CC BY
58
О.В. Соломатина
О ПОНЯТИИ И ПРИРОДЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ УСЛУГИ (НЕКОТОРЫЕ ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ)*
Вопрос о понятии и правовой природе муниципальной услуги относится к числу наименее разработанных в науке муниципального права. В то же время настоятельная потребность в правовом регулировании данной сферы деятельности муниципальных органов власти не вызывает сомнений.
Так, в докладе Всероссийского совета местного самоуправления «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах ВСМС» указывается на необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении, политической, экономической, инфраструктурной составляющих муниципальной политики. Подчеркивается, что «важнейшие проблемы, препятствующие развитию местной экономики и жилищно-коммунального хозяйства, качества общественных услуг, оказываемых населению органами местного самоуправления, развитию демократии и гласности, преодолению коррупции, монополизма, влияния криминала на органы местного самоуправления, остаются нерешенными»1.
Наряду с проводимыми муниципальными преобразованиями, в которых основное внимание, по мнению Р.М. Ибрагимова, уделяется «повышению эффективности муниципального управления за счет структурных изменений субъекта управления и его численного состава»2, предается забвению главная цель деятель-
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук Л.А. Ревенко.
1 См.: Доклад о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах Всероссийского совета местного самоуправления. [Электронный ресурс]. Одобрен на IV съезде ВСМС. Москва, 11 июля 2011 г. URL: http://www.vsmsinfo.ru/doklad_2011.html (дата обращения: 01.06.2012).
2 Ибрагимов Р.М. Развитие процесса оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе: Дисс. ... канд. экон. наук. Саратов, 2009. С. 3.
40 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 2/2013
ности органов местного самоуправления - постепенное повышение уровня жизни граждан через доступную систему оказания качественных муниципальных услуг.
Поскольку муниципальные услуги являются одним из видов публичных услуг, для более глубокого понимания их правовой природы представляется целесообразным вкратце рассмотреть основные подходы к определению понятия «публичные услуги».
Согласно А.Н. Костюкову, «публичные услуги - более широкий термин (нежели государственные или какие-либо иные), включающий также услуги, оказываемые неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса. Органы власти могут лишь обеспечивать предоставление, а не оказывать их самостоятельно»3. Также широко трактует понятие «публичные услуги» и Ю.А. Тихомиров, определяя их как «юридически и социально значимые действия в интересах общества, государ-
4
ства и граждан» .
Другие авторы исключают из категории публичных услуги, адресованные неопределенному кругу лиц, и таким образом отграничивают их от «государственных», «социальных» и «обще-ственных»5.
По нашему мнению, первый подход является более предпочтительным. В этом отношении нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым, который полагает, что данное им понятие публичных услуг «является родовым понятием и для государственных услуг, оказываемых органами государства и учреждениями, и
3 Костюков А.Н. Проблемы правового регулирования публичных услуг в России // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 1-2. См. также: Талапина Э., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 5; Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 15-23.
4 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.
5 См., например: Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11. С. 22-26.
муниципальных услуг, оказываемых муниципальными органами
и учреждениями, и социальных услуг, оказываемых негосудар-
6
ственными структурами» .
Если обратиться к опыту некоторых других стран, в частности скандинавских, то можно заметить, что в большинстве случаев в теоретических исследованиях под публичными услугами понимаются те, которые предоставляют или организуют их предоставление именно органы публичной власти. В то же время под используемым в их законодательстве термином публичные услуги - «public services»7, в зависимости от общего контекста правового акта, могут иметься в виду «государственные», «муниципальные», «публичные» или «общественные». В Финляндии наряду с термином «public services» употребляется и термин «municipal services»8 - муниципальные услуги.
В Российской Федерации нормативно-правовая база в области организации предоставления муниципальных услуг начала меняться лишь в последние годы. Стали появляться нормативы оказания услуг, административные регламенты функций и услуг органов местного самоуправления, мониторинги потребности в муниципальных услугах, разрабатываются стандарты их качества.
Законодатель дал определение понятия «муниципальная услуга» сравнительно недавно, тем самым выделяя эту категорию услуг из всего многообразия их видов. Тем не менее остается актуальным вопрос о разграничении понятий «услуга» и
6 Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 29.
7 См.: The Swedish Local Government Act Ds 2004:31. Source: http: //www.sweden.gov.se /sb/d/2008/a/29535; Accountability and Control in the Financing of Local Government in Denmark by Jorgen Lotz // OECD Journal OnBudgeting. 2005. Vol. 5. № 2. P. 55-68.
8 См., например: Matikainen T. University of Vaasa (Finland) Local government reform in Finland: The Project to restructure Local Government and Services. EGPA Conference 2009 Malta 2-5 September 2009 PSG IV // Local Governance and Democracy; New modes of delivering elderly care in Sweden Per Gunnar Edebalk School of Social Work, Lund University Presentation at Nordic day. Paris, July 1. 2008.
42
«функция» органов местного самоуправления. Очевидна необходимость законодательного закрепления порядка взаимодействия местных органов власти и частных компаний в сфере организации предоставления и оказания муниципальных услуг, не решен существенный правовой вопрос о том, имеет ли услуга публично-правовое или частноправовое происхождение, а также вопрос о необходимости законодательной регламентации деятельности специальных организаций, осуществляющих функции в сфере оказания муниципальных услуг.
Представляется, что трудности в определении правовой природы муниципальной услуги во многом связаны с тем, что в российской правовой научной литературе, как отмечал В.Е. Чиркин, отсутствует понятие «юридическое лицо публичного права». Он, в частности, обратил внимание на то, что, когда речь идет о юридическом лице, «сразу возникает первое представление о нем как о чем-то связанном с гражданским оборотом в сфере товаров и услуг» .
Таким образом, проблема применения норм публичного или частного права к правоотношениям по оказанию муниципальных услуг не в малой степени обусловлена отсутствием понятия юридического лица публичного права.
Обращаясь к определению понятия «услуга», отметим, что в научной литературе внимание акцентируется в первую очередь на его экономическом содержании. Например, авторы «Современного экономического словаря» определяют услуги как «виды деятельности, работ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший материально-вещественный продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта. Это блага, предоставляемые не в виде вещей, а в форме деятельности. Таким образом, само оказание услуг создает желаемый результат. К услугам относят бытовое, коммунальное, транспортное обслуживание, обучение, лечение, культурно-воспитательную работу, уход за детьми и престарелыми. Услугами считаются также юридические и другие кон-
9 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. [Электронный ресурс]. URL: http://www.lawmix.ru/comm/1045/ (дата обращения: 14.07.2012).
сультации, предоставление информации, способствование проведению деловых операций»10.
В отечественной специализированной экономической литературе даются разные дефиниции понятия «услуга» и приводится множество толкований этого понятия. В большинстве научных исследований отмечается, что «услуга» определяется видом деятельности, конечным результатом деятельности и самой деятельностью, т.е. когда речь идет об оказании услуги (обслуживании).
Наиболее интересным представляется определение, предложенное классиком маркетинга Ф. Котлером. Он толкует рассматриваемое понятие достаточно широко и понимает под услугой «любое мероприятие или выгоду, которые одна сторона может предложить другой и которые в основном неосязаемы и не приводят к завладению чем-либо». По его мнению, «производство услуг может быть, а может и не быть связано с товаром в его материальном виде»11.
Множество научных трудов, посвященных «услугам» и другим «благам», имеется и в зарубежной экономической литературе. Как указывает Р.А. Гаврилюк, «в западной финансово-экономической и юридической литературе всесторонне, детально разработана доктрина публичных услуг, которые получили в ней обобщающее название "общественные блага"»12.
В экономической теории всю систему используемых на рынке благ - товаров и услуг, принято «подразделять, с точки зрения возможности потребителя получать информацию об их качестве, на три основных типа: исследуемые, опытные и доверительные блага»13.
10 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд. М., 2007.
11 Котлер Ф. Основы маркетинга / Общ. ред. и вступ. ст. Е.М. Пеньковой. Новосибирск, 1992. С. 638.
12 Гаврилюк Р.А. Западные доктрины публичных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 195.
13 См.: Nelson P. Information and Consumer Behavior // Journal of Political Economy. 1970. Vol. 78. P. 311-329; Darby M., Karni E. Free Competition 44
На основе приведенных выше подходов к интерпретации рассматриваемого понятия можно прийти к выводу, что услуга не имеет какой-либо материальной, овеществленной формы и характеризуется неосязаемостью, неотделимостью от источника, несохраняемостью и непостоянством ее качества.
Если рассматривать услугу как вид человеческой деятельности, как предоставление определенного блага в историческом ракурсе, то изначально все необходимые блага человек производил для себя сам. С возрастающими потребностями удовлетворять их, таким образом, становилось все труднее, и люди стали специализироваться на производстве одного продукта, который впоследствии меняли на необходимые блага. В результате такой закономерности и появлялись товары и услуги.
Что касается истории развития понятия «благо», то оно является одним из древнейших и занимало главенствующую позицию еще в иерархии идей Платона, и с каждой новой исторической эпохой обретало свой содержательный смысл.
При анализе современных исследований содержания понятия «благо» следует отметить, что многие авторы в основном освещают вопросы, связанные с предоставлением и использованием благ, как, например, Т.С. Лапина, согласно которой «использование благ, а также участие субъектов в их освоении и создании составляют важнейшие условия достойной человеческой жизни и к ним можно отнести все, что гуманизирует мир в материальном, духовном, социальном и политическом выражении. ...Окультуренное общество предстает сферой развертывания коммуникаций между людьми и их различными объединениями на почве возделывания и использования истинных благ, обеспечения условий их производства, создания для населения широких возможностей разумно пользоваться благами»14. Однако при всей безусловной полезности подобных исследований
and the Optimal Amount of Fraud // Journal of Law and Economics. 1973. Vol. 16. P. 67-88.
14 Лапина Т.С. Культурогенные пути к благу // Истина и благо (Селива-новские чтения): Материалы всероссийской научной конференции. Тюмень, 2008. С. 79.
они не вносят большей ясности в вопрос о понятии и природе муниципальной услуги.
Для того чтобы глубже уяснить правовую природу «услуги», представляется целесообразным провести анализ наиболее распространенных точек зрения о содержании понятия «муниципальная услуга».
В российской науке еще не сложилось общепринятого подхода к определению данного понятия, а также к классификации муниципальных услуг. В научной литературе отмечается, что в настоящее время «муниципальная услуга», в основном, употребляется наряду с «государственной услугой», тем не менее, как отмечают некоторые авторы, «формулировка «муниципальные услуги» используется исследователями местного самоуправления в более широком смысле практически с момента возрождения муниципальной науки в современной России»15.
Так, С.А. Кирсанов подчеркивает, что муниципальные услуги «представляют собой совокупность процесса и результата целевой деятельности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования по удовлетворению конкретной социальной потребности жителей муниципального образования, а также сопутствующие товары, работы, услуги, без использования которых невозможно надлежащее производство муниципальной услуги»16.
В правовой оборот понятие муниципальной услуги было впервые введено Бюджетным кодексом РФ17, согласно ст. 6 которого «государственные (муниципальные) услуги (работы) -услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами».
15 Организация предоставления муниципальных услуг. Саратов, 2010. С. 7.
16 Кирсанов С.А. Муниципальные услуги как вид публичных услуг // Управленческое консультирование. 2008. № 4. С. 35.
17 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. 46
В данном нормативном акте, а также и в некоторых других различие между «государственной услугой» и «муниципальной услугой» не проводится, что, по нашему мнению, обусловлено как объективными трудностями в четком разграничении этих понятий, так и недостатком соответствующих теоретических наработок.
Впоследствии термин «государственная услуга» был использован в отдельных нормативных актах РФ.
Так, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»18 данный термин упоминается в качестве компонента понятия «функции по оказанию государственных услуг», под которыми «понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами».
Исходя из целей Указа, изложенное в нем определение понятия «функций по оказанию государственных услуг» можно признать приемлемым, так как оно ориентирует федеральные органы исполнительной власти на то, какая работа должна быть осуществлена в рамках реализации данной функции. В то же время содержание понятия «государственная услуга» в данном определении в достаточной мере не раскрывается.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»19 термин «государственные услуги» лишь упоминается в статье о должностном регламенте государственного служащего без раскрытия содержания данного термина.
Попытка разграничить понятия «государственная услуга» и «муниципальная услуга» предпринята в Федеральном законе от
18 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
19 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»20. Основываясь на данных в этом Законе дефинициях (п. 1 и 2 ст. 2), различия между этими двумя видами услуг состоят в том, что муниципальная услуга, в отличие от государственной, предоставляется исключительно органом местного самоуправления и только в целях реализации вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»21 и уставами муниципальных образований.
Нельзя не отметить, что определение услуги через понятие «деятельность» характеризует услугу как одну из функций соответствующего федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления. Однако было бы преувеличением сказать, что эти определения государственной и муниципальной услуги полностью раскрывают их правовую природу, поскольку они не содержат всех необходимых признаков, образующих содержание данных понятий.
Что касается конкретного наполнения рассматриваемых понятий, то, несомненно, в этом отношении в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 дается более развернутое определение государственной услуги, нежели в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ.
Теоретическая неразработанность самого понятия «услуга» не только не способствует совершенствованию законодательства в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, но и, как справедливо указывает Д.А. Повный, не дает гражданам «возможности сформировать четкое представление об интересующих их сферах деятельности государственных органов»22.
20 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
21 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
22 Повный Д.А. Понятие «государственная услуга» в контексте административной реформы, проводимой в Российской Федерации // Вестник Челяб. гос. ун-та. 2009. № 7 (145). Сер. Право. Вып. 18. С. 66.
48
В свою очередь, аналогичная ситуация сложилась и с органами местного самоуправления.
На наш взгляд, при дальнейшей разработке определения понятия «муниципальная услуга» целесообразно учитывать следующие подходы:
1) определяя муниципальную услугу как вид общественного блага (исходя из теории общественных благ), разграничивать «материальные» и «нематериальные», «общественные» и «частные» блага;
2) отразить в определении муниципальной услуги то, что она предоставляется в результате взаимодействия между заявителем (получатель услуги) и исполнителем (орган власти или иная муниципальная организация)23 и полностью потребляется в процессе ее оказания.
Несомненно, использование данных научных подходов позволит отразить в изучаемом понятии существенные признаки муниципальных услуг. Кроме того, представляется обоснованным включить в их число и такой признак, как регламентированность процедуры предоставления услуг.
Много положительного можно почерпнуть в научных и практических наработках коллег из западных стран, в особенности западноевропейских, которые в вопросах организации предоставления и оказания муниципальных услуг ушли намного дальше нас.
Следует отметить, что в некоторых европейских странах, в частности в Скандинавских, которые являются наиболее социально ориентированными, основной акцент делается на обязательствах муниципальных органов по оказанию услуг населению. Например, в Финляндии модель государства всеобщего благосостояния в значительной степени основана на идее, что муниципальные органы власти являются производителями и по-
23 См., например: Яцкин А.В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг // Представительная власть. 2006. № 6. С. 50.
ставщиками услуг24. В зарубежных источниках делается акцент на то, что сфера услуг является приоритетной для развития постиндустриального общества, что обусловливает его определение как «общество сервисного хозяйства» (Д. Белл)25 или «цивилизации услуг» (Ж. Фурастье)26.
Отличительной чертой шведского социального государства является предоставление комплексных социальных (публичных) услуг, а сами Скандинавские страны часто называют «Государствами Услуг».
В целом, в отличие от нашей страны, власти муниципалитетов некоторых Скандинавских стран уже начиная со второй половины прошлого века стали акцентировать внимание на потребностях местных жителей. Как отмечал норвежский политолог Одун Оффердал, «граждане становятся потребителями, му-
27
ниципалитеты - производителями» .
По-видимому, данный автор использовал слово «производители» в самом общем, широком смысле слова, поскольку очевидно, что муниципальные органы власти в большей степени именно организуют предоставление муниципальных услуг, а не производят и не оказывают их сами.
Представляется, что аналогичные идеи (учитывая российскую специфику) целесообразно положить в основу реформирования российского законодательства, регулирующего вопросы предоставления публичных услуг населению. Выдвижение на первый план социальной составляющей в деятельности муници-
24 См.: Ministry for Foreign Affairs of Finland (2002) Welfare Development: The Finnish Experience. LocalSelf-GovernmentinFinland.Brochure. P. 5.
25 См.: Белл Д. Социальные рамки информационного общества // Новая технократическая волна на Западе. М., 1986. С. 330.
26 См.: Основы социологии и политологии. Индустриальное общество. [Электронный ресурс]. URL: http://kadeev-valerv.narod2.ru/obschestvo_kak_sotsialnaya_sistema/ (дата обращения: 14.07.2012).
27 Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Полис (Политические исследования). 1999. № 2. С. 155-167.
пальных органов власти означало бы усиление ориентации государства на максимальное удовлетворение потребностей граждан, в том числе в социальных услугах.
С учетом опыта названных стран к числу существенных признаков муниципальных услуг следует также отнести такие, как: обязательность предоставления услуг при наличии соответствующего обращения их получателей; направленность услуг на удовлетворение потребностей получателей.
Подводя итог вышеизложенному, можно резюмировать следующее. Вопрос о понятии и правовой природе муниципальной услуги относится к числу наименее разработанных в науке муниципального права. В российской правовой науке еще не существует четкого и общепризнанного определения понятия «публичная услуга», что во многом обусловлено как объективными трудностями в четком разграничении этого понятия, так и недостатком соответствующих теоретических наработок. Нормативно-правовая база в области организации предоставления муниципальных услуг начала меняться в Российской Федерации лишь в последние годы, что свидетельствует о значительном отставании в организации их предоставления по сравнению с другими экономически и социально развитыми странами.
Вопрос о разграничении понятий «услуга» и «функция» органов местного самоуправления остается актуальным. Не решен существенный правовой вопрос о том, имеет ли услуга публично-правовое или частноправовое происхождение.
Теоретическая неразработанность самого понятия «услуга» тормозит совершенствование законодательства в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, детальную регламентацию деятельности специальных организаций, осуществляющих функции в сфере оказания муниципальных услуг, не позволяет гражданам сформировать четкое представление о характере деятельности органов, организующих предоставление таких услуг населению.
