CC BY
142УДК 342 ББК 67.400
DOI 10.24411/2073-3305-2021-3-111-115
ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОЗДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА В РОССИИ
Константин Евгеньевич РОМАНЕНКО,
магистр Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
E-mail: [email protected]
Научный руководитель: Н.М. Чепурнова, доктор юридических наук, професcор
Аннотация. Статья посвящена анализу места и роли Государственного совета на различных этапах развития Российского государства. Рассмотрены особенности утверждения, упразднения и преобразования Государственного совета во взаимосвязи с процессами государственного строительства. Обоснованы целе-полагание и основные задачи Государственного совета России на современном этапе.
Ключевые слова: Государственный совет; полномочия; правовой статус; целеполагание; задачи.
HISTORICAL ASPECTS OF THE STATE COUNCIL CREATION IN RUSSIA
Konstantin Evgenievich ROMANENKO,
Master of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
E-mail: [email protected]
Scientific adviser: N.M. Chepurnova, Doctor of Law, Professor
Abstract. The article is devoted to the analysis of the place and role of the State Council at various stages of the development of the Russian state. The features of the approval, abolition and transformation of the State Council in connection with the processes of state building are considered. The goal setting and the main tasks of the State Council of Russia at the present stage have been substantiated. Key words: State Council; powers; legal status; goal setting; tasks.
Одним из старейших органов государственной власти Российского государства является Государственный совет, образованный в соответствии с Манифестом императора Александра I от 1 января 1810 г. «Образование Государственного совета». Государственный совет осуществлял свою деятельность на протяжении 107 лет, т.е. до 1917 г. На протяжении своей деятельности Государственный совет заметно развивался и видоизменялся от законосовещательного органа при главе империи в начале своей деятельности до субъекта законодательного процесса. Дореволюционную историю Государ-
ственного совета можно условно разделить на два этапа — с 1810 по 1906 г. и с 1906 по 1917 г.
В становлении и изменении статуса Государственного совета в России можно выделить несколько этапов.
В качестве начального этапа становления и развития Государственного совета можно рассматривать период принятия решения об учреждении Государственного совета России как органа государства. По поручению императора Александра I в 1810 г. видным государственным деятелем и ученым М.М. Сперанским был подготовлен нормативный акт, регламентирующий
деятельность Государственного совета, — Манифест, в котором были определены основное предназначение органа, структура, полномочия и частичная регламентация деятельности.
Манифест начинался с определения целепо-лагания учреждения данного органа, согласно тексту Манифеста император определял образование Государственного совета «к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении»1, таким в качестве цели и основной задачи первого Государственного совета определялось повышение эффективности деятельности государственного аппарата того времени, о чем также свидетельствует одно из высказываний Александра I во время выступления перед членами Государственного совета: «Не частными исправлениями, не подробностями многосложными и переходящими стоят и процветают государства»2. Смысл данного высказывания определяется в том, что государству для развития, помимо бюрократических процедур, требуются эффективная система взаимодействия органов и хорошо отлаженный механизм принятия системных решений. Именно эти задачи по задумке реформаторов стояли перед Государственным советом.
Полномочия Государственного совета перечислены в п. 29 Манифеста, их можно разделить на совещательные (законосовещательные) и контрольные.
К числу совещательных полномочий Государственного совета относились:
«1) обсуждение вопросов, требующих издания нового нормативного правового акта;
2) рассмотрение поправок к нормативным правовым актам;
3) толкование норм действующих нормативных правовых актов;
4) разработка мер и распоряжений для эффективного исполнения действующих нормативных правовых актов;
5) разработка мер, применяемых при чрезвычайных ситуациях;
6) объявление войны и заключение мира в случаях, когда эти вопросы подлежат коллегиальному обсуждению»3.
В качестве контрольных полномочий определялись:
1) рассмотрение «ежегодных смет государственных приходов и расходов, способы их уравнения», назначение новых издержек, которые могут возникнуть в течение рассматриваемого финансового периода;
2) согласование принятия чрезвычайных финансовых мер;
3) заслушивание отчетов всех министерств в рамках их компетенций;
4) согласование решений о передаче государственного имущества или государственных доходов в частное владение;
5) согласование вопросов вознаграждения граждан при изъятии их имущества для государственных нужд.
Государственный совет давал также заключения по гражданским и уголовным делам, которые затем утверждались монархом4.
Анализируя и обобщая рассмотренный перечень функций, делаем вывод, Государственный совет образца 1810 г. — это законосовещательный орган при главе государства, наделенный контрольно-надзорными полномочиями по отношению к исполнительной ветви власти.
Манифест устанавливал, что членами Государственного совета по должности являлись министры, иных членов назначал монарх по своему усмотрению. Как обоснованно указывал в своей работе А.Ю. Деев, состав Совета пополнялся главным образом в результате удовлетворения ходатайств высших должностных лиц перед императором о той или иной кандидатуре5.
В соответствии с Манифестом структуру Государственного совета составляли четыре департамента — законов, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономии. Департамент законов осуществлял предварительное рассмотрение проектов законов и проектов поправок к уже действующим, также в сферу его интересов входило толкование правовых норм. Департамент дел военных в рамках своей компетенции курировал вопросы морского и военного министерств. Компетенцией Департамента дел гражданских и духовных являлись вопросы охраны правопорядка и духовенства. В свою очередь, Департамент государственной экономии курировал промышленность, торговлю и финансы.
В последующие периоды статус Государственного совета в системе органов государственной власти Российской империи в 1810—1906 гг. трансформировался незначительно.
Положение Государственного совета радикально изменилось с 20 февраля 1906 г. с подписанием Манифеста «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной Думы». Данным манифестом были обозначены новые начала и принципы организации деятельности, формирования и взаимодействия Государственного совета с государственными органами и органами государственной власти Российской империи. Кроме
того, 24 апреля 1906 г. Николай II подписал «Учреждение Государственного совета», в котором конкретизировались полномочия и статус членов Госсовета. Законодательно 23 апреля 1906 г. в утвержденном «Своде государственных законов Российской империи» в десятой главе содержались нормы, регламентирующие порядок формирования и деятельности Государственной Думы и Государственного совета.
В соответствии с изменениями, внесенными данными нормативными правовыми актами, Государственный совет Российской империи фактически приобрел статус верхней палаты парламента, главной функцией которого, соответственно, было одобрение или отклонение законопроектов, принятых Государственной Думой. Однако следует отметить, что, несмотря на смену основного вектора деятельности, Государственный совет сохранил контрольные функции в отношении исполнительно-распорядительных органов, а также ограниченно реализовал судебную функцию государства и получил ее расширение.
Структуру Государственного совета составляли Государственная канцелярия, департаменты и особые присутствия. Председателей и членов департаментов ежегодно определял император, но только из числа тех, кто был назначен высочайшей властью. В свою очередь, избираемые члены Государственного совета не входили в состав функциональных структурных подразделений Госсовета и осуществляли только функции участников законодательного процесса. «Первый департамент сосредотачивал в себе функции «административно-судебные» (передача дворянам фамилий, дела об учреждении заповедных имений, дела о вознаграждении частных лиц за имущества и иные). Второй департамент реали-зовывал контрольные и финансово-экономические полномочия (рассмотрение отчетов Министерства финансов, Государственного Банка, а также дела, связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель и др.)»6.
Значительным изменениям подвергся и порядок формирования Государственного совета. Так, председатель верхней палаты парламента назначался императором и имел заместителя в лице вице-председателя, который исполнял обязанности в случае его отсутствия.
Государственный совет нового образца имел 196 членов, среди которых было равное количество назначаемых и избираемых — по 98 членов соответственно.
Избираемые члены Государственного совета должны были соответствовать ряду требований:
достижение 40 лет; отсутствие иностранного гражданства (подданства); наличие среднего образования.
«Избирались члены Государственного совета от духовенства Российской православной церкви — 6 членов, Губернских Земских собраний — 36 членов (по 1 представителю от каждого Губернского Земского собрания), Дворянских обществ — 18 членов, Императорской Академии Наук и Императорских Российских Университетов — 6 членов, Совета Торговли и Мануфактур, Биржевых Комитетов и Купеческих управ — 12 членов, неземских губерний, избиравшихся от съездов землевладельцев (Киевская, Витебская, Минская, Оренбургская и др.), — 24 члена»7.
Выборные члены верхней палаты высшего законодательного органа империи избирались сроком на девять лет, однако в соответствии с принципом сменяемости членов одна треть их состава должна сменяться. В свою очередь, члены, назначаемые императором, не имели срока полномочий, но существовала специфика, в рамках которой по причине того, что списки назначенных на должности превышали квоту для назначаемых лиц, каждый год 98 человек из списка назначенных лиц определялись «на один год к присутствию».
25 февраля 1917 г. Николай II издал Указ «О перерыве в занятиях Государственного совета и Государственной думы», в соответствии с которым Государственный совет приостанавливал свою деятельность, которая должна была возобновиться не позднее апреля 1917 г., однако после издания данного Указа более заседаний Государственного совета не проводилось.
Следующим этапом появления Государственного совета на политической арене стало учреждение Государственного совета при Президенте РСФСР, в качестве постоянно действующего совещательного органа, разрабатывающего стратегию общенационального развития и координирующего деятельность органов государственной власти на основе распоряжения Президента РСФСР от 14 августа 1991 г. № 17-рп. Однако период деятельности данного органа был непродолжительным, 6 ноября 1991 г. Государственный совет при Президенте РСФСР был упразднен.
Следует заметить, что параллельно Законом СССР от 5 сентября 1991 г. «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» в целях согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик, был учрежден в качестве органа государственной вла-
сти Государственный Совет СССР (наличие которого не предусматривалось Конституцией СССР). В соответствии с данным Законом в состав Государственного Совета СССР входили Президент СССР и высшие должностные лица союзных республик. Решения Государственного Совета СССР носили обязательный характер. Госсовет фактически заменял предусмотренный Конституцией Совет Федерации СССР и срок его существования продлился до распада Советского Союза.
В последующем в мае 2000 г. в ходе рассмотрения проекта федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в парламенте члены Совета Федерации обратились к Президенту Российской Федерации с предложением о создании Государственного совета как органа, который мог бы координировать направление по работе субъектами Российской Федерации.
После принятия закона, определяющего порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Федеральным законом от 27 июля 2000 г., Президент России В.В. Путин подписал распоряжение, в котором одобрил предложение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о создании Государственного совета Российской Федерации и 1 сентября 2000 г. был подписан Указ № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации»8, в соответствии с которым был образован Государственный совет и утверждено Положение, регламентирующее его деятельность, в соответствии с которым Государственный совет «является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам функционирования и взаимодействия органов государственной власти».
Следует отметить, что на всех этапах становления и развития Государственного совета в России идея создания органа при главе государства представлялась перспективной многим руководителям Российского государства, при этом в различные исторические периоды роль Государственного совета существенно менялась.
Образованный в качестве совещательного органа Александром I в целях повышения эффективности деятельности государственного аппарата и укрепления своей власти Государственный совет сильно видоизменился во времена правления Николая II и стал верхней палатой парламента Российской империи и имел половину избираемых членов. При выборе сословно-корпоративных групп, от которых избирались члены Государственного совета, законодатель
руководствовался необходимостью создать противовес Государственной Думе, имевшей широкое народное представительство. Эффективную деятельность верхней палаты парламента обеспечивало представительство от профессиональных групп.
Мысль о том, что Государственный совет должен стать противовесом Государственной Думе, была высказана С.Ю. Витте: «Для того чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее»9.
После событий 1917 г. Государственный совет был возрожден лишь в 1991 г. в рамках тех, можно сказать, критических обстоятельств и условий, которые в тот период переживала советская власть. Государственный Совет Союза Советских Социалистических Республик был образован с целью укрепить, удержать и организовать власть в условиях «распада» Советского Союза.
Анализируя разные исторические периоды становления и изменения статуса Государственного совета в России, можно сделать вывод, что в нем явно выделяется целеполагание его создания и деятельности и соответствующие ему основные задачи и полномочия, которыми наделялись руководители Российского государства (они же руководители Государственного совета) на всех этапах, — укрепление власти главы государства и организация деятельности государственного аппарата, повышение эффективности их деятельности.
Представляется, что в ходе конституционной реформы 2020 г. при создании Государственного совета Российской Федерации в новом его статусе самостоятельного коллегиального органа государства Президент России также видел в этой части поправки в Конституцию РФ 1993 г. как путь к достижению обозначенной цели. Однако представляется, что сами по себе задачи укрепления власти со временем отходили и отходят на второй план.
Перед Государственным советом как до, а тем более после конституционной реформы 2020 г. стоят более глобальные и сложные задачи укрепления и развития основ федеративного устройства Российской Федерации, обеспечения баланса власти между федеральным центром и субъектами Федерации, вовлечения в процесс управления государством и решения политичес-
ких, экономических и социально значимых задач государства и общества всех уровней публичной власти, институтов политической системы и гражданского общества.
1 Манифест «Образование Государственного совета»
1 января 1810 г. // Российское законодательство X— XX вв. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М., 1988.
2 Книга высочайших постановлений Государственного совета за 1810 г. Ч. 1.
3 Манифест «Образование Государственного совета» 1 января 1810 г.
4 См.: Верхогляд A.C. Становление и развитие Государственного совета как палаты высшего законодательного органа Российской империи (1810—1917 гг.) //
Общество: политика, экономика, право. 2016. № 5. С. 163—165.
5 См.: Деев А.Ю. Государственный совет Российской империи, 1894—1905 гг.: дис. ... канд. полит. наук. М., 2002. С. 292.
6 См.: Плотников С.И. Государственный совет Российской империи: проблемы становления и развития / / Скиф. Вопросы студенческой науки. 2020. № 7 (47). С. 27—32.
7 Там же.
8 Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» (в ред. от 21 декабря 2020 г.) // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
9 Царскосельские совещания: протоколы секретного совещания // Былое. Пг., 1917. № 3 (25).
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Адвокатская этика
0
им: ил3
Адвокатская этика. Учебник. Гриф УМЦ « Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки / Под ред. Г.Б. Мирзоева, Н.Д. Эриашвили. 303 с.
Раскрываются содержание и социальная ценность профессиональной этики адвоката. Всесторонне рассматриваются этико-психологические особенности личности и деятельности адвоката, морально-психологические аспекты оказания им консультационных услуг, защиты прав и интересов граждан в суде. Даются практические рекомендации по формированию профессионального имиджа, преодолению профессио-нальной деформации, использованию методов правомерного психологического воздействия на участников уголовного и гражданского процесса. Освещаются вопросы истории этических установок в адвокатской деятельности и отношения к адвокатской профессии.
Для студентов и аспирантов, преподавателей юридических вузов, практикующих адвокатов, стажеров и помощников адвокатов, слушателей курсов повышения квалификации.
