CC BY
485
1
ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА И КУЛЬТУРА ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Использование юридического инструментария в социально-техническом правотворчестве
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.2.5
Красавин Александр Вадимович, кандидат технических наук, магистр юридических наук, ФАУ «Главгосэкспертиза России», заместитель начальника отдела.
Аннотация. Регулирование технических процессов правовыми нормами,
изданными в форме федерального закона, является относительно новым приемом правотворческой деятельности. Правовая доктрина исходила из того, что право регулирует общественные отношения, что, соответственно, исключало возможность установления в федеральном законе технических правил. Автором проведено исследование методических и методологических оснований правового регулирования, он обосновывает возможность социально-технического регулирования и его пределы. Автор приходит к выводу, что основное содержание технического регламента должны составлять не «технические требования», а технико-юридические нормы, не установление точных (либо интервально определяемых) параметров и характеристик каждой единицы продукции, а регламентация «технических действий», т.е. целенаправленной деятельности человека (проектировщика, изготовителя, государственного инспектора и т.д.), призванной обеспечить соответствие объектов технического регулирования предъявляемым к ним требованиям безопасности. Работа посвящена адаптации инструментария юридической техники к вопросам технического регулирования. Ключевые слова: технический регламент, правовое регулирование, социально-техническое регулирование, законодательная техника, правотворческая техника, методология социально-технического регулирования, техническое право.
Правотворческая деятельность в сфере технического регулирования предполагает использование всей совокупности принципов и методов научно-исследовательской и научно-практической работы. Основными из них, необходимыми по правилам юридической науки в социально-техническом правотворчестве, являются:
1. Общенаучные методы, к которым традиционно относят:
a. материалистический (правотворческая деятельность во взаимосвязи и неотрывности права от других социальных явлений, природы человека и условий жизни людей);
b. метафизический (рассмотрение социально-технического правотворчества изолированно, вне связи и взаимодействия с другими явлениями для более глубокого выявления сути правотворческой деятельности в сфере технического регулирования);
а системно-структурный (разработка технико-юридических норм с учетом установленной классификации и распределения норм по отраслям права);
d. сравнительный (сопоставление с национальным законодательством и аналогичными законами других стран);
e. социологический (разработка технико-юридических норм на основе фактических данных, полученных посредством анализа статистических данных, наблюдением, анкетированием, опросов населения и т.д.).
2. Логические методы, в том числе:
a. анализ (разделение в процессе правотворчества государственно-правовых явлений, подлежащих техническому регулированию, на отдельные части с целью выделения в них главных или существенных черт);
b. синтез (объединение составных частей государственно-правовых явлений в сфере технического регулирования);
а аналогия (разработка технико-юридических норм с учетом опыта функционировании правовых систем других стран);
d. индукция (восхождение от частного к общему правилу, повсеместно применяется при конструировании законов);
e. дедукция (переход от общего к частному);
f. метод образования понятий и формулирования определений (необходимость содержания в определениях всех существенных признаков обобщаемых явлений);
g. метод использования понятий в одном и том же смысле и
др.
3. Лингвистические методы:
a. соответствие терминов понятиям, которые они фиксируют (недопустимость использования в социально-техническом правотворчестве терминов, присущих литературной, деловой, обыденной речи);
b. обеспечение компактности технических регламентов и других нормативных правовых актов, регулирующих социально-технические отношения (минимальное использование в процессе правотворчества определений, уточнений, добавлений и т.д.);
а повышение информативности технических регламентов
Право и современные государства
(увеличение информационного компонента законодательства о техническом регулировании за счет введения в его текст причастных и деепричастных оборотов, однородных членов, придаточных предложений и пр.);
d. обеспечение ясности и доступности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в технической отрасли (на сегодняшний день данный метод совершенно не учитывается в социально-техническом правотворчестве);
e. использование графики юридического текста (заглавия, рубрики, пробелы, знаки препинания и др.).
4. Технические методы:
a. систематизация законодательства (получение, обработка, хранение и поиск правовой информации);
b. увеличение производительности правотворческой работы (составление типовых документов, редактирование правовых документов с использованием информационных технологий).
Таким образом, инструментарий, с помощью которого юристы (совместно со специалистами в сфере технического регулирования) должны разрабатывать технико-юридические нормы, велик. Он дополняется непосредственными правилами выполнения юридической работы в процессе социально-технического правотворчества, которые условно можно разделить на шесть взаимосвязанных групп с учетом подхода, предложенного Ю.А. Тихомировым1:
Содержательные правила
Правила, позволяющие соотнести правотворческую деятельность в сфере технического регулирования с реальной обстановкой, в которой юристу приходится трудиться. Иначе говоря, любая юридическая деятельность должна быть социально адекватной.
Логические правила
Сложность правотворческой деятельности определяет необходимость соблюдения логических правил для достижения поставленных перед правотворчеством целей.
Структурные правила
Правотворческая деятельность должна определенным образом систематизироваться. Обычно ее разбивают на части, этапы, стадии, в процессе которых ставятся свои определенные задачи. Их реализация способствует обеспечению цельности работы. Внешне это выражается в придании создаваемым нормативным правовым актам структурности.
Языковые правила
Язык, опосредующий правотворческую работу, крайне важен: юридическая деятельность осуществляется для людей, и любой
1 Тихомиров Ю. А. Законодательная техника: понятие и элементы / В кн.: Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 2000. - С. 9.
Красавин А.В. Использование юридического инструментария в социально-техническом инструментарии
юридический акт ими должен быть понят. Точность и ясность, доступность для понимания - непременное условие эффективности социально-технического правотворчества.
Формальные (реквизитные) правила
В процессе юридической практики в сфере технического регулирования совершаются акты, порождающие юридические последствия, и составляются правовые документы. Крайне важно знать, кто составил правовой документ, оформляющий какое-либо юридическое действие. В случае обнаружения юридической ошибки ее необходимо устранить и привлечь к юридической ответственности субъекта, действовавшего непрофессионально.
Процедурные правила
Подготовка и принятие юридических документов должны осуществляться в определенной процедуре. Последствия принятия юридических актов могут быть самыми разнообразными, в том числе неблагоприятными для субъектов права. Соблюдение правил юридической техники, касающихся юридической процедуры, помогает предотвратить злоупотребления при производстве юридически значимых действий, прежде всего со стороны государственных органов и должностных лиц.
Принимая во внимание важность перечисленных выше правил юридической техники для создания справедливых и эффективных законов, остановимся на них более подробно. Так, под содержательными правилами в юридической литературе понимаются однородность и полнота правового регулирования, правильный выбор отрасли и формы права, обеспечение соответствия правовых документов принципам и нормам международного права.
Речь идет о том, что правовой документ должен иметь границы и не может быть безразмерным, в противном случае его эффективность снизится. Нормативный правовой акт должен быть рассчитан на упорядочение однородных общественных отношений. Смешение в нормативных правовых актах норм различных отраслей считается верхом непрофессионализма.
Полнота правового регулирования - это общее правило юридической техники, оно касается не только правотворчества, но и реализации, а также применения права. Когда речь идет о правотворчестве, то при обнаружении того, что любые общественные, в том числе социально-технические отношения остались не урегулированными, хотя могли и должны быть урегулированы, принято говорить о наличии пробелов в праве.
Проблему пробелов в праве серьезно и детально разработал В.В. Лазарев1. По его мнению, «пробелом в позитивном праве является полное или частичное отсутствие правовых установлений (норм), необходимость которых обусловлена развитием социальной жизни...». Однако на сегодняшний день, в связи с кардинальным изменением социальных условий,
1 Лазарев В.В. Пробелы позитивного права: понятие, установление и устранение / В кн.: Общая теория права и государства: Учебник (глава 20) / Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1999. - С. 300-309.
Право и современные государства
подходы к пониманию пробелов в праве должны быть несколько иными.
На вопрос, почему в европейском праве проблема пробелов не существует, убедительно ответила Т.В. Кашанина1. Во-первых, указывает она, государственно-правовое (публично-правовое) регулирование в США и Западной Европе касается лишь вопросов, затрагивающих интересы государства, общества в целом и множества лиц. Частные интересы находят отражение в частноправовых нормах, которые создают сами субъекты права. Государство берет на себя лишь их защиту.
Во-вторых, если оказывается неурегулированной ситуация, относящаяся к сфере публичного права, нагрузку по ее разрешению берут на себя суды, создавая соответствующий прецедент. Если эти положения применить к российским условиям, получается, что не любое отсутствие правовых установлений (норм), необходимость которых обусловлена развитием социальной жизни, является пробелом.
Если ситуация относится к сфере частного права, отсутствие нормы в законодательстве вовсе не говорит о пробеле. Это в советской жизни у нас не было частного права. Так, В.И. Ленин писал: «Мы ничего частного не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»2. Сейчас же частное право — это полноправная часть российского права.
Другое дело - публично-правовая сфера. Если социально-техническое отношение затрагивает общественный интерес, т.е. входит в сферу публичного права, а нормы в законодательстве нет, следует констатировать наличие пробела.
Тем не менее, необходимо стремиться к минимальному количеству нормативных правовых актов. В противном случае у подавляющего большинства населения возникают проблемы с получением информации о законодательстве: в большом их массиве немудрено запутаться. И даже при должной информированности далеко не все способны увязать правовые нормы между собой, определить их иерархию и т.п. Это порой у пользователей снижает желание действовать в соответствии с законодательством, поскольку, по их мнению, все равно не получится быть чистым перед законом.
В правотворчестве надо исходить из принципа: регулировать с помощью законодательства лишь вопросы, которые граждане и организации не могут урегулировать самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданная правовая заурегулированность общественной жизни не только ведет к ограничению свободы личности, «гасит» энергию людей, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать право как социальный регулятор3. Особенно это касается внешней правовой избыточности, т.е. когда одни и те же вопросы регулируются большим
1 Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007. - С. 107-110.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 44. - С. 398.
3 Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007. - С. 112.
количеством нормативных актов.
К содержательным правилам юридической техники также относится обеспечение соответствия правовых документов принципам и нормам международного права. Учет международных норм в процессе правотворчества и правоприменения способствует сближению, унификации национальных систем, регулирующих аналогичные отношения. В конечном счете, это повышает способность любой страны к самовыживанию в современном мире.
Следующая группа правил юридической техники - логические правила. Они присутствуют в правотворчестве либо в правоприменении негласно, но обязательно и естественно. «Операции нормодателя, - отмечает Н.А. Власенко, - с единицами русского языка подчинены законам и правилам формальной логики, как бы образуя внешне невидимую, но крайне важную логическую основу нормативного текста»1.
В числе общих логических правил, крайне важных для социально-технического правотворчества, выделим следующие:
1. Единообразное понимание терминов. Наиболее опасно, когда в одном документе допускается понимание термина в нескольких взаимоисключающих значениях. Если указанное правило нарушается, происходит дезориентация тех, кому адресуются технико-юридические нормы. В этой ситуации все усилия по составлению технического регламента или другого нормативного правового документа в сфере технического регулирования могут быть сведены к нулю.
2. Согласованность различных правовых документов (частей правового документа). Под внутренней согласованностью нормативного правового документа понимается взаимодействие его положений, когда одно предписание проистекает из предыдущего, развивая и конкретизируя его.
3. Отсутствие противоречий между правовыми документами (частями правового документа). Ситуацию, когда в нормативных правовых актах (нормативных технических документах) встречаются противоречия, в литературе принято называть коллизией. Коллизия, по мнению А.Ф. Черданцева, «это когда две и более нормы несовпадающего содержания претендуют на то, чтобы быть примененными к одному и тому же случаю»2. Еще более расширяет понятие «коллизия» Ю.А. Тихомиров По существу, его понимание коллизии синонимично понятию «конфликты»3. Как бы там ни было, ситуация противоречивости отражает большую степень «столкновения» норм права, нежели несогласованность в нормах права, и является более нетерпимой4.
Противоречия в построении правовых документов чаще классифицируют на явные, т.е. видимые, легко обнаруживаемые, и скрытые,
1 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. - Иркутск, 1984. - С. 23.
2 Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. - М., 1999. - С. 211.
3 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М, 1994. - С. 27.
4 Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007. - С. 122.
Право и современные государства
трудно распознаваемые при первом прочтении акта, которые проявляются в процессе его реализации. Кроме того, выделяют и кажущиеся противоречия, т.е. возникающие при невнимательном, как правило, первом, «беглом», прочтении документа.
Коллизии норм права, конечно, чаще всего обусловливаются объективными причинами, в частности динамикой общественной жизни, в том числе в сфере технического регулирования. Однако порой дают о себе знать и причины субъективные (плохая информированность правотворческого органа, нечеткое разграничение компетенции государственных органов по вопросам технического регулирования и др.).
4. Последовательность мыслительных операций, используемых при построении правовых актов. Это общее правило, устанавливающее, что последовательность суждений, когда одно вытекает из другого, гарантирует доброкачественность умозаключения.
5. Убедительность правовых документов. Разработка технико-юридических норм - это работа, которая носит в высшей мере интеллектуальный характер. Но мысли, как заключенные в нормативных актах, так и в актах правоприменительных, могут быть истинными или ложными. Поэтому формулируя истинную мысль, следует обосновать ее истинность, т.е. доказать ее соответствие действительности.
Истинность нормативных актов доказать сложнее. Это требует более трудоемкой работы. Доказательством здесь может быть предыдущий опыт всего человечества (например, с развитием общества жесткость санкций уменьшается), законы других стран по правовому регулированию того или иного фрагмента общественной жизни, положения юридической и других наук. Основную нагрузку по приданию нормативному акту убедительности чаще всего несут преамбулы.
Структурные правила подразумевают под собой, в первую очередь, внутреннюю форму правового документа. Структура правового документа -это его строение. Как и любое строительство, создание правовых документов в сфере технического регулирования должно подчиняться определенным канонам. Главный из них - деление правового документа на части.
Это производится для того, чтобы обеспечить:
a. полное изложение необходимой для правового (технико-юридического) документа информации (если она содержится не систематизированно, существует реальная опасность того, что ее часть, возможно, будет отсутствовать);
b. эффективное усвоение правовой информации теми, кому она адресована (если, к примеру, технический регламент создается не систематизировано, адресату надо затратить значительные интеллектуальные усилия на классификацию и отбор информации, что вряд ли будет по силам каждому из них, либо это потребует от субъектов больших временных затрат).
Таким образом, любой правовой документ содержит, по крайней мере,
три части: вступительную, основную и заключительную.
Во вступительной части отражается большинство реквизитов правового документа и, как правило, помещается краткая преамбула, в целях придания юридическому документу обоснования и убедительности.
В сложных правовых документах основная часть, как правило, подразделяется, в свою очередь, на составные части. Основная часть нормативных актов делится на разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, абзацы и др.
Заключительная часть, как правило, во всех видах юридических документах невелика. В ней акцентируется внимание на менее значимых моментах, например сроке действия документа, порядке его обжалования, перечне отменяемых и изменяемых актов и т.п.
Кроме того, нормативные правовые акты в сфере технического регулирования зачастую содержат приложения, которые располагаются после заключительной части документа. Если их несколько, им присваивается соответствующий порядковый номер. В приложении могут содержаться таблицы, графики, образцы документов, схемы и др. Материалы, изложенные в приложениях, как правило, имеют прикладное значение. Поэтому автономное их существование, т.е. отдельно от основной части правового документа, регулирующего социально-технические отношения, вполне оправдано. Если бы такие предписания располагались в самих актах, последние были бы громоздкими и неудобными для пользования, а материалы, включенные в них, неравноценными по отношению друг к другу.
Структурными правилами также предполагается наличие в нормативных правовых актах ссылок. Ссылки наглядно показывают, насколько взаимосвязаны правовые документы. Ссылки на другие нормативные правовые акты - одна из характерных черт правовых документов.
Главное предназначение ссылок - недопущение повторений правовой информации в юридических документах. По своей сути юридические акты в сфере технического регулирования довольно сложны как по содержанию, так и по форме. Ссылки позволяют их упростить, сделать компактными и доступными для обозрения и применения.
Огромное значение в правотворческой деятельности имеют языковые правила. Правовой акт, являясь средством регулирования поведения людей, обращается в первую очередь не к чувствам и воображению человека, а к его воле и разуму, и властно предписывает определенное поведение. Поэтому язык правовых документов - это язык государственной власти, а потому ему присущ властный и официальный характер. Учитывая это, составитель юридического документа обязан выполнять правила, касающиеся языка. В юридической литературе различают следующие основные языковые правила.
Ясность
Под ясностью понимается простота, понятность нормативного правового документа. Требуется так составлять правовой документ, чтобы он
Право и современные государства
был понятен всем лицам, на которых распространяется. Неясный правовой акт не дает полного представления о необходимом поведении в той или иной ситуации, что ведет к неопределенности, недоразумениям и ошибкам.
Т.В. Кашанина различает разные степени отсутствия ясности в нормативных правовых документах1:
• полная неясность;
• двусмысленность;
• недостаточная ясность.
Степень простоты и ясности определяется и в зависимости от того, на кого рассчитан нормативный правовой акт. Если это неопределенный круг лиц, то акты должны быть написаны более простым языком. Если же правовой акт регулирует достаточно узкую часть сферы технического регулирования, текст такого акта может быть техничным и сложным.
Точность нормативного правового документа
Точность понимается как степень соответствия чему-либо. Если сравнить юридический язык и любой другой, то можно заметить, что степень точности первого несравненно более высокая.
Иногда первое языковое правило юридической техники (ясность) может вступить в противоречие со вторым (точность). В самом деле, ясность и понятность акта может препятствовать точности юридического текста, и наоборот - повышенное внимание к точности способно привести к усложнению и неясности его текста. Тем не менее, все ученые-юристы, рассматривавшие проблему противоречий между ясностью и точностью юридического документа, предлагают отдавать преимущество точности2 ибо без нее документ теряет свою определенность, и создаются условия для его противоречивого толкования, а, следовательно, и для возможного злоупотребления.
Доступность нормативных правовых актов
Здесь имеется в виду доступность технико-юридических норм лицам, в отношении которых осуществляется превентивная или воспитательная работа.
Доступности способствуют:
• использование максимально простых слов, терминов, фраз, широко употребляемых в обычном обиходе и легко воспринимаемых большей частью населения;
• отказ от использования в правовых актах сложных конструкций с причастными и деепричастными оборотами;
• отказ от злоупотребления иностранными словами;
• отказ от использования некоторых канцелярских оборотов, бюрократических штампов, архаичных выражений и т.д.
1 Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007. - С. 131.
2 Власенко Н.А. Язык права. - Иркутск, 1997. - С. 22; Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 26-27.
Краткость нормативных правовых документов
Одни ученые называют это языковое правило компактностью1, другие -экономичностью2, третьи - лаконичностью. Речь идет об одном и том же - о сокращении объема правового документа, но, конечно же, не в ущерб его качеству.
Краткости, по мнению Т.В. Кашаниной3, способствуют:
• отсутствие многословия;
• сокращение неоправданных повторений отдельных фраз (если такая потребность возникает, лучше дать в скобках краткую обобщающую формулу и затем ее воспроизводить в последующем тексте);
• использование кратких формулировок;
• типизация (стандартность, стереотипность) формулировок;
• вынесение дефиниций в начало документа, с тем, чтобы в дальнейшем не расширять документ за счет многократного их повторения.
Отсутствие пафосности, декларативности правового документа
Желание правотворческого субъекта поднять значимость правового документа порой приводит к правовой демагогии. Это крайняя и самая опасная форма идеологизированности правового документа. В.М. Баранов определяет правовую демагогию как намеренное (иногда обманное) воздействие на чувства и знания людей посредством различных форм односторонней либо грубо извращенной подачи правовой действительности для достижения собственных порочных целей, обычно скрываемых под видом пользы для народа и благосостояния государства4.
Правовой демагогией довольно часто страдали нормативные акты в советский период. Сегодня демагогичные правовые акты уже не встречаются. Однако актов декларативного характера достаточно. Напыщенность также ясно просматривается практически во всех международных актах: их преамбулы имеют крайне пафосный характер. Это связано с тем, что международные нормы не имеют санкций и исполняются только добровольно. Здесь пафосность - средство внушить сторонам, подписавшим международный акт, его значимость и тем самым обеспечить повышение эффективности его исполнения. Однако в других нормативных правовых актах это только отвлекает внимание адресатов и снижает эффективность правовых документов, регулирующих социально-технические отношения.
Официальность стиля правовых документов
Несмотря на то что многие авторы относят юридический стиль
1 Власенко Н.А. Язык права. - Иркутск, 1997. - С. 22.
2 Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права: Лекция. - М., 2002. - С. 75.
3 Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007. - С. 118-120.
4 Баранов В.М. О правовой демагогии. Нижегородские юридические записки: Сборник научных трудов. Вып. 3. - Н. Новгород, 1997. - С. 22-23.
Право и современные государства
изложения правовых документов к разновидности литературного, все же следует констатировать, что здесь едва ли не больше различий, чем сходства, с другими литературными источниками1.
Авторы, детально исследовавшие эту проблему, отмечают следующие особенности, которыми характеризуется юридический стиль:
• строгость стиля;
• чеканность стиля;
• его нейтральность;
• беспристрастность;
• отсутствие какой-либо оригинальности и резко стилевой индивидуальности;
• сдержанность и даже эмоциональную холодность;
• отсутствие образных сравнений;
• властность (повелительность).
Указанные языковые правила служат основой для формулирования технико-юридических норм в процессе социально-технического правотворчества. Их значение для практики подготовки правовых документов трудно переоценить.
Формальные (реквизитные) правила необходимы для идентификации правового документа и его учета с целью принятия к обязательному исполнению. Для этого у каждого нормативного правового акта имеются признаки (реквизиты), отражающие его официальный характер и отличающие его от множества похожих документов. К их числу относятся:
• название вида правового акта (значение вида акта велико: оно сразу же позволяет адресату определить степень важности, официальности и обязательности правового документа);
• название органа, его издавшего (его указание предопределяет юридическую силу правового документа; должна быть абсолютная корреляция между видом нормативного акта и органом, его издавшим);
• наименование (полное и сокращенное; заголовок играет наиболее важную роль в нормативных актах, так как с его помощью определяется предмет и круг регулируемых общественных отношений; четкое и правильное отражение предмета регулирования необходимо для того, чтобы исполнители могли по названию правового акта определить его содержание, легко запомнить название и при необходимости быстро найти такой акт; заголовок важен также в плане проведения систематизации и учета нормативных актов);
• дата принятия (согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
1 Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007. - С. 121
Федерального Собрания» датой принятия федерального закона (кодекса) считается дата принятия его Государственной Думой в окончательной редакции);
• номер нормативного правового акта (регистрационный номер облегчает поиск правового акта; он присуждается нормативному акту в самом конце нормотворческого процесса органом, его принявшим; ведомственные акты, затрагивающие права и свободы граждан, правовой статус организаций или носящие межведомственный характер, получают номер, когда Министерство юстиции Российской Федерации регистрирует их в своей картотеке, предварительно проведя экспертизу на предмет законности; регистрационный номер присуждается последовательно в зависимости от даты принятия нормативного акта того или иного вида в течение календарного года).
Существуют также реквизиты, которые располагаются в конце нормативного акта. Они имеют меньшее значение, хотя и являются необходимым атрибутом правового акта. К ним относятся:
• место (название города);
• дата подписания;
• полное наименование должности лица (лиц), подписавшего документ;
• фамилия и инициалы должностного лица (лиц), подписавшего документ;
• его (их) личная подпись (ставится только на подлиннике правового документа).
Процедурные правила формализуют процесс принятия нормативных правовых актов. Правовые последствия, возникающие в связи с изданием правоприменительных юрисдикционных документов, отличаются жесткостью и самым непосредственным образом влияют на поведение и судьбы людей. Даже самое малое отступление от процедуры их принятия порой способно больно ударить по интересам субъектов права. Вот почему порядок их принятия существенно отличается в плане четкости, детализированности и даже строгости от порядка создания юридических документов первого блока.
Общие процедурные правила юридической техники заключаются в следующем:
• законность процедуры (означает, что последовательность действий, связанных с принятием юридического документа, прописывается в нормативном акте; так, процедуре принятия ведомственных актов посвящено около десятка нормативных актов (указов, постановлений, писем Минюста России);
• рациональность (оптимальность, целесообразность) процедуры (это правило призвано обеспечить достижение целей быстрого и полного осуществления юридической деятельности с наименьшей затратой сил, средств и времени со стороны государственных
Право и современные государства
органов, должностных лиц и граждан);
• обоснованность процедуры (имеется в виду совершение юридически значимых действий в последовательности, вытекающей из существующих условий);
• плановость процедуры (юридическая процедура порой настолько сложна, что растягивается на довольно продолжительное время; для экономии времени и сил, а также для удобства специалистов, обеспечивающих выполнение процедуры, целесообразно заранее осуществлять ее планирование);
• логическая последовательность выполнения действий, составляющих процедуру (логика должна пронизывать не только содержание юридических документов, но и процедуру осуществления юридической деятельности);
• соблюдение процедурных сроков (срок является определенным промежутком времени, в течение которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены или, наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать; это требование очень часто подкрепляется конкретными указаниями закона -легальными сроками);
• применение санкций за нарушение процедуры (санкции могут быть самыми разными: уголовными, дисциплинарными и др.; возможно также признание правового акта недействительным).
Завершая рассмотрение процедурных правил, следует отметить, что их никак нельзя считать второразрядными в ряду общих правил юридической техники, т.к. эти правила выполняют две очень важные задачи:
• повышают эффективность юридической деятельности;
• гарантируют интересы граждан, которые затрагиваются в ходе ее осуществления.
Таким образом, проведенное исследование обосновывает необходимость использования в социально-техническом правотворчестве разносторонних знаний о действительности, ее истории и перспективах социальных изменений; специальных знаний о праве, законе и законодательной технике, технологии их использования в ходе создания и реализации законов и т.д. Руководствуясь правилами юридической техники, разработчики нормативных правовых актов в сфере технического регулирования должны осуществлять подготовку технических регламентов, как документов, регламентирующих отношения между людьми.
Тем не менее, видимо в продолжение существовавших при разработке нормативных документов традиций, технические регламенты многие по-прежнему пытаются рассматривать и разрабатывать подобно стандартам: не как правовые акты, а как документы, которые устанавливают требования исключительно к объектам технического регулирования. Однако Федеральный закон «О техническом регулировании» позиционирует технический регламент иначе, трактуя его как нормативный правовой акт.
Красавин А.В. Использование юридического инструментария в социально-техническом инструментарии
Таким образом, основное содержание технического регламента должны составлять не «технические требования», а технико-юридические нормы, не установление точных (либо интервально определяемых) параметров и характеристик каждой единицы продукции, а регламентация «технических действий», т.е. целенаправленной деятельности человека (проектировщика, изготовителя, государственного инспектора и т.д.), призванной обеспечить соответствие объектов технического регулирования предъявляемым к ним требованиям безопасности1.
Установленным Федеральным законом «О техническом регулировании» принципам построения новой системы технического регулирования наиболее полно соответствует трактовка технико-юридических норм как положений, регулирующих отношения между людьми в процессе воздействия на природу, на вещи, в процессе производства. Соблюдение необходимых правил поведения при обращении с той или иной продукцией, пользовании ею составляет обязанность человека не по отношению к этой вещи, а по отношению к другим людям, обществу и государству, которым вовсе не безразлично, соблюдаются эти правила или нет. В тех случаях, когда общество и государство особо заинтересованы в соблюдении тех или иных технических требований, они придают им силу правовых норм, закрепляя в юридических актах и сами требования, и технические правила. Получив закрепление в правовом акте, технические нормы приобретают юридическую силу и становятся технико-юридическими нормами. Они отвечают всем признакам правовых норм:
• исходят от государства;
• выражают государственную волю;
• объективируются в специальных нормативных актах, издаваемых компетентными органами;
• регулируют общественные отношения;
• их соблюдение обеспечивается возможностью государственного принуждения.
Кроме того, следует отметить, что всякая правовая норма рассчитана на регулирование не конкретного вопроса, а обобщенных, видовых общественных отношений. Поэтому и технико-юридическая норма, регулирующая социально-технические отношения и получающая закрепление в техническом регламенте, должна быть:
• изложена как общая (не содержать конкретных технических и технологических показателей);
• обращена в будущее (рассчитана не только на данный, наличный случай (отношение), но и на неопределенное число определенных в общей форме случаев и отношений, реализующихся каждый раз, когда возникают предусмотренные ею (нормой) обстоятельства и
1 Красавин А.В. Антикоррупционная экспертиза Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // Строительная орбита. - 2009. - № 12. - С. 65-68.
Право и современные государства
ситуации);
• адресована конкретному кругу лиц, определенных видовыми признаками.
Таким образом, роль законодательства в системе технического регулирования проявляется в двух аспектах: в закреплении в технико-юридических нормах определенных обобщенных технических требований и в обеспечении правовыми средствами соблюдения этих требований. Это означает, что установление норматива в технических регламентах должно подразумевать возможность использования его в судебных процессах в качестве юридического инструмента. Это значит, что каждый норматив регламента должен сопровождаться оценкой соответствия, что сегодня, к сожалению, далеко не всегда выполняется.
Тем не менее, устанавливаемая норма должна быть верифицируемой, т.е. ее выполнимость должна быть доказуема опытным, эмпирическим путем. А применяемый метод оценки соответствия, т.е. метод доказательства, должен быть пригодным для прохождения процедуры валидации, т.е. проверки на пригодность. Верификация и валидация - это необходимые фильтры для выбора нормативов и методов оценки соответствия.
Вообще, технический регламент, распространяя свое действие на широкий круг субъектов, должен соответствовать требованиям ясности при формулировании юридических предписаний и доступности понимания текста федерального закона не только для специалистов данной области, но и для иных заинтересованных лиц1. То есть отвечать рассмотренным в настоящей статье правилам юридической техники, основными из которых являются: единство содержания правовой нормы и формы ее выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве.
Отечественными юристами на основе анализа норм ФЗ «О техническом регулировании», а также действующих международных стандартов и директив была предложена примерная структура типового технического регламента. В соответствии с этой структурой технический регламент должен состоять из следующих элементов2.
Общие положения (в том числе сфера действия, цели правового регулирования, определения понятий и т.п.)
Здесь разъясняются сущность нормативного документа, его место в
1 Калмыкова А.В. О соблюдении правил законодательной техники в проектах технических регламентов, принимаемых в форме федерального закона // Журнал российского права. - 2006. - № 9. - С. 28-39.
2 Терещенко Л.К. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. - 2006. - № 9. - С. 3-17.
соответствующей отрасли законодательства, цели и задачи, на достижение которых направлены требования, закрепленные в техническом регламенте. Статьи и положения этого раздела являются основополагающими для всего технического регламента. Они составляют как бы общую его часть, а все остальные разделы - особенную. В разделе должна быть четко определена сфера применения (действия) данного технического регламента и выделены объекты технического регулирования, подпадающие под его действие.
Факторы риска причинения вреда
Исходной посылкой разработки технического регламента является представление об объекте технического регулирования как о потенциальном источнике опасности. Количественной и качественной оценкой опасности, вероятности ее наступления выступает категория риска. В ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» приводится исчерпывающий список показателей, по которым должна оцениваться приемлемость риска. В этой части технического регламента необходимо выделить системность регулирования отношений в соответствующей сфере безопасности и регламентировать не все факторы, реально влияющие на безопасность объекта технического регулирования, а лишь самые существенные из них. Иначе говоря, при разработке технического регламента следует оценивать, какие из перечисленных выше факторов имеют наибольшее значение с точки зрения обеспечения безопасности конкретных объектов технического регулирования, и нормировать именно их. Реализация указанных принципов способствовала бы компактности технического регламента и практической реализуемости всех предписанных им обязательных требований.
Основные требования безопасности
Ключевым моментом особенной части технического регламента является исчерпывающий перечень предъявляемых к объектам технического регулирования требований безопасности, которые имеют прямое действие на всей территории России.
Формы подтверждения соответствия
Данный раздел технического регламента является одним из ключевых. Как уже говорилось выше, каждый норматив регламента должен сопровождаться оценкой соответствия. Поэтому отсутствие четких правил и форм оценки соответствия не позволяет удостоверить соответствие объекта технического регулирования предъявляемым к нему требованиям, содержащимся в техническом регламенте.
Контроль и надзор за соблюдением требований технического регламента
В данном разделе технического регламента может быть отражено следующее: 1) порядок проведения государственного контроля (надзора); 2) стадии производства/эксплуатации продукции, на которых осуществляется государственный контроль (надзор); 3) особенности проведения государственного контроля (надзора), установленные международными актами и договорами, стороной которых является Российская Федерация;
Право и современные государства
4) координация и взаимодействие между различными контролирующими органами; 5) разработка схем комплексных проверок соблюдения требований безопасности объектов технического регулирования; 6) порядок организации производственного и общественного контроля.
Ответственность за нарушение требований технического регламента
Здесь должны содержаться положения, определяющие, кто, в каких случаях и на каких основаниях несет ответственность за нарушение требований технического регламента. Причем речь должна идти об ответственности не только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и об ответственности органов по сертификации и контролирующих органов.
Порядок вступления технического регламента в силу (переходные положения)
В данном разделе указываются: 1) порядок введения технического регламента в действие; 2) поручения Президенту РФ и Правительству РФ подготовить и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие безопасность объектов технического регулирования; 3) поручения Президенту РФ и Правительству РФ привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым законом о техническом регламенте; 4) порядок и условия применения нормативных правовых актов, нормативных технических документов, сохраняющих свое действие и/или изменяющих свой статус после вступления технического регламента в силу; 5) порядок действия выданных до вступления в силу технического регламента документов, подтверждающих соответствие объектов технического регулирования установленным требованиям.
Приложения
Данный раздел не является обязательным. В случае необходимости приведения в техническом регламенте для детализации установленных требований таблиц, графиков, карт, схем, они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие нормы проекта должны иметь ссылки на соответствующие приложения.
Библиографический список:
1. Баранов В.М. О правовой демагогии. Нижегородские юридические записки: Сборник научных трудов. Вып. 3. - Н. Новгород, 1997.
2. Бошно С. В. Правотворчество: путь от источника к форме права: Лекция. - М., 2002.
3. Власенко Н. А. Язык права. - Иркутск, 1997.
4. Иойрыш А.И., Терентьев В.Г., Чопорняк А.Б. Реформа технического регулирования в международно-правовом аспекте // Государство и право. - 2007. - № 6.
5. Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007.
6. Лукьянова В.Ю. К вопросу о юридической природе технического регламента // Журнал российского права. - 2007. - № 5.
7. Нестеров А.В. О техническом регулировании в России // Государство и право. - 2009. - № 8.
8. ПолежайП.Т., ШелестовВ.С. О соотношении юридических и технических норм в социалистическом обществе // Советское государство и право. -1960. - № 10.
9. Приказ Минпромэнерго России от 23 мая 2006 г. «Методические рекомендации по разработке систем технического регулирования в отраслях и сферах деятельности».
10. Терещенко Л.К., Калмыкова А.В., Лукьянова В.Ю. Законодательство о техническом регулировании: его развитие // Государство и право. - 2008. - № 2.
11. Терещенко Л.К., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. - 2006. - № 9.
12. Черданцев А.Ф. Понятие технико-юридических норм и их роль в формировании общественных отношений // Советское государство и право. - 1964. - № 7.
