CC BY
332
Государственный совет Российской империи: проблемы становления и развития
State Council of the Russian Empire: problems of formation and development
Плотников С. И.
Студент 2 курса Института прокуратуры Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Россия, г. Москва e-mail: Plotnikov_svyat@mail. ru
Plotnikov S.I.
2nd year student of the Institute of Public Prosecutions Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Russia, Moscow e-mail: [email protected]
Аннотация.
Государственный совет России является одним из старейших органов власти, созданным Александром I и кардинально преобразованным в период «великих потрясений» Николаем II. В рамках данной работы проведено исследование причин его создания, порядка формирования, структуры, полномочий в период с 1810 по 1917 гг.
Annotation.
The State Council of Russia is one of the oldest bodies of power created by Alexander I and radically transformed during the period of the "great shocks" by Nicholas II. In the framework of this work, a study was conducted of the reasons for its creation, the order of formation, structure, authority in the period from 1810 to 1917.
Ключевые слова: Государственный Совет Российской империи, Государственный Совет, Госсовет, государственное строительство Российской империи, консультативно-совещательный орган, государственные органы Российской империи
Key words: State Council of the Russian Empire, State Council, State Council, state building of the Russian Empire, advisory body, state bodies of the Russian Empire.
Государственный совет России является одним из «старейших публично-властных органов» нашей страны, образованный Манифестом от 1 января 1810 года «Образование Государственного совета» [1, с. 61-78] (далее - Манифест от 1 января 1810 года). С момента принятия данного акта началась длительная история его деятельности, поскольку осуществлялись им свои полномочия вплоть до 1917 года. С момента создания он трансформировался, прошел путь развития от законосовещательного органа при монархе до одного из субъектов законодательного процесса в Российской Империи. Однако, в целом, дореволюционную историю Государственного совета можно условно разделить на 2 периода: с 1810 по 1906 гг. и с 1906 по 1917 гг.
Государственный совет в период с 1810-1906 года.
Государственный совет в соответствии с Манифестом от 1 января 1810 года был создан «к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении». То есть основным предназначением его создания являлось обеспечение согласованного функционирования системы органов государственной власти Российской Империи
Компетенция. Полномочия, которыми наделялся Государственный совет Российской империи рассматриваемого периода можно условно разделить на 3 группы: совещательные, ограниченно контрольные и ограниченно судебные («квазисудебные»). Ограниченными они являлись, потому что не соответствовали признакам контрольной функции, сложившейся в современной теории административного права (например, у Государственного совета отсутствовало право вмешиваться в деятельность органа, над которым осуществлялся контроль и др.) К категории совещательных относились, такие как: 1) рассмотрение проектов законов и иных нормативных правовых актов, 2) выражение предложений по изменению действующих правовых норм, 3)
толкование норм в действующих актах, 4) разработка предложений по выработке способов эффективной реализации действующих законодательных актов, 5) рассмотрение проектов компенсаций частными лицам при отчуждении государством их имущества, 6) рассмотрение проектов решений о передаче государственных имуществ или средств частным лицам и компенсаций частным лицам за отчуждаемое государством имущество и др. К разряду ограниченно контрольных относились такие полномочия как: 1) заслушивание «отчетов всех министерств в управлении принадлежащих к ним частей», 2) рассмотрение «ежегодных смет общегосударственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек». «Квазисудебная» же функция заключалась в даче заключений по гражданским и уголовным делам, которые затем утверждались монархом [5]. Все указанные полномочия закреплялись в пункте 29 Манифеста от 1 января 1810 года.
Структура. В Государственном совете согласно Манифесту от 1810 года, действовало 4 департамента: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии. Департаменту законов были подведомственны вопросы всего «что по существу своему составляет предмет закона», то есть все, что отражало законосовещательную функцию Госсовета (предварительное рассмотрение проектов законов, выражение предложений по их изменению и др.). Департаменту дел военных подлежали вопросы, связанные с деятельностью военного и морского министерств. Департаменту дел гражданских и духовных дела юстиции, управления духовного (решение вопросов, связанных со Святейшим правительствующим синодом) и полиции. Департаменту государственной экономии подлежало рассмотрение вопросов по общей промышленности, науке, торговле, финансам, казначейства.
Кроме того, помимо постоянно действующих, в определенные периоды создавались временные департаменты. Такими примерами являются, в частности, Департамент дел Царства Польского, образованный в 1832 году после упразднения автономии Царства Польского для рассмотрения общих вопросов политики в отношении польских земель, построению системы законодательства. Также действовали специальные комиссии, обеспечивающие деятельность Государственного совета, например, комиссия по принятию прошений, созданная в 1810 году, которая занималась рассмотрением принятия жалоб, связанных с деятельностью органов власти, а также прошений, связанных с назначением различного рода пособий.
Департаменты и комиссии «постоянные и временные» возглавлялись председателями. Помимо этого, существовали должности статс-секретарей и помощников, главной задачей которых «состояла в собрании дополнительных сведений, нужных для пояснения дел, от министерства поступающих».
Возглавлял Государственный совет Председатель - Император Российский, в случае его отсутствия место председателя занимал один из членов Госсовета, ежегодно назначаемый императором. Помимо этого, существовала должность государственного секретаря, который управлял государственной канцелярией и осуществлял общее руководство документооборотом Государственного совета.
Порядок формирования. Формировался Государственный совет исключительно Императором, все его члены назначались им, министры входили по должности. Специальная процедура отсутствовала, ее не было ни в Манифесте от 1 января 1810, ни в иных «государевых актах». Однако одним из главных критериев при формировании данного органа являлось, как отмечал А. Ю. Деев, удовлетворения ходатайств высших должностных лиц перед императором о той или иной кандидатуре, что не бесспорно и во многом отражается особое положение дворянства. Государственный Совет практические полностью состоял из его представителей, являющихся главным столпом, главной опорой российской государственности того периода.
Выводы. Обобщая анализ компетенции, структуры, порядка формирования Государственного совета можно сделать следующие выводы.
Во-первых, Государственный совет рассматриваемого периода являлся прежде всего законосовещательным органом при монархе, поскольку им он формировался, актами Императора определялся его правовой статус.
Во-вторых, Государственный совет Российской Империи осуществлял также консультативно-контрольные функции в отношении органов государственной власти, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия. Это реализовалось посредством всестороннего обсуждения вопросов соответствующих министерств, рассмотрения отчетов их деятельности как на заседаниях самого Государственного совета, так и в Департаментах. Такая роль рассматриваемого органа была предопределена основной целью самой целью его создания- «утверждение порядка во всех делах государственных».
В целом, в период с 1810 года по 1906 Государственный совет не претерпевал серьезных изменений, сохранял свои законосовещательные и ограниченные контрольно-судебные полномочия. «Глобальные перемены начались с 20 февраля 1906 года в связи с принятием Манифеста «Об изменении Учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы».
Государственный совет в период с 1906-1917 гг.
Государственный совет претерпел коренные, «сущностные» изменения в начале XX века, в период великих потрясений, ожиданий и, пожалуй, разочарований. Вопрос причин преобразования статуса Государственного совета остается дискуссионным. Однако общей предпосылкой являлась Революция 1905 года, ознаменовавшая его коренные преобразования, его трансформацию из органа законосовещательного в орган законодательный, из органа при монархе, в орган представительный. Некоторые ученые считают, что причиной послужила необходимость «уравновешивания со слишком радикальной Государственной Думой» [4]. Другие же полагают, что отпала необходимость в такой административной функции, как «согласие государственно порядка» и единственным вариантом совершенствования данного органа, являлось его преобразование в «верхнюю палату» парламента [3].
Актами, непосредственно преобразовавшими правовой статус Государственного Совета являются Манифест «Об изменении Учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы» от 20 февраля 1906 года, «Учреждение Государственного Совета» от 24 апреля 1906 года. Данные акты впоследствии вошли в Свод законов Российской империи.
Компетенция. Компетенция Государственного совета изменилась кардинальным образом. Как отмечают некоторые авторы, Государственный совет наделялся полномочиями, которые соответствовали традиционно сложившимся к тому времени функциям «верхних палат» национальных парламентов [5].
Отныне главной функцией Государственного совета являлось одобрение или отклонение законопроектов, принятых Государственной Думой. Однако сохранилась контрольная функция, так, Госсоветом рассматривались отчеты Министерства финансов, Государственного Банка и др. Помимо этого в компетенции вошли «собственно исполнительно-распорядительные функции», связанные с осуществлением государственного управления, а именно дела об утверждении в почетных достоинствах (титулы графов, баронов и др.), передаче дворянам фамилий, учреждении заповедных имений, о вознаграждении частных лиц за имущества, отчуждаемые или временно занимаемые для государственных нужд и др. Кроме того, усилилась ограниченно судебные полномочия Государственного совета, так как им рассматривались вопросы об ответственности за совершенные преступные деяния членов Государственного совета, Государственной Думы, за нарушение долга службы Председателя Совета министров, Министров, Главноуправляющих, Генерал-губернаторов и о предании суду других высших чинов первых трех классов, рассмотрение дел о жалобах на определения департаментов
Правительствующего Сената. В компетенцию данного органа была включена и новая функция, которой у него не существовало прежде - систематизация нормативных правовых актов Российской империи.
Структура. Государственный совет Российской империи возглавлял Председатель, который назначался ежегодно «Высочайшей властью», то есть Императором из числа членов Госсовета. Кроме того, существовала должность Вице-председателя Государственного совета, который назначался в том же порядке, что и Председатель и исполнял обязанности последнего в случае его «отсутствия». В остальном же, когда не было необходимости исполнять обязанности Председателя, он участвовал в деятельности Государственного совета «на равных», его административно-правовой статус не отличался от остальных членов.
В Государственный совет рассматриваемого периода входили следующие структурные подразделения: 1) Два департамента; 2) Два Особых присутствия; 3) Государственная канцелярия. Департаменты Государственного совета состояли из председателей и членов (назначаемых Высочайшей властью), состав которых утверждался Императором ежегодно. То есть, избираемые члены (не назначаемые Высочайшей властью) Государственного совета не осуществляли полномочий, закрепленных за структурными подразделениями Госсовета, их роль ограничивалась лишь участием в законодательном процессе. Первый департамент сосредотачивал в себе функции «административно-судебные» (передача дворянам фамилий, дела об учреждении заповедных имений, дела о вознаграждении частных лиц за имущества и иные). Второй департамент реализовывал контрольные и финансово-экономические полномочия (рассмотрение отчетов Министерства Финансов, Государственного Банка, а также дела, связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель и др.).
Особые присутствия возглавлялись председателем и состояли из 4 членов Госсовета (назначаемые Высочайшей властью), персональный состав которых утверждался также Императором. Существовало два Особых Присутствия: 1) Особое присутствие о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев; 2) Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената.
Государственная канцелярия возглавлялась Государственным секретарем, который имел товарища (то есть заместителя). Главная роль Государственной канцелярии заключалась в обслуживании делопроизводства Государственного совета Российской империи и помимо этого систематизации нормативных правовых актов Российской империи, регулирующих общественные отношения. В самой Государственной канцелярии выделялись Управления, осуществлением деятельности которых руководили статс-секретари, опираясь в своей деятельности на помощников.
Порядок формирования. Порядок формирования Государственного совета с 1906 года был коренным образом изменен. Если же раньше он формировался исключительно монархом, теперь часть его состава избиралась. Свод основных государственных законов предписывал, что количество «призываемых Императором к участию в деятельности Совета из числа назначенных им не может превышать общего количества членов избираемых». Это являлось одним из фактов благодаря которому Государственный совет перестал быть органом «при монархе» и становился субъектом «сословно-корпоративного представительства». Сословность проявлялась в том, что одной из групп, избираемых представителей являлись собственно сословия (дворянство, духовенство и др.), а корпоративность в избрании представителей по роду деятельности, членов корпорации (ученые, представители торговцев, мануфактурщиков и др.)
Для членов Государственного совета, как избираемых, так и назначаемых, вводился целый ряд цензов: 1) не могло быть членом Государственного совета лицо младше 40 лет; 2) наличие как минимум среднего образования; 3) отсутствие подданства или гражданства иностранного государства. Помимо этого, для
представителей определенных «корпораций» вводился «служебный ценз», например, для Академии наук и Императорских университетов. Ими могли являться исключительно ординарные профессоры (от Университетов) и ординарные академики (от Академии Наук). Представительство научных кругов в Государственном совете было характерно, как отмечает, А. Ю. Деев для верхних палат ряда зарубежных парламентов того времени (Палата господ Пруссии, например) [6] .
Избирались члены Государственного совета от духовенства Российской православной церкви - 6 членов, Губернских Земских собраний - 36 членов (по 1 представителю от каждого Губернского Земского собрания), Дворянских обществ - 18 членов, Императорской Академии Наук и Императорских Российских Университетов - 6 членов, Совета Торговли и Мануфактур, Биржевых Комитетов и Купеческих управ - 12 членов, неземских губерний, избиравшихся от съездов землевладельцев (Киевская, Витебская, Минская, Оренбургская и др.) - 24 члена.
Также существенным изменением порядка формирования Государственного совета являлось введение «принципа сменяемости членов». Так, выборные члены избирались сроком на 9 лет, притом каждые 3 года одна треть его состава должна сменяться. В этом прослеживается некое заимствование организации выборов и «ротации», существующей и по сей день в Сенате США, где каждые два года в порядке ротации переизбирается 1/3 состава данного органа.
Члены Государственного совета по высочайшему назначению входили не имели срока полномочий, утверждались в должности бессрочно, однако списки назначенных часто превышали доступных и возможных мест, в связи с чем 1 января каждого года 98 человек из списков определяли «на один год к присутствию», которые впоследствии сменялись следующими лицами.
Выводы. Обобщая все вышесказанное можно сделать следующие выводы.
Во-первых, отныне Государственный совет перестал быть органом при монархе, а стал органом сословно-корпоративного представительства.
Во-вторых, Государственный с 1906 года перестал быть законосовещательным органом, осуществляющим наиболее эффективное сопровождение государственного управления. Отныне он стал одним из субъектов «законодательного процесса».
В-третьих, Государственный совет являлась помимо субъекта законодательного процесса, стал субъектом государственного управления. Органом, совмещающим в себе как законодательные, так и исполнительно-распорядительные функции.
Прекратил свою деятельность Государственный совет в связи с изданным 25 февраля 1917 г. года Указом Николая II «О перерыве в занятиях Государственного совета и Государственной думы», после чего не было проведено ни одного заседания, не было принято ни одного решения.
Список используемой литературы:
1. Манифест «Образование Государственного совета» 1 января 1810 г. // Российское законодательство X—XX вв. Т.6: Законодательство первой полови-ны XIX века. — М., 1988. — С. 432.
2. «Свод основных государственных законов Российской Империи» [Электронный ресурс] // URL: https://civil.consultant.ru/code/
3. Алиева З. И. Реформированный Государственный совет Российской империи и его роль в модернизации Государства [Электронный ресурс] // URL: https://cyberleninka.ru/artirie/n/reformirovannyy-gosudarstyennyy-sovet-rossiyskoy-imperii-1906-1917-gg-i-ego-rol-v-modernizatsii-gosudarstva/viewer
4. Арчегов С. Б. Верхняя законодательная палата Российской Империи по Учреждению Государственного совета 1906 года [Электронный ресурс] // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/verhnyaya-zakonodatelnaya-palata-rossiyskoy-imperii-po-uchrezhdeniyu-gosudarstvennogo-soveta-1906-g/viewer
5. Верхогляд А. С. Становление и развитие Государственного совета как палаты высшего законодательного органа Российской Империи [Электронный ресурс] // URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie-i-razvitie-gosudarstvennogo-soveta-kak-palaty-vysshego-zakonodatelnogo-organa-rossiyskoy-imperii- 1810-1917-gg/viewer
6. Деев А.Ю. Государственный совет Российской империи, 1894-1905 гг. : дис. ... канд. полит. наук. М., 2002. С. 292.
