CC BY
78
3. Забалуева М.А. Содержание финансовой политики и финансового механизма привлечения инвестиций // Вестник СГСЭУ. 2010. №2(31).
4. Ипатова А.П. Источники финансирования инновационного потенциала как основа устойчивого развития региона // Вестник СГСЭУ. 2010. №3(32).
5. Кластерная политика как метод активизации инновационных процессов в регионах // Научно-инновационная политика в регионах Беларуси: мат. республиканской науч.-прак-тич. конф. (Гродно, 2005 г.). Минск: БелИСА, 2005.
6. Материалы III Всероссийского налогового форума // Торгово-промышленные ведомости. 2007. № 8 (360).
7. Портер М. Международная конкуренция М.: Международные отношения, 2003.
8. Финансы: учебник / С.В. Барулин. 2-е изд., стереотип. М.: КНОРУС, 2011.
9. Шевченко Л.М. Проблемы оценки финансово-инвестиционной привлекательности российских регионов // Вестник Тамбовского университета. 2010. № 7.
удк 336 В.Н. Козельский
□ □ШГШГЛШГ □□□□□□□□ ЛЕПШЛШШШШПН пшпм □ □□гггпттп □□□□□□
Государство в современной рыночной экономике рассматривается как одна из фирм (предприятий, корпораций, хозяйствующих субъектов), производящих специфический товар □ общественные блага и услуги. Исследуются теоретические вопросы сущности государственных услуг с учетом особенностей российского законодательства.
Ключевые слова: государственные услуги, общественные блага, налоги, управление общественными финансами.
V.N. Kozelskiy
THE STUDY OF THE ESSENCE OF STATE SERVICES IN MODERN RUSSIA
The paper shows that state in modern market economy is considered as one of the firms (enterprises, corporations) that produce specific goods □ public goods and services. The author uses theoretical approach to examine the essence of state services taking into account specific features of the Russian legislation.
Key words: state services, public goods, taxes, management of the public finance.
Ключевой категорией общественных финансов и управления ими выступает общественное благо. Все блага можно разделить на частные и общественные. Следует обратить внимание на различные названия одного и того же явления: государственная услуга, бюджетная услуга, публичная услуга [1; 5]. В процессе выполнения государством функций в рамках его деятельности как макроэкономического юридического лица создаются и распределяются общественные блага (некоторые называют их публичными услугами государства). Деятельность государства или отдельных его структур и представителей, не связанная с выполнением или являющаяся следствием недолжного выполнения своих функций или функциональных обязанностей, как правило, не сопровождается реальным выходом общественных благ или сопровождается предоставлением услуг (благ) не того объема и качества.
Не вдаваясь в доказательные рассуждения о различиях и общностях понятий ПблагоП, «услуга» и «товар □, мы придерживаемся позиции Ю. Федоровой, согласно которой, все что удовлетворяет потребности человека, □ это блага, т.е. наиболее общая экономическая категория; частным случаем блага является товар □ это благо, которое удовлетворяет определенные потребности, у которого есть ценность (стоимость) и которое предназначено для обмена; особенным, специфичным товаром является услуга, которую отличает от товара отсутствие материальной формы и потребление в момент производства [7].
В экономическом смысле государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами. Особенность поставки данного блага определяется прежде всего принудительным по отношению к отдельному субъекту режимом (в частности, обязанностью платить налоги, а также выполнять другие предусмотренные конституцией обязанности, например проходить срочную военную службу) [8]. Кроме того, данный режим возникает вне зависимости от рода занятий (если не оговорены специальные исключения). Отметим, что в правовом смысле рассматриваемые блага не попадают в категорию услуг. Это связано с тем, что общественный договор (в рамках которого, по сути, и происходит предоставление общественных благ) не является формой договора в юридическом плане.
В России до недавних пор не было принято говорить об услугах, оказываемых государством. Скорее наоборот: общество осуществляло свою деятельность для государства, в рамках государства и в целях государства. В тех же случаях, когда обществу необходимо получить некую услугу со стороны государства, оно наталкивается на значительные административные барьеры и высокие трансакционные издержки. Нередко в отношениях между государством и обществом присутствуют признаки контракта: государство оказывает конкретные услуги гражданину, за которые он платит деньги в виде пошлины. В этом случае возникает связь между оказанными услугами и платой за них. С другой стороны, государством предоставляются общественные
услуги (уборка, освещение улиц), за которые население платит обезличенные налоги. Следовательно, должна возникать и ответственность сторон контракта, однако на практике этого не происходит из-за нарушений обязательств государством по качественному и своевременному предоставлению услуг (несмотря на их оплату или предоплату в полном объеме). Таким образом, главная цель государства в лице органов власти □ предоставление качественных своевременных и экономичных услуг населению (обществу в целом) [4].
В российской интерпретации под услугой традиционно понимается деятельность и ее результаты, не имеющие материального выражения, реализуемые и потребляемые в процессе осуществления этой деятельности (именно такая трактовка имеется в Налоговом кодексе РФ). Бюджетный кодекс РФ также оперирует терминами «бюджетные услуги □, «государственные услуги» и «муниципальные услуги», никак их не определяя. Причем сложилась определенная тради -ция услуги, которые оказывают органы государственной власти или местного самоуправления, называть государственными (муниципальными) услугами. В составе государственных (муниципальных) услуг выделяются бюджетные услуги, т.е. услуги, на оказание которых непосредственно затрачиваются бюджетные средства (помимо общих расходов на содержание самих органов власти).
Одной из проблем практического применения данного понятия явилась юридическая неопределенность самого термина «государственная услуга». Причем его смысл, как правило, раскрывается в официальных документах и в различных комментариях параллельно с другим понятием (также нормативно не закрепленным)
□ «государственная функция». Под «государственной функцией» понимается отношение между органом исполнительной власти и гражданином (юридическим лицом), возникающее в связи с реализацией законодательно вмененного данному органу конкретного пол -номочия, обязательного вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица); в отличие от государственных функций государственные услуги трактуются как действия органов исполнительной власти, осуществляемые в прямом контакте с гражданами (юридическими лицами), которые обычно сами обращаются в эти органы по поводу реализации своих прав; такие действия именуются «предоставлением (оказанием) государственных услуг» [5]. При этом важно отметить, что в основном деятельность органов исполнительной власти и проводимые в России соответствующие реформы сориентированы на процесс оказания услуг, но не на сами услуги.
Следует отметить, что услуги государства отличаются от традиционных услуг, оказываемых на основе классического товарного обмена (услуга □ деньги), спецификой реализации, потребления и скрытостью результатов деятельности в процессе их оказания. В этой связи услуги государства могут быть: во-первых, делимые □ потребляемые индивидуально или относительно небольшими группами лиц □ и неделимые □ потребляемые обществом в целом или основной массой граждан (субъектов); во-вторых, видимые, реально осязаемые населением и субъектами хозяйствования (услуги социального характера, государственные заказы и т.п.), и
невидимые, неосязаемые и поэтому принимаемые обществом как нечто естественное, само собой разумеющееся (охрана государственных границ, общественного порядка и безопасность, поддержание военного паритета и многие другие). Основная масса общественных благ принимает форму неделимых, невидимых и неосязаемых государственных услуг, что исключает возможность их прямой оценки и купли-продажи на рынке как обычных товарных форм.
В России в 2004 г. была начата работа над подготовкой проекта Федерального закона «О стандартах оказания государственных услуг», который так и не вышел в свет. Причем в двух вариантах этого проекта дается разная трактовка: в первом варианте под государственной услугой понимается нормативно установленный способ участия государственного органа в обеспечении прав и свобод, законных интересов, а также установленных в законодательстве обязанностей граждан и организаций государственными органами, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя) с государственным органом или государственными служащими в рамках их компетенции; а во втором варианте □ услуги, оказываемые гражданам и их объединениям, физическим и юридическим лицам государственными органами (услугами в этом случае является предоставление пользователям выходов (результатов исполнения) функций государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства государства перед гражданами □ обеспечивают реализацию их прав и обязанностей) [3].
Трактуемые указанным образом государственные услуги как объект стандартизации подразделяются в концепции на два вида □ в зависимости от особенностей пользователя. Видами государственных услуг являются:
□ государственные услуги, оказываемые неопределенному кругу лиц;
□ государственные услуги, оказываемые конкретному пользователю (физическому или юридическому лицу, гражданам и их объединениям, группе лиц);
□ государственные административные услуги.
Государственные услуги неопределенному кругу лиц
представляют собой действия государственных органов, которые «создают правовые и организационные условия получения конкретными гражданами и их объединениями товаров и услуг (производимых государственными и негосударственными производителями) в соответствии с их интересами» [6].
Если отвлечься от некоторой грамматической неопределенности относительно субъекта упомянутых в цитате интересов (в соответствии с интересами граждан или государственных и негосударственных производителей?), то в остальном содержание данного вида государственных услуг очерчено в концепции, на первый взгляд, достаточно ясно: это прежде всего услуги управленческого и регуляторного (в частности, законодательного) характера, формирующие организационно-правовую среду для деятельности хозяйствующих и иных субъектов. Например, деятельность Федерального собрания РФ, принимающего законы, представляет собой, в соответствии с приведенной трактовкой, оказание государственных услуг неопределенному кру-
гу лиц, поскольку результаты этой деятельности □ законы , □ безусловно, создают правовые и организационные условия получения физическими и юридическими лицами товаров и услуг (производимых государственными и негосударственными производителями) в соответствии с интересами этих лиц.
Однако такому пониманию противоречит следующий, уточняющий это понятие, тезис концепции: «Го -сударственные услуги неопределенному кругу лиц доставляются непосредственно пользователю как через государственные услуги конкретным пользователям, так и через услуги им, предоставляемые государственными и негосударственными производителями товаров и услуг» [6].
Достаточно трудно найти пример государственной услуги, которая, с одной стороны, создавала бы «правовые и организационные условия получения» субъектами тех или иных товаров и услуг, а с другой стороны, доставлялась бы непосредственным пользователям «как через государственные услуги конкретным пользователям, так и через услуги им, предоставляемые государственными и негосударственными производителями товаров и услуг».
Государственные услуги конкретным пользователям предоставляются «непосредственно по завершении исполнения государственной функции в государственном органе или, в случае делегирования, в соответствующих государственных организациях или учреждениях. Фактически это отдельная и наиболее значимая для целей законопроекта форма государственных услуг: государственная административная услуга».
В концепции предложены следующие отличительные признаки государственной административной услуги:
1) индивидуальность предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу);
2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган;
3) предоставление услуги непосредственно в государственном органе;
4) осуществление этой услуги в силу объективных социально-экономических причин не может быть передано коммерческим ил и некоммерческим организациям и их объединениям.
Легко увидеть, что эти признаки совмещают в себе как экономические, так и организационные характеристики услуг, причем первые описываются чрезвычайно расплывчато: «в силу объективных социально-экономических причин» услуга не может быть предоставлена частной организацией. Кроме того, в их составе не отражена основная, с нашей точки зрения, отличительная черта государственных административных (или властных) услуг □ обращение субъекта в государственный орган в связи с желанием специфицировать (приобрести, подтвердить или защитить) те или иные права: права собственности на имущество, права на доступ к иным правам и т. п .
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ государственная (муниципальная) услуга, предоставляемая органом власти, □ деятельность по реализации функций соответствующих органов власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами, зако-
нами субъектов Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами муниципальных образований. Государственные (муниципальные) услуги в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ предоставляются по запросам заявителей в пределах установленных полномочий органов власти, предоставляющих услуги.
Также с настоящее время в российском законодательстве разделены понятия государственных (муни -ципальных) услуг, оказываемых органами государственной власти при осуществлении отдельных полномочий по заявлению граждан (регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»), и услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями, подведомственными органам государственной власти в контексте Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Понятие государственной (муниципальной) услуги в контексте Федерального закона №83-ФЗ применяется к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им государственные (муниципальные) учреждения в рамках определенных для этих учреждений государственных (муниципальных) заданий. Ключевыми субъектами правоотношений в данном случае являются государственные (муниципальные) учреждения, оказывающие услуги, а также органы власти, выполняющие функции и полномочия учредителей в отношении соответствующих учреждений.
Существует еще понятие «публичная услуга», определения которого как в российской, так и зарубежной экономической и юридической литературе не содержится. В российской экономической литературе попытка определиться с содержанием понятия «публичная услуга» была предпринята А.Е. Шаститко: «Настные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами, оказываемыми государственными органами власти и управления» [9]. При этом используются два подхода к решению вопроса о содержании понятия «публичная услуга» □ эмпирический и теоретический: первый основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях, а второй исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств. В рамках первого подхода публичными называются услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных функций) органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. Отметим, что в соответствии с таким вариантом определения ключевыми признаками для идентификации услуг как публичных являются связанность с выполнением властных функций и непосредственное взаимодействие с гражданами.
Блага, производство которых сопряжено со значительными позитивными внешними эффектами, отно-
сятся к категории социально значимых. Поскольку факт наличия внешних эффектов свидетельствует о том, что существует изъян рынка, который может быть либо устранен, либо компенсирован, то в случае выбора компенсации такого изъяна одна из альтернатив □ вмешательство государства. Вот почему в таких сферах, как образование (где в значительной мере происходит или, по крайней мере, должна происходить), социализация подрастающего поколения, некоторые сферы медицины (особенно в части предотвращения или пресечения эпидемий), наука (особенно фундаментальная), сохраняются основания для государ-ственного вмешательства. Однако из сказанного не следует, что вся сфера образования относится к производству общественно значимых благ. В этой связи социально значимые блага могут попадать в категорию благ, которые характеризуются свойствами конкурентности, но неисключаемости в потреблении (по крайней мере, на основе установленной цены получения данного блага в денежном выражении). Социально значимые блага, хотя и могут предоставляться государством, однако вовсе не обязательно относятся к категории публичных услуг.
Таким образом, к публичным относятся услуги, которые обладают свойствами конкурентности и исключительности в потреблении, но организационно сопряжены с производством общественных благ в части создания и обеспечения соблюдения установленных правил, связанных со спецификацией и защитой прав собственности [8]. Следует проводить различия между публичными услугами и общественно значимыми благами, так как в первом случае возникновение позитивного внешнего эффекта необязательно, тогда как во втором внешние эффекты необязательно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности.
На сегодняшний день экономическая наука не имеет четкого ответа на вопрос о роли государства в рыночной экономике. Основной причиной сложившейся ситуации является противопоставление государства и экономики, неявной предпосылкой которого является противопоставление государства и общества. В результате, несмотря на признание некоторых государственных услуг как экономического блага, красной линией в экономической теории проходит мысль о том, что государство прежде всего перераспределяет национальный доход, делая при этом одних членов общества богаче, а других беднее. Естественно, что в такой ситуации критерий Парето ставит экономическую теорию в тупик и заставляет исследователей роли государства в экономике начинать свои рассуждения с сожаления о его существовании. Более того, этот раздел экономической теории обладает самым большим арсеналом моделей, не применимых на практике, с которым вряд ли может сравниться какая-либо другая наука.
Поэтому считаем необходимым отказаться от представления о том, что целью деятельности государства является перераспределение богатства его членов. Государственное перераспределение можно рассматривать как производство. Действительно, если определить перераспределение как несовпадение налогоплательщика и получателя общественных благ, то наша задача может быть решена с помощью представления о
взаимосвязи интересов членов общества, которое позволяет рассматривать благо одних как благо для других, и концепции категориального, в соответствии с которой государственные услуги предоставляются не отдельным людям, а любому члену общества, чье положение удовлетворяет определенным критериям. Соответственно и участие в финансировании государственной деятельности можно рассматривать как категориальное, при этом критерием разделения налогоплательщиков будет вероятность попадания в категорию получателя тех или иных государственных услуг. Такой подход к пониманию государственных услуг дает возможность рассматривать государство как хозяй -ствующий субъект национальной экономики, который создает экономическое благо, а это предполагает, что его стоимость должна находить равную ему стоимость для обмена и прирост государственных доходов сопровождаться равным увеличением доходов у его потребителей.
Вместе с тем следует отметить, что государство не всегда выступает в качестве единственного производителя общественных благ (таких как национальная оборона). Это касается, например, сферы образования: частные учебные заведения получают поддержку в форме субсидий и налоговых льгот, нацеленных на увеличение объемов предложений образовательных услуг, предоставляемых государственными организациями. Поскольку производство и распределение общественных благ осуществляется в процессе расходования государственных доходов, а сами блага (услуги) чаще всего не поддаются прямому количественному измерению в натуральной форме и не могут продаваться на обычном рынке, постольку всеобщим мерилом объема предоставленных государством обществу услуг могут быть только государственные расходы. Таким образом, объем произведенных и предоставленных обществу государственных услуг может быть выражен только косвенно, через государственные расходы.
1. Афанасьев М., Криворогое И. Бюджетная реформа в России: первые итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики. 2005. №11.
2. Вотчаев А. Ценовая эластичность и налогообложение // Вестник СГСЭУ. 2009. №1.
3. Ермакова Е. Государство как хозяйствующий субъект рыночных отношений // Вестник СГСЭУ. 2007. №17.
4. Ермакова Е. Основы государственного финансового менеджмента в России. Саратов: СГСЭУ, 2008.
5. Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни // Российский экономический журнал. 2006. № 3.
6. Тамбовцев В. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт и российские реформы // Доклады Российско-Европейского центра экономической политики. 2004. №1.
7. Федорова Ю. Общественные блага в пофазной динамике воспроизводства. Саратов, 2004.
8. Шаститко А. Публичные услуги и организационные рамки их предоставления // Информационно-аналитический бюллетень. 2004. № 54 (февр.). иК1_: www.beafnd.org.
9. Шаститко А.Е. Публичные услуги и функции государственного управления. М.: Теис, 2002.
