CC BY
352Международное право; европейское право
УДК 341 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10182
ИСТОЧНИКИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Анна Викторовна КУКУШКИНА, доцент кафедры международного права МГИМО (У) МИД России, кандидат юридических наук E-mail: rajmagazine@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.10 — международное право; европейское право
Аннотация. Проблемы охраны окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов — они приобрели глобальный характер. Окружающая нас природная среда представляет собой единое целое, составную часть мировой экологической системы.
В статье рассмотрены источники международного права окружающей среды, как основные, так и вспомогательные, включая отраслевые принципы.
Ключевые слова: международное право, международный договор, международный обычай, окружающая среда.
Annotation. Environmental problems are not limited to individual countries or regions; they have become global. The natural environment around us is a single whole, an integral part of the global ecological system.
The article considers the sources of international environmental law, both basic and auxiliary, including sectoral principles.
Keywords: international law, international treaty, international custom, environment.
Принятое в общей теории международного права деление процессов нормообра-зования на основные и вспомогательные полностью применимо к международно-правовой охране окружающей среды, и в то же время данной сфере регулирования свойственна специфика источников, особенно их иерархии и взаимодействия, что обусловлено не только особым предметом регулирования, но и своеобразием процессов формирования данной совокупности международно-правовых норм.
В целом источники МПОС не могут не совпадать с источниками общего международного права, т.е. они должны соответствовать ст. 38 Статута Международного Суда, где они перечислены.
Возникает вопрос, что именно является характерным для системы источников МПОС, взаимодействия ее составных частей?
Обычай
Несмотря на определенные трудности для применения обычных норм, что связано с недостаточной четкостью устанавливаемых ими правил, международно-правовой обычай продолжает играть определенную роль в регулировании международных природоохранительных право-отношений1. Он играет существенную роль в становлении основополагающих принципов международно-правовой охраны окружающей среды. Так, обязанность государств обеспечивать, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или международных пространств общего пользования, существовала, во всяком случае, до недавнего времени, в основном в виде обычной международной нормы.
Характерной особенностью МПОС является определенный разрыв между социально не-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020
обходимым и реальным договорным регулированием природоохранительных отношений государств. В этих случаях международный обычай может отражать в общей форме совпадение интересов государств и тем самым создавать основу для более детального конвенционного регулирования. Помимо этого, следует отметить также и то, что международные обычные нормы обладают стабильностью.
Следует отметить, что начальный этап межгосударственных отношений по поводу охраны окружающей среды характеризовался отсутствием разветвленной системы международных договоров, регулирующих эти отношения. Поэтому тогда широко применялись основополагающие принципы международного права, как правило, выраженные в форме международного обычая для установления правомерности или противоправности соответствующих деяний государств. Позднее эти нормы были положены в основу многих международных соглашений, регулирующих отношения в указанной области, и в то время они получили в них дальнейшее развитие.
Следует также иметь в виду, что развитие науки и техники позволяет постоянно расширять объем воздействий на природу, т.е. сам характер такого воздействия подлежит существенному изменению. Налицо необходимость установления юридического содержания общих норм МПОС, при помощи которых возможно будет гибко и адекватно реагировать на такие изменения.
Международные соглашения также содержат положения, обязывающие, как правило, лишь участников данного нормативного акта. Но часто круг участников очень ограничен и тогда возникает проблема установить, какими нормами должны руководствоваться не участвующие государства. Здесь следует отметить способность обычно-правовой нормы служить средством правового регулирования отношений в тех сферах природоохранения, которые находятся за пределами действия конвенционных норм.
Пункт 1б ст. 38 Статута Международного Суда определяет международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы. Из этого вытекает, что для установления существования обычно-правовой нормы необходимо доказать наличие следующих двух составляющих:
1) устойчивой практики, под которой понимается идентичное поведение государств в однородных ситуациях; и
2) opinio juris, т.е. наличие намерения признать такое действие как правомерное.
Доказать соответствующую практику государств особых трудностей, как правило, не составляет.
Иначе обстоит вопрос, когда проблема заключается в том, чтобы выяснить, готовы ли государства признать такое поведение нормативным.
В связи с этим некоторые авторы справедливо отмечают, что наличие такого намерения может быть доказано путем анализа:
• высказываний по этому поводу государственных органов и официальных представителей;
• голосования данного государства в международных организациях;
• двух- и многосторонних договоров, регулирующих однородные отношения;
• реакции государств на решения международных трибуналов2.
Таким образом, мы приходим к выводу, что, с одной стороны, наиболее общие основные принципы правопорядка, регулирующие эти отношения, вытекают именно из обычаев, тогда как договоры касаются определенных предметов и, по общему правилу, имеют более ограниченную область применения3.
Однако следует указать на кодификационную работу, которая интенсивно ведется, прежде всего, в рамках ООН и в результате которой не только обычные нормы превращаются в договорные, но и имеет место сам процесс прогрессивного развития международного права.
Это обстоятельство привело к тому, что позиция многих западных авторов относительно иерархии источников современного международного права существенно изменилась.
Например, А. Фердросс пишет, что в связи с кодификацией договорное право вышло на первое место по сравнению с обычным правом4.
Но практика свидетельствует и о развитии положений международного обычного права договорным путем, и об изменении содержания сложившихся международных обычаев, и о формировании новых принципов международного права.
Договор как источник международного права
Основным источником МПОС сегодня является международный договор, и его четкое и неукоснительное соблюдение является важнейшим условием поддержания международного правопорядка5.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020
Специфика международного договора как основного источника международного права заключается в том, что он создается самими субъектами международного права и не является результатом правотворческой деятельности какого-либо надгосударственного органа6.
Особенно быстрыми темпами договорное право развивалось в 70-е — 80-е годы XX в., и этот процесс активно продолжается7.
Интенсивное развитие договорного регулирования охраны окружающей среды характеризуется разработкой и принятием большого числа как универсальных конвенций, так и региональных соглашений.
Среди универсальных — целая группа конвенций, регулирующих загрязнение морской среды, например, Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.; Международная конвенция о предупреждении загрязнения сбросами с судов 1973/78 г. (МАРПОЛ); Брюссельская конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 г.; Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г.; Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. с Монреальским протоколом 1987 г. по веществам, разрушающим озоновый слой.
Особое значение для комплексной охраны среды и ресурсов Мирового океана имеет Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.
В тот же период был подписан ряд важных региональных договоров, дополняющих нормы универсального действия: Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 г. (пересмотренная в 1992 г.); комплекс разработанных под эгидой ЮНЕП соглашений по охране региональных морей; Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г.; Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 г.
Сегодня создаются условия, при которых международные договоры становятся способом создания, изменения и развития общего международного права8.
Правда, в большинстве случаев это происходит при помощи обычая.
Пример такого взаимодействия международного договора и международного обычая приводит Г.И. Тункин, когда говорит о том, что «можно сослаться на многочисленные локальные соглашения о регулировании рыболовства в открытом море, предусматривающие некото-
рые ограничения свободы рыболовства и промыслов для их участников в открытом море. Есть все основания утверждать, что в настоящее время главным образом в результате заключения этих многосторонних локальных соглашения о регулировании рыболовства сформировался новый принцип международного права, принцип сохранения живых ресурсов открытого моря, вносящий изменения в действующий принцип свободы рыболовства и промыслов»9.
А если даже локальные соглашения, идентично регулирующие отношения в какой-то области окружающей среды, могут содействовать формированию обычных правовых принципов и норм, то тогда конвенции универсального характера должны обладать такими свойствами в гораздо большей степени.
Однако в силу системного характера международно-правового регулирования отказ отдельного государства от участия в универсальной конвенции будет иметь лишь относительное практическое значение. Конвенция действует как часть общей системы международно-правового регулирования и не считаться с этим ни одно государство не может. Остальные государства рассматривают соответствующую конвенцию в качестве общепризнанного нормативного акта и руководствуются ею.
Договорное закрепление общих требований охраны окружающей среды нередко сопровождается принятием партикулярных норм, выступающих по отношению к нормам общего характера как lex specialis. Например, содержащиеся в Конвенции об открытом море 1958 г. общие положения, касающиеся охраны морской среды, обрели практическое значение в связи с их детализацией в последующих соглашениях в этой области.
Международный договор как источник международного права окружающей среды имеет и другие особенности. Развитие международно-правовой охраны окружающей среды характеризуется возрастанием роли не просто международного договора, но, прежде всего, договора, специально ориентированного на область природоохранения. Отметим также другую важную черту международного природоохранительного договора — гибкость и способность видоизменяться в зависимости от меняющихся социальных потребностей10.
Решение проблемы охраны окружающей среды требует четкого взаимодействия международно-правовых норм универсального, регионального и локального характера. Анализируя договорную практику международного права окружающей среды, ученые приходят к выводу, что система ре-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020
гиональных соглашений дополняет, развивает и усиливает соглашения глобального характера11.
Все эти примеры конвенционного регулирования свидетельствуют о примате международного договора среди основных источников международного права окружающей среды. Ограниченное значение международного обычая в сфере природоохранения объясняется тем, что он медленно формируется и формулирует расплывчатые обязательства, но, вместе с тем, по своей природе международный обычай играет существенную роль при формулировании основных правовых принципов, однако путь к созданию отраслевых принципов международного права окружающей среды лежит через взаимодействие договора и обычая12.
Вспомогательные источники международного права окружающей среды
Вспомогательными источниками международного права окружающей среды являются резолюции международных организаций, решения Международного Суда ООН и международных трибуналов, внутригосударственное законодательство, доктринальные исследования. Они взаимодействуют с основными источниками, однако приобретение на современном этапе экологическими требованиями характера экологического императива предопределяет повышенное значение этих вспомогательных источников нормообразования.
Учеными отмечается, что экологические требования формируются, значительно опережая формализованные юридические процессы, так как эти процессы зависят от общего состояния международных отношений, наличия материальных условий и политической воли для принятия государствами договорных обязательств. В то же время глобальные процессы охраны окружающей среды обостряют эту проблему «правового вакуума»13.
В связи с тем, что международное право не успевает в достаточной мере покрывать все новые области международных отношений и разрешать вновь возникающие международные проблемы, юристы-международники активно обсуждают значение так называемого «мягкого права». В отечественной доктрине отрицается наличие у актов «мягкого права» качества международно-правовой нормы14, однако рекомендательные акты, не будучи нормами международного права, в то же время оказывают определенное регулирующее воздействие в международной системе15.
О значительной роли «мягкого права» в системе международно-правового регулирования
охраны окружающей среды говорит большинство зарубежных исследователей, однако его нормотворческое значение оценивается по-разному. Ряд юристов отрицают традиционные источники международного права, считая, что они служат лишь оправданием продолжающегося уничтожения планеты16. Другие подходят к источникам международного права окружающей среды более прагматично, включая в них элементы «мягкого права»17.
Так, ряд авторов считают, что технические стандарты, закрепленные в международных соглашениях, часто подлежат периодическому пересмотру в той международной организации, под эгидой которой данный документ был разработан. Там же большинством голосов принимаются решения об установлении, как правило, более строгих стандартов, соответствующих требованиям развития в данной области. Потом сама организация распространяет их среди государств — участников первоначального документа, а для государств, не выразивших в определенный срок свое несогласие с новыми правилами, они приобретают обязательную силу18.
Другие авторы говорят об hoc custom»19. Они считают, что голосования в международных организациях уже достаточно для установления новой нормы международного права, т.е. голосование рассматривается как выражение определенной практики государства (фактическое поведение) и одновременно как его согласие признать такую норму в качестве правовой.
Что касается первой концепции, то, несмотря на повышение самостоятельности деятельности международных организаций в процессе формирования норм и правил международного права окружающей среды, совершенно очевидно, что здесь, тем не менее, имеет место особая форма согласования воль государств, поскольку, бесспорно, последнее слово одобрить (в виде молчаливого согласия) или отвергнуть (опротестовать) разработанный организацией проект за ними остается.
Относительно второй позиции следует отметить, что возможность рождения обычая в качестве источника права в короткий промежуток времени не отрицается20.
Но сам факт того, что государства не выбрали конвенционную форму закрепления соответствующей нормы, а выбрали более мягкий, не обязывающий инструмент, такой, как резолюции, дает основание отрицать наличие opinio juris21.
Интересен и тот факт, что активизация деятельности международных организаций в облас-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020
ти окружающей среды привела чуть ли не к обвинению международных организаций в попытке присваивать себе через «экологию» не предусмотренные в их учредительных актах полномочия22.
Видимо, на данном этапе развития международно-правового регулирования нельзя рассматривать резолюции ГА ООН и других международных организаций как источники международного права в качестве общего правила. Однако не исключается приобретение некоторыми резолюциями такого статуса. Во всяком случае, вопрос о степени нормативности таких резолюций решается в индивидуальном порядке.
Все это свидетельствует о существовании процессов, не ведущих непосредственно к образованию правовых норм, но которые представляют собой определенные стадии становления и развития таких норм23.
Убедительным доказательством нормообра-зующего характера правовой идеи, содержащейся в резолюциях международных организаций, является ее последующая трансформация в норму договорного или обычного международного права.
В целом же акты «мягкого права», хотя и не создают норм международного права strictu sensu, играют заметную роль в нормотворческих процессах международного права окружающей среды. Убедительным свидетельством нормообразующе-го характера правовой идеи, формулируемой «мягким правом», является последующая ее трансформация в норму договорного или обычного права.
В этом смысле показательно нормотворчес-кое значение итоговых документов Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 1972 г.); так, формула принципа 7 Стокгольмской декларации была позднее рецепирована в текст Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов.
Поскольку актами «мягкого права» считаются преимущественно резолюции и иные решения международных организаций (конференций), следует сказать и о других формах вспомогательной нормотворческой деятельности этих организаций в области международного права окружающей среды.
Международные организации служат активным инициирующим и организующим фактором при подготовке природоохранительных договоров. Такова роль ЮНЕСКО в разработке Конвенции 1972 г. об охране всемирного культурного и природного наследия, ФАО — в подготовке конвенции 1976 г. об охране Средиземного моря от загрязнения, ЮНЕП — в подготовке конвенций по охране региональных морей.
Определенным нормотворческим значением обладает деятельность некоторых международных организаций по разработке обязательных для государств-членов технических регламентов и стандартов. В сфере охраны окружающей среды такой компетенцией обладают специализированные учреждения ООН (ВОЗ, ИМО, МОТ, ИКАО), региональные организации. Роль неправительственных природоохранных организаций в международном нормотворчестве ограничена.
Однако крупнейшая из них — Международный Союз охраны природы, используя консультативный статус при некоторых органах и учреждениях ООН, имеет возможность официально представлять собственную точку зрения на проекты документов, рассматриваемые на международных конференциях, в межправительственных органах (например, на III Конференции ООН по морскому праву, в Международной китобойной комиссии).
Новой формой актов «мягкого права», характерной для международной охраны природы, являются так называемые руководящие принципы поведения государств в отношении тех или иных природных объектов или видов воздействия на окружающую среду. Эти принципы разрабатываются главным образом специальными группами экспертов под эгидой Программы ООН по окружающей среде. Эта деятельность сосредоточивается на тех аспектах природоохра-нения, которые пока остаются вне сферы действия международного права либо не урегулированы надлежащим образом.
Примерами руководящих принципов могут служить подготовленные экспертами ЮНЕП принципы охраны и использования разделяемых ресурсов, принципы добычи ископаемых на шельфе, принципы охраны морской среды от загрязнения из наземных источников, принципы экологически безопасного использования опасных отходов, принципы искусственного воздействия на погоду и климат (группа экспертов ВМО-ЮНЕП).
Комиссией Брунтланд была образована специальная группа экспертов для подготовки свода международно-правовых принципов охраны окружающей среды и устойчивого развития. В 1986 г. Комиссии был представлен документ, содержащий 22 принципа с подробным комментарием к каждому из них. Несмотря на то что большая часть принципов носит характер de lege ferenda, они сопровождены детальным обоснованием из договорной и иной практики межгосударственных отношений.
Специфика экологических требований обусловливает необходимость их детального регулирования. В результате сложившийся договорный
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020
массив в значительной мере фиксирует партикулярные нормы охраны окружающей среды, относящиеся либо к отдельным природным объектам, либо к отдельным видам воздействия на окружающую среду или ресурсопользования. Вне сферы договорного регулирования до сих пор находятся основополагающие принципы международного права окружающей среды, они формируются преимущественно в форме международного обычая. Однако для того, чтобы они обрели подлинную эффективность, необходимо их конвенционное закрепление, где бы они были рецепированы из существующих обычаев и действующих международных договоров.
1 См.: Teclaff L. The impact of environmental concern on the development of international law // Natur. Resour. J. 1973. № 2. P. 357;
Brownlie J. International Customary rules of environmental protection // International Relations. 1973. Vol. 4. № 3. P. 940.
2 Klein E. Umweltschutz im VR-Nachbarrecht. Berlin, 1976. S. 110.
3 Анцилотти Д. Курс международного права. Т. 1. М., 1961. С. 84—85.
4 Verdross A. Die Quellen des uninersellen Volkerrechts. Freiburg, 1979. S. 38.
5 Подроб. см.: Капустин А.Я. Международный договор и международный правопорядок: некоторые концептуальные подходы / Договор как общеправовая ценность. М.: Статут, 2018. С. 26.
6 Шульга С.В. Значение международного договора в регулировании международных отношений / Договор как общеправовая ценность. М.: Статут, 2018. С. 36.
7 Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1989. С. 56.
8 Курс международного права. Т. 1. М., 1989. С. 203.
9 Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1962. С. 164.
10 Nascimento e Silva G.E. Pending problems of international law of the environment // The future of the international law of the environment. P. 227.
11 Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. С. 216.
12 Курс международного права. Т. 5. М., 1992. С. 291.
13 Schneider J. World public order of the environment: Toward an international ecological law and the organization. Toronto, 1979. P. 75.
14 См.: Колодкин Р.А. Критика концепции «мягкого права» // Сов. гос-во и право. 1985. № 12. С. 95—99; Виноградов С.В. Международное право и охрана атмосферы. М., Наука. 1987. С. 65—66.
15 Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. М., 1983. С. 58.
16 Caldwell L. In defense of Earth: International protection of the biosphere. Bloomington, 1972. P. 65.
17 Kiss A. Survey of current developments in international environmental law. Morges, 1976. P. 23—28.
18 Skala A. Internationale technische Regeln und Standards zum Umweltschutz. Koln. 1982. S. 15.
19 Huggis A. The development of International law through the political organs of the UN. London, 1963. P. 2;
The votes of states have come to have legal significance as evidence of customary law. Cheng. International Journal of International law. 1965. № 5. P. 35. «Instant customary law in UN resolutions on outer space».
20 Международное право. М., 1987. С. 49.
21 Viraly M. Panorama du droit international contemporary. P. 186.
22 The spread of an idea Environment on the international Scene. London, 1975. P. 87.
23 Тункин Г.И. Сорок лет сосуществования и международное право // Сов. ежегодник международного права. 1958. М., 1959. С. 20.
Библиографический список
1. Brownlie J. International Customary rules of environmental protection // International Relations. 1973. Vol. 4. № 3.
2. Caldwell L. In defense of Earth: International protection of the biosphere. Bloomington, 1972.
3. Huggis A. The development of International law through the political organs of the UN. London, 1963.
4. Klein E. Umweltschutz im VR-Nachbarrecht. Berlin, 1976.
5. Nascimento e Silva G.E. Pending problems of international law of the environment // The future of the international law of the environment.
6. Schneider J. World public order of the environment: Toward an international ecological law and the organization. Toronto, 1979.
7. Skala A. Internationale technische Regeln und Standards zum Umweltschutz. Koln, 1982.
8. Teclaff L. The impact of environmental concern on the development of international law // Natur. Resour. J. 1973. № 2.
9. The spread of an idea Environment on the international Scene. London, 1975.
10. Verdross A. Die Quellen des uninersellen Volkerrechts. Freiburg, 1979.
11. Viraly M. Panorama du droit international contemporary.
12. Анцилотти Д. Курс международного права. Т. 1. М., 1961.
13. Виноградов С.В. Международное право и охрана атмосферы. М., Наука. 1987.
14. Договор как общеправовая ценность / В.Р. Авхадеев, В.С. Асташова, Л.В. Андриченко и др. М.: Статут, 2018.
15. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982.
16. Колодкин Р.А. Критика концепции «мягкого права» // Сов. гос-во и право. 1985. № 12.
17. Курс международного права. Т. 1. М., 1989.
18. Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1989.
19. Правовая охрана природы / Под ред. В.В. Петрова. М., 1980.
20. Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. М., 1983.
21. Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1962.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020
