Использование международной практики в развитии системы управления государственным долгом России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

6(192) - 2014

Зарубежный опыт

УДК 338.23

использование международной практики в развитии системы управления государственным долгом россии

Р. Г. ВОЛКОВ,

эксперт

E-mail: [email protected] Некоммерческое партнерство «Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования»

Мировой экономический кризис 2008-2009 гг. привел к росту роли государственного долга как источника финансирования государственных расходов, увеличению его объемов во многих развитых странах. Эффективность долговой политики государства определяется системой органов управления государственным долгом. В статье описаны две основные модели такой системы и предложены направления ее дальнейшего развития в России.

Ключевые слова: государственный долг, система управления, министерство, финансы, центральный банк.

В последние годы роль государственного долга в качестве источника финансирования бюджетных расходов значительно возросла. Вместе с тем осуществление заимствований на рынках капитала требует взвешенного подхода в целях обеспечения долгосрочной макроэкономической стабильности. Как следствие этого большое значение имеет эффективность реализации долговой политики, не в последнюю очередь определяемая системой органов управления государственным долгом.

В настоящее время в мире существуют две основные модели такой системы.

Первая модель предполагает, что основными органами, осуществляющими управление государственным долгом, являются министерство финансов или казначейство, а также центральный банк (рис. 1).

Министерство финансов или казначейство определяют общие направления и цели долговой политики, а также предпринимают основные меры по ее реализации. Центральный банк или орган государственной власти, выполняющий его функции, обеспечивают экспертную поддержку реализации долговой политики, а также выступают агентом правительства по обслуживанию государственного долга (обеспечивают выпуск и размещение государственных ценных бумаг, платежи по ним, их выкуп и т. д.)

При этом отдельные функции могут передаваться и другим организациям. Например, в Германии до создания финансового агентства Германии в управлении государственным долгом участвовало помимо министерства финансов и Бундесбанка также федеральное управление по ценным бумагам, в России внешним государственным долгом управляет Внешэкономбанк и т. д.

Именно такая модель существует в настоящее время в России. Управление государственным долгом России возложено на Министерство финансов Российской

Министерство финансов (казначейство)

Определение целей и направлений долговой политики

Определение параметров и организация эмиссии государственных ценных бумаг

Оперативное управление государственным долгом (мониторинг и контроль за

ситуацией на рынке государственного долга)

Федерации (Минфин России) [8]. В частности, это министерство осуществляет:

- управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации; ведение долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 121 Бюджетного кодекса РФ); выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;

государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг; в установленном порядке ведение переговоров и подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба кредиторов.

Кроме этого Минфин России также утверждает:

- порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и порядок передачи ему информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;

- порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств;

- отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг.

Еще одним органом, участвующим в формировании государственной долговой политики, является Центральный банк РФ, который:

Центральный банк (в качестве агента правительства)

Техническое размещение и обслуживание государственного долга (выплаты)

Учет операций с государственными ценными бумагами

Информационная поддержка размещения государственного долга

Экспертная поддержка правительства

Источник: составлено автором.

Рис. 1. Модель системы управления государственным долгом на базе министерства финансов или казначейства

- консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние финансового рынка РФ, в том числе на состояние банковской системы Российской Федерации, и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики;

- осуществляет операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации [9]. Кроме того, в качестве агента Правительства

РФ учетно-расчетное и информационно-аналитическое обслуживание государственного внешнего долга России осуществляет Внешэкономбанк.

Таким образом, в настоящее время задача управления государственным долгом России выполняется Минфином России, определяющим порядок и направления осуществления долговой политики России, при поддержке Банка России, который выступает консультантом и агентом при осуществлении операций по обслуживанию госдолга, и участии Внешэкономбанка, обслуживающего государственный внешний долг.

Во многом подобные модели существуют в Японии и Италии. Так, основным органом, управляющим государственным долгом Японии, является министерство финансов Японии, в структуре кото-

7х"

51

6(192) - 2014

Зарубежный опыт

Источник: составлено автором.

рис. 2. Схема системы управления госдолгом с участием специального агентства

рого управление по финансам определяет долговую стратегию и осуществляет оперативное управление госдолгом. При этом Банк Японии организует выпуск и размещение государственных ценных бумаг, учет последующих операций с ними, а также платежи по ним [5]. В Италии управление государственным долгом осуществляется министерством экономики и финансов при участии Банка Италии в качестве агента правительства при осуществлении операций с государственными ценными бумагами [6].

Вторая модель предусматривает создание в структуре и под контролем министерства финансов или казначейства специального органа на уровне агентства для управления государственным долгом.

В такой системе министерство финансов (казначейство) определяет основные направления и общие рамочные параметры государственной долговой политики, а основные функции по ее реализации осуществляет специальное агентство, входящее в структуру министерства/казначейства и подотчетное ему (рис. 2).

В настоящее время такая модель принята в ряде крупных развитых стран, таких как США, Вели-

кобритания, Франция и Германия.

В соответствии с разд. 8 ст. 1 Конституции США право осуществления заимствований принадлежит Конгрессу. Данные полномочия делегированы Федеральному казначейству США и в структуре финансовой службы казначейства реализуются Управлением государственного долга (Bureau of the Public Debt), основанным в 1940 г.

Это управление проводит эмиссию и аукционы по векселям и облигациям казначейства, а также выпуск, обслуживание и погашение сберегательных облигаций США через охватывающую всю страну сеть агентств, осуществляющих эмиссию и платежи по ценным бумагам. Им подготавливаются ежедневные и другие периодические отчеты о структуре и размерах госдолга. Кроме того, управление осуществляет регулирование рынка государственных ценных бумаг в целях защиты интересов инвесторов путем поддержания его стабильности и ликвидности.

Также в число обязанностей управления государственного долга входят:

- осуществление выплат процентов по государственным ценным бумагам;

- ведение статистики госдолга;

- подготовка циркуляров казначейства о предложении государственных долговых ценных бумаг;

- формирование инструкций и правил, касающихся выпусков ценных бумаг, а также проведение операций по имеющимся в обращении ценным бумагам;

- осуществление итогового аудита по погашенным ценным бумагам и процентным купонам;

- осуществление контроля за поступлениями и

расходами по госдолгу, ценными бумагами и процентными выплатами;

- ведение индивидуальных счетов владельцев зарегистрированных ценных бумаг и бумаг, существующих в электронной форме, выдача разрешений на выплату основных сумм и процентов, а также решение вопросов по потерянным, украденным, уничтоженным или испорченным ценным бумагам.

Кроме того, управление ежедневно обновляет и публикует на сайте федерального казначейства данные об объеме государственного долга США.

Под надзором управления операции с государственными долговыми ценными бумагами осуществляются федеральными резервными банками и их отделениями в качестве фискальных агентов государства. Большинство банков и других финансовых институтов выступает в качестве выпускающих и платежных агентов по американским сберегательным облигациям и как платежные агенты по американским сберегательным векселям (нотам).

Для выполнения поставленных задач управление осуществляет шесть программ:

1) по коммерческим бумагам в безбумажной форме;

2) по ценным бумагам прямого доступа;

3) по сберегательным ценным бумагам;

4) по правительственным ценным бумагам;

5) по регулированию рынка;

6) по учету и отчетности о состоянии государственного долга [3].

В Великобритании политику по управлению государственным долгом формирует британское казначейство (HM Treasury of UK). Оно определяет долговую политику и ее целевые ориентиры, а реализация целей и задач возложена на входящее в его структуру и подотчетное ему агентство по управлению долгом (The United Kingdom Debt Management Office, основано 1 апреля 1998 г.).

Агентство по управлению госдолгом выполняет следующие функции:

- принятие оперативных решений, связанных с использованием государственных долговых ценных бумаг;

- проведение операций с ценными бумагами;

- осуществление мониторинга и анализа рынка ценных бумаг;

- проведение операций с денежными переводами, связанными с погашением государственного долга;

- принятие решений по поддержке рынка ценных бумаг и по проведению реформ в этой сфере;

- экспертное содействие казначейству в определении параметров долговой политики страны [1]. Агентство публикует информацию о выпуске

долговых обязательств, управляет сроками их погашения и структурой, устанавливает, регулирует и анализирует отношения с участниками долгового рынка для контроля за ситуацией на рынке госдолга.

В реализации долговой политики участвует также Банк Англии (Bank of England), осуществляющий продажу государственных облигаций, которые выражены в иностранной валюте. В целом он занимается вопросами управления внешним долгом, так как согласно его подходам ситуация с внешним долгом влияет на монетарную и бюджетную политику. Функции Банка Англии в сфере долга касаются регулирования и контроля за процентной ставкой, управления иностранными резервами, вопросов взаимоотношений между английскими банками, а также их клиентами по использованию государственных ценных бумаг [2].

Органом, занимающимся управлением государственным долгом Франции, является казначейство Франции (Agence France Tresor, ATF, создано 08.02.2001), структурно входящее в министерство экономики, финансов и промышленности Франции в статусе отдельного департамента [4]. В число его задач входит:

- формирование стратегии управления государственным долгом;

- оперативное управление государственным долгом;

- управление рисками;

- выполнение функций бэк-офиса;1

- макроэкономический и финансовый анализ;

- информационное обеспечение и сопровождение долговой политики государства;

- международное сотрудничество.

В Германии осуществлением заимствований в интересах государства и управлением государственным долгом занимается немецкое финансовое агентство (Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH, основано 19.09.2000). Агентство осуществляет:

- выпуск государственных ценных бумаг;

1 Данная функция предусматривает непрерывный учет операций агентства, верификацию данных с первичными дилерами и передачу их в центральное агентство по учету казначейства (Treasury Central Accounting Agency).

6(192) - 2014

Зарубежный опыт

- заимствование средств путем выпуска векселей;

- операции на рынке производных ценных бумаг, а также на валютном рынке с целью балансировки счетов правительства Германии в Бун-десбанке;

- макроэкономический анализ и поддержку решений в области развития предпринимательства, управления ликвидностью и управления рисками;

- информационное сопровождение и поддержку выпусков государственных ценных бумаг. Также в качестве агента и от имени правительства агентство проводит операции на международных рынках капитала [12].

Таким образом, в крупнейших развитых странах (кроме Японии и Италии) задачи управления государственным долгом возложены на специальные агентства.

Такие агентства, как правило, структурно входят в состав профильных министерств или других органов (казначейство), обладая при этом широким перечнем полномочий по оперативному управлению государственным долгом. Органы государственного управления более высокого уровня при этом определяют общую долговую политику страны и ее целевые ориентиры.

В настоящее время вопрос управления государственным долгом России не стоит остро. Его объем составляет всего 12 % ВВП, что гораздо меньше, чем у большинства развитых стран мира. Например, на начало 2013 г. государственный долг США составлял 106,5 %, Японии - 238 %, Великобритании - 90,3 %, Испании - 84 % и т. д.

Кроме того, определенную уверенность вселяют имеющиеся резервные фонды: золотовалютные резервы, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Однако слишком полагаться на них не стоит по причине структурной слабости российской экономики, в частности, ее зависимости от нефтегазовой сферы. Данные фонды, как и половина доходов федерального бюджета, формируются за счет доходов от экспорта углеводородов. Соответственно, резкое и значительное снижение цен на них ведет к стремительному снижению объема указанных резервов.

Вместе с тем текущее состояние мировой и российской экономики2 в ближайшие годы, с вы-

2 Последняя версия прогноза Минэкономразвития России предусматривает снижение темпов прироста ВВП России во всех трех его сценариях.

сокой долей вероятности, обусловит рост роли государственного долга как источника финансирования государственных расходов и, как следствие, увеличение его объемов.

Так, Основными направлениями государственной долговой политики [10] предусматривается рост общего объема госдолга России с 7 254,6 млрд руб. в 2012 г. до 11 146,7 млрд руб. в 2015 г. Прогноз Минэкономразвития России предусматривает рост уровня государственного долга России с текущих 12 % ВВП до 14,7-16,3 % ВВП (в зависимости от сценария) к 2020 г. и до 18,0-19,2 % ВВП - к 2030 г. [7].

Также при сохранении неопределенности в мировой экономике стоит ожидать ужесточения условий заимствования, в частности, в форме снижения спроса на государственные долговые инструменты и роста их доходности.

В этих условиях осуществление государством заимствований в необходимом объеме на приемлемых условиях представляется нетривиальной задачей как на внешнем, так и на внутреннем рынках.

Дополнительным фактором усложнения механизма управления государственным долгом должно стать использование стратегии «занимай и сберегай» в качестве инструмента хеджирования рисков ухудшения условий на рынках капитала.

Эта стратегия предполагает формирование части Резервного фонда за счет заимствований на благоприятных условиях для использования накопленных средств при ухудшении условий заимствований или полном закрытии доступа на рынок капитала в будущем.

Очевидно, что реализация этой стратегии потребует обеспечения доходности занятых средств на уровне не ниже доходности государственных долговых инструментов.

Таким образом, несмотря на текущие приемлемые, особенно на фоне большинства развитых стран мира, показатели государственного долга, России в будущем стоит ожидать:

- роста роли государственного долга как источника финансирования расходов российского бюджета;

- роста абсолютных и относительных объемов государственного долга России;

- роста числа и сложности задач по управлению государственным долгом в условиях ухудшения условий заимствований.

Международная практика показывает, что ответ на указанные вызовы в области институционального

развития заключается в создании специального института по управлению государственным долгом.

Первые шаги к специализации функций по управлению долгом уже сделаны: с 1 января 2013 г. начал работу центральный депозитарий, на который возложены функции централизованного учета прав собственности на ценные бумаги, в том числе государственные.

Основными направлениями государственной долговой политики России предусмотрено создание специального органа по управлению государственным долгом в целом - российского финансового агентства, предполагаемыми функциями которого должны стать:

- взаимодействие с инвесторами в долговые обязательства России;

- консультирование Минфина России;

- размещение государственных ценных бумаг;

- операции с государственными ценными бумагами на вторичном рынке;

- инвестирование средств суверенных фондов. Таким образом, данные функции в целом совпадают с функциями аналогичных институтов других стран мира. В этой связи этот шаг представляется логичным в развитии системы управления государственным долгом России.

Такая структура, очевидно, должна быть подотчетна Минфину России и должна быть встроена в существующую систему управления государственным долгом. Она может быть создана как на базе существующего в структуре Минфина России департамента государственного долга и государственных финансовых активов (по аналогии с казначейством

Франции), так и в форме нового органа (агентство, служба и т. д.) с сохранением за Министерством финансов РФ функций по определению общих направлений и параметров долговой политики.

Список литературы

1. Агентство по управлению долгом Великобритании. http://www.dmo.gov.uk.

2. Банк Англии. http://www.bankofengland.co.uk.

3. Бюро госдолга США. http://www. publicdebt. treas. gov.

4. Казначейство Франции. http://www.aft.gouv.fr.

5. Министерство финансов Японии. http:// www.mof.go.jp.

6. Министерство экономики и финансов Италии. http://www.mef.gov.it.

7. Министерство экономического развития Российской Федерации. http://www.economy.gov. ru.

8. О Министерстве финансов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329.

9. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ.

10. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013-2015 гг. URL: http://minfin. ru/common/img/ uploaded/library/2012/12/DOLGOVAYA_POLITIKA_ R0SSIYSK0Y_FEDERATSII_NA_2013-1015.pdf.

11. Отдел статистики Правительства Великобритании. http://www.statistics.gov.uk.

12. Финансовое агентство Германии. http:// www.deutsche-finanzagentur.de.