитники и разрушители. -СПб., 1883.
4. Гессен В. Ф. Исключительное положение / В. Ф. Гес-сен. - СПб., 1908.
5. Анохин Ю. В. Принципы защиты прав личности во внешней и внутренней правовой политике Российского государства / Ю. В. Анохин, А. А. Чесноков // Юридическая наука и правоохранительная практика. -2014. - № 4.
