CC BY
289
1
Трансформация правил законодательной техники в антикоррупционную экспертизу
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.2.6
консультант управления правового обеспечения и кадровой политики Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, e-mail sonage@mail.ru
Статья посвящена значению правил законодательной техники при создании нормативных правовых актов. Рассматривается вопрос о соотношении правил законодательной техники и методики проведения антикоррупционной экспертизы. Анализируются и сравниваются понятия «дефект законодательной техники» и «коррупциогенный фактор». Делается вывод о фактической идентичности отдельных дефектов законодательной техники и коррупциогенных факторов, обозначенных на законодательном уровне.
законодательная техника, качество законодательства, дефект законодательной техники, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенный фактор.
Законы пишутся для людей. Почти каждый из нас повседневно соприкасается с теми или иными нормативными правовыми актами. Законы должны быть содержательными и эффективными, но при этом понятными и доступными для обычных граждан. Помимо этого, законодательство, выступающее одним из основных социальных регуляторов общественной жизни, должно быть качественным. Интерес к проблемам эффективности нормативных правовых актов ведет к поиску оптимальных инструментов оценки качества законодательства и преодоления нормотворческих ошибок. Тем не менее качество законодательства остается довольно низким и в немалой степени из-за недооценки роли законодательной техники при их создании.
«Качество законодательства - это внутренне присущая его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность законодательства удовлетворять определенные потребности общества»1.
Законодательная техника представляет собой систему средств и способов создания законов. Она выступает в качестве преобразующей и
Соколова Н.Г.
Аннотация.
Ключевые слова:
1 Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2015. - С. 154.
моделирующей силы, на которой лежит ответственность за правильное выражение воли законодателя в текстах нормативных правовых актов.
Овладение системой требований, предъявляемых к процессу их подготовки и вынесения, относящихся к законодательной технике, является одним из важнейших условий повышения эффективности нормативных правовых актов. Традиционно законодательная техника рассматривается в качестве одного из элементов правотворчества. Ю.А. Тихомиров писал, что одни ученые-юристы трактуют ее как систему правил и приемов для подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия1.
Законодательная техника является одним из элементов юридической техники. Юридическую технику можно определить как систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании, систематизации, применении, реализации и интерпретации нормативных правовых актов, то есть - это система знаний об определенных приемах в правотворческой, интерпретационной деятельности, с помощью которых достигаются цели правовой регламентации.
Основная область применения законодательной техники - это правотворчество. В законодательной технике материалом является язык (слова, словосочетания, предложения). К ее инструментам относятся также юридические термины и юридические конструкции, презумпции и фикции, средства структурной организации текста и его документального изложения. Ее содержание составляют различные по характеру и форме выражения правила выполнения юридической работы. Правила законодательной техники представляют собой конкретные требования к деятельности по выработке нормативного правового акта. Н.А. Власенко называет пять групп общих правил (требований) юридической техники:
1) реквизитные требования (правила внешнего оформления);
2) содержательные правила;
3) структурные правила;
4) языковые требования;
5) логические требования2.
1 Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. - 1999. -№ 11. - С. 115.
2 Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сб. ст.: в 2 т. Т.1. - Н.Новгород, 2001. - С. 170-183.
Право и современные государства
Реквизитные правила касаются формы, вида, реквизитов нормативного акта. К содержательным правилам относятся правила, позволяющие соотнести выполнение юридических действий с реальной обстановкой. Структурные правила выражаются в придании юридическим документам структурности. Правила логики предполагают последовательное выполнение всех этапов законотворческой деятельности. Языковые требования предполагают точность изложения, ясность и доступность для понимания.
Мы предлагаем рассматривать правила законодательной техники более сжато, выделив правила, относящиеся к:
1) форме (внешнему оформлению) нормативных правовых актов (наличие обязательных официальных реквизитов: название, дата, орган, его принявший, подпись соответствующего должностного лица);
2) содержанию нормативного правового акта (регулирование однородных общественных отношений, отсутствие пробелов, минимизация исключений и отсылок);
3) структуре нормативного правового акта (общие нормы помещаются в начале нормативного акта, однородные нормы излагаются компактно, нумерация статей является сплошной и стабильной);
4) изложению норм права (ясность, точность, краткость языка нормативного акта, стандартность формулировок).
На правилах изложения остановимся подробнее, так как юридическая деятельность осуществляется для людей, на которых она распространяется, и любой юридический акт, как уже было сказано, должен быть им понятен.
Ясность, по сути, является первым правилом изложения нормативных правовых актов. Из-за отсутствия ясности и понятности правового документа возможны не только ошибки, но и злоупотребления, и, как следствие, судебные споры. «Степень простоты и ясности определяется и в зависимости от того, на кого рассчитан правовой акт, какой сферы отношений непосредственно он касается. Если это неопределенный круг лиц, то акты должны быть написаны более простым языком (например, Конституция РФ). Если же правовой акт регулирует достаточно узкую сферу общественных отношений (например, правила почтовой службы), текст такого акта может быть сложным»1.
Следующее правило изложения - точность. Без точности правовой акт теряет определенность, создаются условия для его противоречивого толкования, а, следовательно, и для вероятного злоупотребления.
Доступность характеризуется использованием максимально простых терминов, фраз, употребляемых и легко воспринимаемых большей частью населения, отказом от злоупотребления иностранными словами, архаизмами и так далее.
Такое правило изложения, как краткость, подразумевает отсутствие многословия, использование кратких формулировок, стандартность формулировок.
1 Кашанина Т.В. Указ. Соч. - С. 131.
Эффективность и действенность правовой нормы напрямую связана с техническими (логическими и языковыми) средствами ее выражения. Важно не столько количество и содержание правовых норм, сколько их техническое совершенство. Неточное оформление текста нормативного правового акта может привести к искажению заложенной в нем информации, а в некоторых случаях способствует и проявлению коррупционных моделей поведения правоприменителя. Многие правовые акты грешат неопределенностью содержания, стилистической небрежностью, неправильным оформлением реквизитов, неверным композиционным строением и структурой содержательной части акта.
Нарушение любого из перечисленных правил влечет правотворческие ошибки или дефекты норм права, в числе которых пробелы, коллизии, нарушение стиля, избыточность информации и другие.
«В широком смысле дефект законодательства есть такое состояние законов, а как следствие и других нормативных правовых актов, при котором правовое регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов человека, общества и государства, порождаются негативные политические и социально-экономические явления, необоснованно ущемляются личные и общественные интересы.
В узком смысле, дефект законодательства есть низкое качество законов, в силу которого затрудняется формирование системы правового регулирования и возникают проблемы реализации соответствующих правовых норм»1.
Термин «дефект» не является юридическим. Говоря о дефекте нормы права, чаще имеется в виду недостаток, несовершенство, изъян в изложении. В юридической литературе больше принято говорить о правотворческих ошибках, которые подразделяют на два вида: 1) ошибки, которые могут быть устранены самим правотворческим органом в процессе своей деятельности; 2) ошибки, которые выявляются после вступления нормативного правового акта в юридическую силу; эти ошибки препятствуют правильному применению данного акта на практике, порождают конфликтную ситуацию, так как несмотря на непреднамеренный характер их возникновения, встает проблема их исправности и именно это качество юридической ошибки позволяет требовать пересмотра нормативного правового акта, его обжалования, отмены или исправления2.
Несмотря на то, что вышеперечисленные правила известны давно и были предметом исследования не одного поколения ученых, и раньше, и сейчас указанные правотворческие ошибки имеют место быть. В свою очередь, они, как минимум, затрудняют работу по применению того или иного нормативного правового акта, а как максимум, могут способствовать
1 Кисличенко Е.И. Дефекты законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2012. - С. 19.
2 Морозова Л.А. Правотворческие ошибки и процессуальные средства их устранения // Государство и право. - 2010. - № 1. - С. 39.
Право и современные государства
возникновению коррупционных действий и решений.
Надо сказать, что далеко не сегодня возникла необходимость и практика поиска и устранения дефектов норм права. Законодательная техника и раньше признавалась важным фактором оптимизации и эффективности законодательства. Еще до принятия соответствующих нормативных правовых актов в области противодействия коррупции, в частности, по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы, проводилась работа по проверке нормативных правовых актов и их проектов на наличие в них правовой избыточности, ситуационного правоприменения, коллизий, большого количества бланкетных норм и так далее. Это было и остается юридико-технической составляющей законотворческого процесса, и должно было осуществляться, в первую очередь, на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов соответствующими субъектами.
Согласно подпункту «а» пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» под коррупцией понимается: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Таким образом, коррупционной является та норма права, дефектное изложение которой потенциально может привести к одному из перечисленных действий.
Полноценным инструментом обеспечения правовой корректности и преодоления правотворческих ошибок является правовая экспертиза, составной частью которой является антикоррупционная экспертиза. Указанный федеральный закон также установил, что проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов относится к мерам по предупреждению (профилактике) коррупции.
Антикоррупционная экспертиза является оценочной деятельностью, суть которой - проникнуть в суть проекта нормативного правового акта и, ознакомившись с его содержанием и формой, вынести решение о наличии (отсутствии) коррупциогенных факторов и, соответственно, регулятивной пригодности. Лицо, осуществляющее экспертизу, должно моделировать возможные коррепциогенные ситуации для того, чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий.
В 2009 году постановлениями Правительства РФ от 05.03.2009 г № 195 и № 196 были утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В июле 2009 года был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов». Этим законом было дано определение антикоррупционной экспертизе, как правовой проверке нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Постановления Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 195 и № 196 были отменены в связи с принятием нового постановления Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое утвердило новую Методику проведения антикоррупционной экспертизы.
Новое законодательство установило, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) проводится органами, организациями, их должностными лицами в соответствии с данным федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Как видим, законодательное определение фактически состоит из коррупциогенных факторов, обозначенных законодателем в методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Н.А. Лопашенко в законодательном определении понятия «коррупциогенный фактор» особо выделяет положения нормативных правовых актов и их проектов. В содержании положений можно выделить признаки, которые позволяют классифицировать коррупциогенные факторы на следующие виды:
а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения;
б) устанавливающие для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
в) содержащие неопределенные требования к гражданам и организациям;
г) содержащие трудновыполнимые требования к гражданам и организациям;
д) содержащие обременительные требования к гражданам и
Право и современные государства
организациям;
3) содержащие любое сочетание вышеприведенных видов.
В качестве основополагающего же признака рассматривается возможность создания условий для проявления коррупции любым из видов в отдельности либо их совокупности1.
В Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 продублировано положение закона. Рассмотренные выше виды коррупциогенных факторов сгруппированы в две группы: 1) положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменения необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и 2) положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
Признакам коррупциогенных факторов соответствуют и те дефекты норм права, которые существовали еще до введения в законодательство такого термина как «коррупциогенный фактор». «Под коррупциогенным фактором следует понимать такие «нормы-дефекты», применение которых может повлечь коррупционные проявления должностных лиц»2.
Коррупциогенные факторы, указанные в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, фактически они соответствуют дефектам законодательной техники, которые были известны уже давно. Наглядно это можно увидеть в следующей таблице, в которой выделены одиннадцать факторов, обозначенных законодателем.
Коррупциогенный фактор Дефект законодательной техники
Широта дискреционных полномочий Внутренняя правовая избыточность
Определение компетенции по формуле «вправе» Ситуационное правоприменение
Выборочное изменение объема прав Создание искусственных препятствий для граждан и организаций в пользовании их правами
Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества Наличие большого количества бланкетных норм
1 ЛопашенкоН.А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. - 2009. - № 10. - С. 21.
2 Филатов С.В. Антикоррупционная экспертиза: практика и проблемы реализации // Законность. - 2014. - № 9.
Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции Отсутствие закрытого перечня полномочий
Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий Урегулирование общественных отношений нормативным правовым актом, имеющим меньшую юридическую силу
Отсутствие или неполнота административных процедур Пробелы в законодательстве
Отказ от конкурсных (аукционных) процедур Решение вопросов в порядке администрирования
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права Необоснованное исключение из общих правил
Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) Отсутствие четкости в нормативном правовом акте
Юридико-лингвистическая неопределенность Отсутствие ясности и точности правового документа
Как видно, совпадений довольно много и касаются они в основном совершенно очевидных коррупциогенных факторов.
В одних случаях положение нормативного правового акта признается коррупционным, в других соответствующим антикоррупционному законодательству. Одной из причин противоположных взглядов является то, что описание коррупциогенных факторов имеет ряд недостатков - двусмысленность, расплывчатость, отсутствие целеполагания. Неопределенность формулировки отдельных коррупциогенных факторов способна привести к признанию коррупциогенными многих нормативных правовых актов. «Довольно часто допускаются ошибки, позволяющие относить к коррупциогенным даже «безобидные» нормы правового акта. Это происходит, как правило, при нарушении одного из принципов проведения антикоррупционной экспертизы - принципа оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами»1.
Под коррупционным фактором (коррупционной составляющей) понимаются дефекты норм и правовые формулы, положения нормативного правового акта, дающие возможность должностным лицам использовать
1 Алешкова Н.П. Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов // Муниципальное право. - 2012. - № 3.
Право и современные государства
нормы закона в личных выгодных (корыстных) интересах. Коррупционная норма - норма, в которой содержатся коррупционные факторы.
Коррупциогенные факторы - это положения нормативных правовых актов или их проектов, создающие возможности для коррупции. Применение этих положений может повлечь коррупционные проявления должностных лиц. Во избежание создания дефектных норм права законодательная техника имеет целью создание качественных нормативных правовых актов, как по форме, так и по содержанию. Содержание нормативного правового акта должно быть таким, чтобы он был способен принести ощутимый результат в виде эффективной регламентации общественных отношений. Рассмотренные правила существуют в неразрывном единстве, связаны между собой. Их соблюдение в правотворческой деятельности способно привести к созданию качественных нормативных правовых актов.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 25.12.2008 г № 273-Ф3 «О противодействии коррупции».
2. Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г № 195.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
6. Алешкова Н.П. Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов // Муниципальное право. - 2012. - № 3.
7. Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сб. ст.: в 2 т. - Н.Новгород, 2001.
8. Кашанина Т.В. Юридическая техника. Учебник. - М., 2015.
9. Кисличенко Е.И. Дефекты законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2012.
10. Лопашенко Н.А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. - 2009.
11. Морозова Л.А. Правотворческие ошибки и процессуальные средства их
устранения // Государство и право, 2010, №1.
12. Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. - 1999. - № 11.
13. Филатов С.В. Антикоррупционная экспертиза: практика и проблемы реализации // Законность. - 2014. - № 9.
