CC BY
121
ИССЛЕДОВАНИЕ СООТВЕТСТВИЯ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА И ТЕРРИТОРИЙ
УДК 332.1
Светлана Романовна Халтаева,
к.э.н., доц. кафедры Менеджмент, маркетинг и коммерция, Восточно-Сибирский университет технологий и управления Эл. почта: fregat102@mail.ru
В статье рассмотрены документы стратегического планирования развития региона на примере Республики Бурятия, проведено исследование соответствия республиканских программ социально-экономического развития в разрезе целей, задач, мероприятий, Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегии социально - экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года, Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года.
Ключевые слова: стратегия социально-экономического развития, документ стратегического планирования, стратегическая цель, приоритеты стратегического развития, направления социально-экономического развития.
Svetlana R. Khaltaeva,
PhD in Economics, Associate Professor, the Department of Management, Marketing and Commerce, East Siberia State University of Technology and Management E-mail: fregat102@mail.ru
RESEARCH OF COMPLIANCE OF STRATEGIC PLANNING DOCUMENTS OF THE SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE REGION AND TERRITORIES
The article deals with the strategic planning documents of the Republic of Buryatia. The research of compliance of national socioeconomic development is carried out in the context of the goals, objectives, activities, the Concept of long-term socio-economic development for the period up to 2020, the Strategy of social - economic development of the Far East and Baikal region until 2025, the Strategy of social-economic development of Siberia until 2020.
Keywords: strategy of social and economic development, strategic planning document, strategic objective, priorities of the strategic development, directions of socio-economic development.
1. Введение
Стратегия социально-экономического развития регионов рассматривается как система планируемых мероприятий, направленных на реализацию долгосрочных региональных целей с учетом тесной увязки их с задачами развития государства и рационального вклада регионов в решение этих задач, определяемого реальными предпосылками и ограничениями их развития. Стратегия экономического развития регионов меняется в зависимости от социально-экономической и политической ориентации государства на конкретном этапе развития, складывающихся взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации, внешнеэкономической ситуации, т.е. от системы условий и факторов, влияющих на целевые установки развития общества в рамках единого государства. Кроме этого на стратегию развития регионов, как и на отечественную экономику, как части мирового экономического пространства оказывают влияние процессы глобализации, формирования постиндустриального общества, увеличения интеллектуальной составляющей в результатах производства, опережающего развития сферы услуг, информатизации современного общества, развития сетевых форм организации, исчерпывания традиционных источников социально-экономического роста.
Стратегия регионального развития государства неоднородна по отношению к регионам, его формирующим. Это обусловлено существенными различиями регионов в области обеспеченности ресурсами, структуры хозяйства, уровня развития различных сфер экономики, условий вхождения в рыночную экономику, темпов трансформации форм собственности и т.д. Поэтому стратегия регионального развития государства, формируя основные цели и задачи своего развития на конкретный временной этап, с другой стороны, является основой для разработки в своем составе сбалансированных между собой стратегий экономического развития регионов. В этих условиях все более актуальным становится совершенствование механизма формирования региональной стратегии, учитывающего в комплексе, как особенности развития региона, так и влияние внешнего окружения: межрегиональные процессы и связи, государственную политику, внешнеэкономическую ситуацию. Проведем анализ соответствия документов стратегического регионального планирования, на примере Республики Бурятия, документам федерального и окружного уровней.
2. Общая характеристика и особенности документов государственного стратегического планирования
В Республике Бурятия на сегодня действует система комплексного планирования социально-экономического развития Республики Бурятия, что является передовой практикой государственного стратегического планирования Российской Федерации. Инструментом реализации комплексного планирования социально-экономического развития Республики определен регламент системы индикативного управления (утвержден Указом Президента Республики Бурятия 26 января 2010 года № 3), который приведен в соответствие с рекомендациями Минрегиона России по разработке комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Регламент системы индикативного управления в Республике Бурятия определяет механизм управления экономикой, социальной сферой и инфраструктурой.
Для проведения анализа соответствия Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы и Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на период до 2020 года основным документам России, Сибири, Дальнего Востока и Байкальского региона: Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года, Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года необходимо дать краткую характеристику анализируемым документам.
«Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (далее Концепция РФ) является основным документом, разрабатываемым в рамках программно-целевого и территориального планирования в системе государственного стратегического планирования на федеральном уровне. Концепция РФ до 2020 г. была разработана в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г. и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации поручено руководствоваться положениями Концепции РФ при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации содержит:
- стратегические ориентиры долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода и направления перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития;
- стратегию достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы;
- формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества;
- цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике;
- цели и приоритеты внешнеэкономической политики;
- параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.
«Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года» (далее Стратегия ДВ и БР) и «Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года» (далее Стратегия Сибири) также относятся к документам, разрабатываемым в рамках программно-целевого и территори-
ального планирования на федеральном уровне. В системе государственного стратегического планирования стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий разрабатываются в целях реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ и направлены на конкретизацию на уровне соответствующей территории механизмов реализации общенациональных целей и приоритетов, определенных в стратегических документах, разрабатываемых на федеральном уровне, и обеспечение координации стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в отдельную территорию, с этими целями и приоритетами. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий являются ориентиром при разработке государственных программ, стратегий и схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и иных программно-целевых документов.
«Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года» разработана в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2008 года № ИШ-П16-6459 и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 2094-р. Стратегия ДВ и БР охватывает планирование развития субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ (Дальний Восток), а также трех субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, а именно: Республику Бурятия, Забайкальский край и Иркутскую область. Стратегия ДВ и БР содержит:
- оценку современного состояния, основные вызовы и проблемы социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона;
- основные цели, задачи стратегии, базовый сценарий развития, механизмы и инструменты реализации стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона;
- состояние и перспективы развития транспортной, энергетической, информационно-телекоммуникационной и социальной инфраструктуры федерального значения;
- социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальнего Востока и Байкальского региона;
- текущее состояние и перспективы развития базовых отраслей экономики и приграничное сотрудничество субъектов Российской Федерации с северо-восточными провинциями Китая и Монголией, а также экономическое взаимодействие с другими странами Северо-Восточной Азии;
- показатели достижения целей социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона.
«Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года» была разработана во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2008 года № ИШ-П16-5447, от 12 февраля 2010 года № СС-П16-821, от 1 апреля 2010 года № ДК-П16-43пр и от 9 июня 2010 года № ДК-П16-78пр и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 года № 1120-р. Стратегия Сибири разработана с учетом Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, отраслевых и территориальных стратегий и концепций развития и определяет основные направления, механизмы и инструменты достижения стратегических целей развития Сибири на период до 2020 года. Стратегия Сибири содержит:
- оценку современного состояния, основные вызовы и угрозы социально-экономического развития Сибири;
- сценарий социально-экономического развития Сибири, основные макроэкономические итоги и механизм реализации стратегии;
- приоритетные направления реализации стратегии: развитие экономической специализации Сибири в территориальном разрезе конкурентных преимуществ Сибири, развитие транспортной, энергетической и ин-формационно-телекоммуникацион-ной инфраструктуры, приоритетные межотраслевые направления, развитие системы расселения и формирование комфортной среды обитания человека, внешнеэкономическая деятельность и перспективы международного транзитного транспортного потенциала Сибири.
«Программа социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы» (далее Программа РБ на 2011-2015 гг.) и «Программа социально-экономического развития Республики Бурятия на период до 2020 года» (далее Программа РБ до 2020 г.) относятся к документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах Российской Федерации. Обе программы разработаны с учетом положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 2094-р, Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 года № 1120-р, Стратегии социально-экономического развития Республики Бурятия до 2025 года, одобренной постановлением Правительства Республики Бурятия от 15 декабря 2007 года № 410.
«Программа социально-экономического развития Республики Бурятия на период до 2020 года», утвержденная Законом РБ от 28.02.2011 № 1903-ГУ является документом долгосрочного планирования и определяет основные направления, механизмы и инструменты достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Республики. Программа РБ до 2020 г. содержит:
- описание социально-экономического положения РБ;
- анализ основных проблем и ограничений, конкурентные преимущества, направления повышения конкурентоспособности РБ;
- сценарные варианты долгосрочного социально-экономического развития РБ: инерционный, базовый, оптимистический;
- цели и задачи по приоритетным направлениям;
- приоритетные направления социально-экономического развития РБ на долгосрочный период;
- оценку эффективности реализации программы и основные индикаторы социально-экономического развития РБ на период до 2020 г.;
- механизм реализации, управления и контроля за выполнением программы.
«Программа социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы», утвержденная Законом РБ от 14.03.2011 № 1907-ГУ является программным документом на среднесрочную перспективу и служит инструментом реализации стратегического регионального развития, поэтому Программа РБ на 2011-2015 гг. содержит более детальное описание стратегических целей, задач, комплекса мероприятий. В нее входят:
- описание социально-экономического положения РБ, в том числе анализ реализации Программы социально-экономического развития РБ на 2008-2010 годы и на период до 2017 года в 2008-2010 годах;
- цели, задачи, систему программных мероприятий, индикаторы развития на период 2011-2015 гг. с разбивкой по годам в отраслевом разрезе;
- целевые показатели на период 2011-2015 гг. с разбивкой по годам для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти РБ;
- цели, задачи и основные индикаторы территориального развития РБ на период 2011-2015 гг. с разбивкой по годам;
- механизм реализации, управления и контроля за выполнением программы;
- ресурсное обеспечение программы;
- оценка эффективности реализации программы и основные индикаторы социально-экономического развития РБ на 2011-2015 гг.
3. Анализ соответствия документов стратегического планирования в разрезе целей и задач
Как видно из общей характеристики рассматриваемые документы являются в целом взаимоувязанными. Концепция РФ на основе прогноза определяет стратегическую цель, задачи и основные направления развития России на период до 2020 года. Стратегия ДВ и БР и стратегия Сибири, являясь документами стратегического планирования социально-экономичес-
кого развития федеральных округов и отдельных территорий, разработаны в целях реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года. Соответственно, и Стратегия ДВ и БР, и Стратегия Сибири конкретизируют на уровне соответствующей территории механизм реализации общенациональных целей и приоритетов, определенных в Концепции РФ и обеспечивают координацию стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в отдельную территорию, с этими целями и приоритетами. В свою очередь, Программа РБ до 2020 г. должна определять основные направления, механизмы и инструменты достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Республики Бурятия с учетом общенациональных целей, задач, приоритетов стратегического развития, определенных в Концепции РФ, Стратегии ДВ и БР, Стратегии Сибири. На основе Программы РБ до 2020 г. разработана программа на среднесрочную перспективу - Программа РБ на 2011-2015 гг., где более детально должны быть определены цели, задачи, комплекс мероприятий и основные индикаторы на среднесрочную перспективу по реализации стратегии социально-экономического развития РБ.
Согласование и взаимоувязка стратегических документов отдельных субъектов Российской Федерации на практике целесообразны в рамках реализации стратегий социально-экономического развития федеральных округов. Стратегии федеральных округов рассматриваются как площадка взаимного согласования интересов федерации и субъектов Российской Федерации в приложении к конкретной территории; площадка реализации важнейших макрорегиональных проектов и обеспечения продуктивного межрегионального взаимодействия. Как видно согласование и взаимоувязка в постановке стратегической цели в рассматриваемых республиканских программных документах выполняется. Тесная взаимосвязь стратегических целей программ Республики Бурятия прослеживается с постановкой цели в Стратегии Сибири и соответствующая смысловая увязка существует с целями в Концепции РФ, Стратегии ДВ и БР.
Сравнительный анализ документов стратегического планирования в разре-
зе целей, задач показал наличие разных методических подходов к разработке целей, увязке их с задачами, направлениями реализации стратегии. Так, например, первый уровень иерархии (стратегическая цель) присутствует во всех анализируемых документах. Цели второго уровня формулируются по-разному: «целевые ориентиры», «основные задачи», «приоритетные направления», «приоритеты». Что с одной стороны, обусловлено особенностями самих документов (уровень, масштабы и период планирования), с другой стороны различной трактовкой терминов стратегического планирования: «стратегические приоритеты», «приоритетные направления», «целевые ориентиры» и др. Поэтому существует необходимость согласования единого методического подхода к разработке стратегий, программ, формированию целей, задач, приоритетов, направлений реализации стратегий. В этой связи, стоит отметить, четкий методический подход: «цель - задачи -комплекс мероприятий», применяемый при разработке республиканских программ, который прослеживается и в Программе РБ до 2020 г. и в Программе РБ на 2011-2015 гг.
Анализируемые документы стратегического планирования имеют разное количество этапов и сроки их проведения, что отражается на организации управления, мониторинга и контроля реализации мероприятий и может в дальнейшем затруднять их совместную координацию. Хотя в Программе РБ до 2020 г. и в Программе РБ на 2011-2015 гг. выдержаны сроки проведения этапов в рамках этапов реализации Стратегии ДВ и БР. Взаимная увязанность документов стратегического планирования республиканского, окружного и федерального уровня также прослеживается в согласованности по большинству сопоставимых индикаторов Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 гг. и Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на период до 2020 г. с индикаторами Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года, Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года. Кроме того, значения анализируемых
индикаторов Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 гг. и Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на период 2020 г. выше значений индикаторов, указанных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г., Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г.
Кроме того, при сравнении республиканских программ с Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года индикаторы Программы социально-экономического развития РБ на период до 2020 года и Программы социально-экономического развития РБ на 2011-2015 гг. превышают плановые показатели по всем трем сценариям развития, заложенным в Прогнозе. При этом индикаторы Программы социально-экономического развития РБ на период до 2020 года и Программы социально-экономического развития РБ на 2011-2015 гг. в большей степени соответствуют «Сценарию форсированного роста».
4. Заключение
Проведенный комплексный анализ Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 гг. и Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на период до 2020 г. показал согласованность и увязку в постановке стратегической цели в рассматриваемых республиканских программных документах со следующими документами стратегического планирования: «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года», «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года», «Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года». Тесная взаимосвязь стратегических целей программ РБ прослеживается с постановкой цели в Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, смысловая увязка существует с целями в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегии социально-экономического развития
Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года. Такое согласование и взаимоувязка республиканских стратегических программ в рамках реализации Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года обеспечивает механизм достижения общенациональных целей и приоритетов, определенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года и координацию стратегий социально-экономического развития Республики Бурятия с этими целями и приоритетами. Что является положительным моментом в практике стратегического планирования Республики Бурятия. При этом стратегии федеральных округов, в данном случае Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года, рассматриваются как площадка взаимного согласования интересов федерации и субъектов Российской Федерации в приложении к конкретной территории.
Сравнительный анализ документов стратегического планирования в разрезе целей, задач показал наличие разных методических подходов к разработке целей, увязке их с задачами, направлениями реализации стратегии. Так, например, первый уровень иерархии (стратегическая цель) присутствует во всех анализируемых документах. Цели второго уровня формулируются по-разному: «целевые ориентиры», «основные задачи», «приоритетные направления», «приоритеты». Что с одной стороны, обусловлено особенностями самих документов (уровень, масштабы и период планирования), с другой стороны, различной трактовкой терминов стратегического планирования: «стратегические приоритеты», «приоритетные направления», «целевые ориентиры» и др. Отсутствие единого методического подхода к разработке стратегии обусловливает использование разных систем иерархий целеполагания. Поэтому существует необходимость согласования на федеральном уровне единого методического подхода к разработке стратегий, программ социально-экономического развития, формированию целей, задач, приоритетов, направлений реализации стратегий. В этой связи, стоит отметить, четкий методический подход: «цель - задачи - комплекс мероприятий», применяемый при разработке республиканских программ, который прослеживается и в Программе соци-
ально-экономического развития РБ на период до 2020 года и в Программе социально-экономического развития РБ на 2011-2015 гг.
До настоящего времени не создана вертикально интегрированная система стратегического планирования развития регионов и территорий в рамках федеративного государства. В связи с чем, анализируемые документы стратегического планирования имеют разное количество этапов реализации стратегии и сроки их проведения, что отражается на организации управления, мониторинга и контроля выполнения мероприятий и может в дальнейшем затруднять их совместную координацию. Хотя, в Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 гг. и Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на период 2020 г. РБ до 2020 г. выдержаны сроки проведения этапов в рамках этапов реализации Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года.
В целом, следует отметить, что система стратегического планирова-
ния Бурятии обеспечивает процесс реализации приоритетов федерального уровня на конкретной территории - по целевым установкам, значениям показателей результата, срокам реализации ключевых мероприятий.
Литература
1. «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, 173 с.
2. «Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 год», утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 года № 1120-р, 62 с.
3. «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года», утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р, 155 с.
4. Закон Республики Бурятия от 14.03.2011 № 1903-ГС «О Программе социально-экономического развития Республики Бурятия до 2020 года», 22 с.
5. Закон Республики Бурятия от 14.03.2011 № 1907-IY «О Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы», 83 с.
References
1. "The concept of long-term socioeconomic development of the Russian Federation for the period up to 2020", approved by the Federal Government on November 17, 2008 № 1662-p, 173 p.
2. "Strategy of socio-economic development of Siberia until 2020", approved by the Federal Government on July 5, 2010 number 1120-p, 62 p.
3. "Strategy of socio-economic development of the Far East and the Baikal region until 2025", approved by the Federal Government on December 28, 2009 № 2094-p, 155 p.
4. Law of the Republic of Buryatia of 14.03.2011 № 1903-IY "On the program of socio-economic development of the Republic of Buryatia 2020", 22 p.
5. Law of the Republic of Buryatia of 14.03.2011 № 1907-IY "On the program of socio-economic development of the Republic of Buryatia in 2011-2015", 83 p.
