CC BY
22
Использование судебных актов
в нормотворческой деятельности органов
внутренних дел
Егоров А.М.*
In this article are considered theoretical and practical problems of use of judicial acts at creation of rules of law during activity of law-enforcement bodies.
Нормотворчеству как одному из важных направлений деятельности органов внутренних дел уделяется все более пристальное внимание в условиях демократизации российского общества.
Так, например, нормативные акты, задачей которых является решение управленческих вопросов, принимаются в результате длительной и сложной подготовительной деятельности, которая носит характер юридической процедуры и устанавливает порядок, сроки подготовки, согласования, обсуждения и принятия акта. Предшественницей издания нормативного правового акта является правовая экспертиза, цели которой — соблюдение в тексте проекта нормативного правового акта принципа законности, а также обеспечение защиты интересов личности и государства. Правовая экспертиза рассматривается как часть нормотворческой деятельности и предполагает исследование проектов нормативных правовых актов, издаваемых в системе Министерства внутренних дел РФ, на соответствие международным нормативным правовым актам, законодательству Российской Федерации, учитываются решения судов высших инстанций, Конституционного суда РФ1.
Министерство внутренних дел РФ, возглавляя систему органов внутренних дел на федеральном уровне, осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, одним из важных направлений деятельности является участие МВД России в разработке проектов законов по линии субъектов права законодательной инициативы2.
Вместе с тем, как отмечал Ю.Г. Арза-масов: «Анализ особенностей нормотвор-ческого процесса в органах внутренних дел и его результатов свидетельствует о том, что нормативная база МВД России далека от совершенства»3. В связи с этим вызыва-
ет озабоченность следующая проблема: нормотворчеством в органах внутренних дел занимается значительное количество сотрудников, в результате чего имеют место нарушения законности, а также не обеспечиваются должная доктринальная выдержанность и концептуальное единство нормативных актов. Поэтому сейчас в Правовом департаменте Министерства внутренних дел РФ создан аналитический отдел, выполняющий задачи по отслеживанию изменений в российском законодательстве, выявляющий направления его развития, способный указать приоритетные направления правотворчества.
Важным шагом в области совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти стало утверждение постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
Указанным постановлением внимание акцентировано на необходимость своевременного издания нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации4.
Вместе с тем одним из недостатков Правил было то, что они не содержали определения понятия «нормативные правовые акты» и ограничивались лишь перечислением их видов. Поэтому считаю необходимым реанимировать вопрос о принятии Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», проект которого с 1996 г. находится в Государственной думе Российской Федерации. Как раз целью данного законопро-
Слушатель Академии управления МВД России.
О
О
CJ •
о о о
Q. С[ со Ш
S
н о
0
1
о я с о
п ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
О О
см
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
екта являются упорядочение системы действующих в РФ нормативных правовых актов, определение видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической значимости и особенностей предмета регулирования, а также установление порядка их принятия, официального опубликования и вступления в силу.
В данном законопроекте предпринималась попытка закрепить иерархию нормативных правовых актов на уровне федерального закона, подтвердить нормативный характер принимаемых правовых актов Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной думой, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и, что самое главное, Конституционным судом, Верховным судом и Высшим арбитражным судом Российской Федерации. Следует также признать, что аналогичные законы практически во всех странах СНГ приняты и довольно эффективно действуют — например, в республиках Беларусь, Узбекистан, Кыргызстан, Казахстан и т.д.5
Следует констатировать, что органы судебной власти находятся в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти, а постановления судебных инстанций оказывают влияние на правотворческий процесс указанных органов.
К тому же судебный контроль является основной формой взаимодействия между судом и правоохранительными органами — в частности, органами внутренних дел6. Суд представляет собой орган, наделенный определенными полномочиями в части контроля действий и решений органов исполнительной власти, что придает ему особый статус в процессе осуществления рассматриваемого взаимодействия.
За относительно небольшой срок институт судебной проверки законности и обоснованности ареста и продления срока содержания под стражей прочно закрепился в уголовном процессе современной России7. Это отражает и анализ сложившейся практики. Особое значение суда в оказании влияния на правотворчество МВД по вопросам, относящимся к подозреваемым, обвиняемым, подробно рассмотрено Р.Г. Мироновым, который обращает внимание на положительное влияние судебной власти в процессе защиты прав и законных интересов указанных лиц8.
Рассматривая вопрос применения судебных актов в нормотворческой деятельности органов внутренних дел, нельзя не
обратить внимания на деятельность самой юридической службы МВД России.
Так, на основании приказа МВД России № 570 от 17 июля 2005 г. юридические подразделения органов внутренних дел раз в полугодие предоставляют в Правовой департамент отчет о проделанной правовой работе в системе МВД России, в отчет входят также сведения о претензионно-иско-вой работе в органах внутренних дел. Полученные данные исследуются и обобщаются. Правовой департамент, в свою очередь, издает обзоры судебной практики по широкому спектру вопросов, выпускает справочники экспресс-информации, где, в частности, основываясь на ранее принятых судебных решениях, даются юридические консультации по различным вопросам, данные пособия оказывают значительную помощь органам внутренних дел в решении правовых вопросов.
Как отмечалось выше, судебные органы оказывают значительное влияние на нормотворческую деятельность органов внутренних дел. В настоящее время действуют правила подготовки нормативных правовых актов в системе МВД России9, согласно которым разработке проекта нормативного правового акта предшествует изучение информации, относящейся к предмету правового регулирования проекта нормативного правового акта. Эта информация содержится, в частности, в принятых судебных решениях. Так, например, по вопросу о взыскании в судебном порядке денежного вознаграждения за участие в контртеррористических операциях, опираясь на наработанную судебную практику, Правовой департамент указал следующее. В последние годы в структуре исков, предъявленных к подразделениям внутренних войск и органам внутренних дел МВД России, более 80 % составляют иски военнослужащих внутренних войск и сотрудников органов внутренних дел о взыскании денежных средств за участие в контртеррористических операциях.
На основании указанных актов судебной власти органами внутренних дел сделаны соответствующие выводы: обязательное неукоснительное исполнение всеми компетентными руководителями требований приказа МВД России № 23810 от 15 марта 2002 г., № 314 от 1 апреля 2002 г., приказа руководителя Оперативного штаба по управлению контртеррористическими операциями на территории СевероКавказского региона Российской Федерации № 335/ОШ от 29 апреля 2005 г. «Об ут-
верждении Инструкции о порядке выплаты денежного вознаграждения военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти за фактическое участие в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации». А также указания МВД России № 1/2841 от 5 мая 2003 г. «О работе с личным составом, командируемом в состав Объединенной группировки войск (сил) для проведения контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона», особенно в части ознакомления под роспись военнослужащих и сотрудников, направляемых в командировки либо для прохождения службы по контракту на территорию Северо-Кавказского региона Российской Федерации, с действующими нормативными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения службы на данной территории, а также основания и порядок предоставления различных гарантий, льгот и компенсаций, наведения должного порядка в ведении и учете первичных документов, повышения ответственности должностных лиц, отвечающих за него, ознакомления под роспись с приказами руководителя регионального Оперативного штаба.
На данном примере видно влияние органов судебной власти на нормотворчество в органах внутренних дел, в рамках которого судебные акты способствовали формированию в системе МВД России единой правоприменительной практики по данному вопросу.
Кроме того, приказом МВД России № 484 от 27 июля 2003 г. установлено, что разработке проекта нормативного правового акта в системе МВД России предшествует изучение судебных решений, относящихся к предмету правового регулирования проекта.
Огромное значение повышения профессионального мастерства сотрудников органов внутренних дел в связи с влиянием органов судебной власти отмечено министром внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиевым: «Возрастание роли суда в решении различных правовых споров, повышение уровня правовой грамотности населения обуславливают значение судебно-исковой работы. Защита имущественных интересов министерства является сегодня одной из важных тем, поскольку связана с престижем МВД России и доверием к ней» п.
В настоящее время Министерством внутренних дел РФ проводятся меропри-
ятия, направленные на повышение уровня правовой защиты имущественных интересов органов внутренних дел, которые относятся к числу наиболее приоритетных направлений совершенствования правового обеспечения системы МВД России. Как отметил Н.А. Овчинников, необходимо более активно использовать досудебные процедуры разрешения имущественных споров, принимать действенные меры по своевременному взысканию материальных средств с лиц, виновных в причинении материального ущерба органам и войскам. В качестве важной меры совершенствования судеб -но-правовой работы следует считать организацию сплошного учета судебных решений и иных судебных документов по искам, предъявленным к МВД России, и обеспечение контроля за своевременным исполнением указанных документов12.
Именно изучение актов судебной власти позволяет органам внутренних дел выявить те пробелы и недочеты, которые не были заметны в процессе создания нормативного правового акта. Более того, при изменениях обстановки, внесении изменений в законодательство России, при моральном устаревании нормы права органы судебной власти укажут на это, а в ряде случаев способны дать разъяснения относительно того, как действовать в сложившейся ситуации. В результате чего суд, отменив устаревшую либо противоречащую закону правовую норму, не создает пробела в праве, а создает новую норму до момента издания органами внутренних дел нормативного правового акта, соответствующего действующему законодательству.
Реальная судебная практика субъективна и не безошибочна, однако решения, выносимые по спорам, прошедшее все судебные инстанции, становятся эталоном для органов внутренних дел как в правоприменительной, так и правотворческой деятельности. Сегодня органы внутренних дел издают нормативные правовые акты достаточно высокого качества, и в этом есть определенная заслуга органов судебной власти.
В последнее время множество нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, явилось предметом судебного спора, в том числе и в Верховном суде РФ, и лишь не многие из них были либо отменены, либо признаны частично недействующими.
о
о
см •
о о о
Q. С[ со Ш
S
н о
0
1
о я с о
п ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
О О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
В этой связи также представляется важным взаимодействие органов внутренних дел и органов судебной власти в таких формах, как проведение совместных круглых столов, семинаров, опубликование научных статей представителей МВД России, представителей органов судебной власти.
Немаловажное значение имеют разъяснения органов судебной власти, отраженные в мотивировочной части решения по рассматриваемым в суде вопросам, в которых наглядно описываются упущения и недочеты, допущенные при издании нормативного правового акта. Тем самым органы судебной власти оказывают непосредственное влияние на качество издания нормативных правовых актов. Так, председатель Кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации отмечает, что в последнее время нормотворческая деятельность МВД России значительно улучшилась, о чем, в частности, свидетельствуют результаты рассмотрения в Верховном суде России дел по нормоконтролю. Если раньше около половины оспариваемых нормативных правовых актов признавались не соответствующими федеральному закону, то в последние два-три года число дел, по которым суд признавал нормативные акты незаконными, значительно сократилось13.
Как отмечает В.А. Васильев, возрастание роли суда в решении различных правовых споров, повышение уровня правовой грамотности населения обуславливают значение судебно-исковой работы. Тем самым органы судебной власти способствуют повышению грамотности и четкому соблюдению законодательства в процессе правотворчества органов внутренних дел, а судебные решения зачастую указывают правильный нормотворчес-кий путь14.
При этом, несомненно, влияние на правотворческую деятельность органов внутренних дел оказывают не только судебные органы нашей страны. В настоящее время заметно влияние международных судебных органов. Применительно к системе МВД России существенное влияние оказывает практика Европейского суда по правам человека и гражданина. Этим, например, обусловлено издание приказа МВД России № 804 от 3 декабря 2004 г., в котором требуется соблюдение строительных норм при возведении изоляторов, обеспечении при конвоировании и организации перевозок подозреваемых и
обвиняемых в совершении преступлений соблюдения минимальных стандартных правил обращения с заключенными, принятых в рамках Организации Объединенных Наций, связанных с недопустимостью осуществления данных перевозок в условиях недостаточной вентиляции или освещения либо в любых других физически излишне тяжелых условиях15.
Интересным в рамках нашей работы является решение Европейского суда по правам человека по жалобе гражданина А.П. Быкова против Российской Федерации, в котором констатировано нарушение властями Российской Федерации положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, выразившееся в проведении без разрешения суда негласного оперативно-разыскного мероприятия «оперативный эксперимент» с использованием скрытого радиопередатчика. Данное постановление вступило в законную силу.
Суть данного прецедентного решения в том, что в отсутствие особых и подробных правил использование такой техники слежения-перехвата разговора как части «оперативного эксперимента» не сопровождалось действием соответствующих гарантий, препятствующим различным возможным злоупотреблениям, и соответственно ее использование было произвольным и не соответствовало требованиям законности. Вследствие этого констатировано нарушение властями Российской Федерации ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Таким образом, Страсбургский суд по правам человека фактически предлагает в подобных случаях получать органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, судебные решения16.
Следует отметить, что в последнее время МВД России в лице Правового департамента уделяет большое внимание к информационно-правовому обеспечению сотрудников органов внутренних дел. Так, создана и действует специализированная террито-риально-распределенная автоматизированная система «Юрист» (далее — СТРАС), порядок эксплуатации которой установлен приказом МВД России № 593 от 27 июня 2007 г. «О порядке эксплуатации автоматизированных информационно-поисковых систем правового назначения». СТРАС «Юрист» является составляющей автоматизированной системы правового информирования МВД и предназначена для оперативного доведения и разъяснения требова-
ний правовых актов, регулирующих сферу деятельности ОВД. В ее состав входят следующие автоматизированные информационно-поисковые системы:
> «Нормативные правовые акты МВД России», где находятся официальные тексты НПА МВД России, не имеющие грифа ограниченного доступа;
> «Судебная практика», в которой содержатся судебные решения по исковым заявлениям, предъявленным к МВД России;
> «Юридические консультации», которая является системой сбора, обработки, хранения и поиска материалов консультационного характера;
> «Международные договоры и соглашения». Она включает в себя официальные тексты международных договоров и соглашений, заключенных по линии МВД России.
В апреле 2009 г. приказом МВД России № 247 введена в действие автоматизированная информационная поисковая система «Учет судебных актов». Данная система предназначена для автоматизации учета поступающих судебных документов по гражданским и уголовным делам. Она предоставляет возможность знакомиться с существующей судебной практикой в регионах Российской Федерации, в автоматизированном режиме формировать и вести единую федераль-
ную базу данных рассматриваемых судами дел.
Также большое прикладное значение имеет приказ МВД России № 661 от 26 июля 2008 г. «О правовом мониторинге в системе МВД России». Целями правового мониторинга являются выявление и устранение пробелов, противоречий, устаревших и недействующих нормативных правовых актов и правовых норм, создание эффективного механизма нормот-ворческого процесса, учитывающего потребности в правовом регулировании общественных отношений в сфере внутренних дел. А также обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативно-правовой базы в области правоохранительной деятельности с последующей разработкой предложений по его использованию в ведомственной нормотворчес-кой деятельности.
Таким образом, органам внутренних дел важно проводить мониторинг ведомственных нормативных правовых актов, опираясь на судебную практику судов высших и международных судебных инстанций. Использование результатов их деятельности по вопросам, связанным с органами внутренних дел, положительно отразится на правоприменительной практике органов внутренних дел и будет способствовать созданию нормативно-правовых актов, отвечающих времени.
Литература и примечания
1. Земскова А.В. Правовая экспертиза. М., 2001. С. 14—15.
2. Иванов В.И. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе: автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2006. С. 6.
3. Арзамасов Ю.Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: дисс. ... к.ю.н. М., 1998. С. 194.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895.
5. Закон Республики Узбекистан № 160-11 от 14 декабря 2000 г. «О нормативных правовых актах»; Закон Республики Кыргызстан № 241 от 20 июля 2009 г. «О нормативных правовых актах»; Закон Казахской Республики № 213-1 от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах»; Закон Республики Беларусь № 12 от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах».
6. Ходукина О.А. О характере взаимодействия суда с иными правоохранительными органами, повышение эффективности деятельности органов прокуратур, суда. М.: издательский дом «Городец». С. 31—32.
7. Лебедев В.М. От концепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы // Российская юстиция. № 3. 2000.
8. Миронов P.P. Деятельность ОВД и УИС по обеспечению законных интересов подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений // Гражданин и право. № 3. 2006.
9. Приказ МВД России № 484 от 27 июня 2003 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».
10. Приказ МВД России № 314 от 1 апреля 2002 г. «О совершенствовании механизма материального стимулирования личного состава органов внутренних дел в составе ВОГОиП МВД России».
11. Обращение министра к участникам третьего Всероссийского совещания руководителей подразделений правового обеспечения системы МВД России.
12. Овчинников Н.А. Совершенствование правового обеспечения сферы внутренних дел — актуальная задача дня // Правовая работа в системе МВД России. № 4. 2006.
13. Федин А.И. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном суде Российской Федерации // Правовая работа в системе МВД России. 2006. № 4.
14. Васильев В.А. Совершенствование законодательных основ в сфере обеспечения безопасности // Правовая работа в системе МВД России. Специальный выпуск. № 4. 2006.
15. Приказ МВД России № 804 от 3 декабря 2004 г. «О мерах по повышению эффективности взаимодействия МВД России с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека».
16. Информационное письмо Генеральной прокуратуры № 69-11-2010 от 4 февраля 2010 г.
О
О
CJ •
о о о
Q. С[ со Ш
S
н о
0
1
о я с о
п ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
