Научная статья на тему 'Использование механизмов государственно-частного партнерства при управлении экономикой региона'

Использование механизмов государственно-частного партнерства при управлении экономикой региона Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
565
60
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Вестник НГИЭИ
ВАК
Область наук
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО / ИНВЕСТИЦИИ / ПРИНЦИПЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ / РЕГИОН ЭКОНОМИКА / ЭФФЕКТИВНОСТЬ / STATE-PRIVATE PARTNERSHIP / INVESTMENT / PRINCIPLES OF REALIZATION OF PROJECTS / REGION / ECONOMY / EFFICIENCY

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Денисов Евгений Юрьевич

Проведено исследование факторов, способствующих и сдерживающих развитие региона на основе государственно-частного партнерства. Определен ряд базовых принципов реализации совместных инвестиционных проектов органов власти и бизнес-структур. Предложена классификация инструментов поддержки проектов взаимодействия органов власти и бизнес-структур.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

USE OF MECHANISMS OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP AT MANAGEMENT OF ECONOMY OF REGION

It is carried out research of factors assisting and constraining progress of region on the basis of state-private partnership. A number of base principles of realization of joint investment projects of authorities and business structures are certain. Classification of tools of support of projects of interoperability of authorities and business structures is offered.

Текст научной работы на тему «Использование механизмов государственно-частного партнерства при управлении экономикой региона»

УДК 338.246.2

Е. Ю. ДЕНИСОВ

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ УПРАВЛЕНИИ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиции, принципы реализации проектов, регион экономика, эффективность.

Аннотация. Проведено исследование факторов, способствующих и сдерживающих развитие региона на основе государственно-частного партнерства. Определен ряд базовых принципов реализации совместных инвестиционных проектов органов власти и бизнес-структур. Предложена классификация инструментов поддержки проектов взаимодействия органов власти и бизнес-структур.

Эффективное управление региональной экономикой субъектов РФ имеет критически важное как экономическое, так и социальное значение. От результативного использования специфических рычагов и инструментов экономической политики зависит, с одной стороны, инвестиционная привлекательность территорий, а с другой - качество жизни самого населения.

Одной из первостепенных задач, стоящих в настоящее время перед субъектами РФ, является развитие региональной транспортной, социальной и инженерной инфраструктуры. Анализ статистических данных свидетельствует о необходимости модернизации почти половины таких объектов. По мнению автора, решение этих проблем возможно на основе взаимодействия органов власти и бизнес-структур: в частности, использование государственно-частного партнерства в сфере инфраструктуры за многие годы показало свою эффективность в развитых странах.

Модернизация экономики страны должна базироваться на комплексном использовании различных управленческих механизмов и инструментов.

Одним из основных механизмов такой структурной перестройки является государственно-частное партнерство.

© Денисов Е. Ю., 2013

В качестве факторов, способствующих развитию государственно-частного партнерства в РФ, автором предложены:

- возможность реализации интересов государства и частного бизнеса при осуществлении крупных инфраструктурных проектов (преодоление ограниченных возможностей общественного сектора самостоятельно финансировать проекты в области инфраструктуры и социальных услуг, что помогает реализовать проекты, которые иначе невозможно было бы осуществить);

- значительный потенциал и необходимость развития сферы жилищно-коммунального хозяйства на основе концессии (качественное улучшение управления объектами инфраструктуры и предоставления общественных услуг с точки зрения соотношения затрат и отдачи);

- развивающаяся законодательная база в области правового обеспечения взаимодействия органов власти и бизнес-структур;

- гарантии и поддержка государства при реализации проектов взаимодействия органов власти и бизнес-структур;

- возможность использования средств инвестиционного и пенсионного фондов в совместных проектах органов власти и бизнес-структур;

- использование проектного финансирования, что позволяет привлекать в финансирование проектов органов власти и бизнес-структур долгосрочные кредиты.

Наиболее важным фактором является возможность использования средств инвестиционного и пенсионного фондов в проектах органов власти и бизнес-структур. Инвестиционный фонд создан для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Создание Инвестиционного фонда подтолкнуло многие регионы и корпорации к серьезной проработке крупных инфраструктурных проектов, которые ранее находились в состоянии идей и концепций.

На второе место среди факторов, способствующих взаимодействию органов власти и бизнес-структур в России, можно отнести возможность реализации интересов государства и частного бизнеса при осуществлении крупных инфраструктурных проектов. В первую очередь это касается проектов дорожного строительства. Развитие дорожно-транспортной инфраструктуры России требует колоссальных финансовых средств и, что не менее важно, эффективных организационных ресурсов. Привлекая к участию частный бизнес, государство име-

ет возможность более интенсивно развивать транспортную инфраструктуру при меньших бюджетных расходах. В частности, если говорить о дорогах, государство по итогам реализации ГЧП-проекта получит не только новую магистраль, но и 30-летнюю гарантию того, что она будет качественно обслуживаться и эксплуатироваться. Для бизнеса инфраструктурные ГЧП-проекты - это одно из направлений долгосрочного инвестирования с приемлемым уровнем доходности на уровне 15-20 %. При этом риски частного бизнеса существенно снижаются благодаря государственным гарантиям, наличие которых важно участникам любого государственно-частного партнерства, особенно финансовым инвесторам и кредиторам [7].

Важное место среди факторов занимает наличие значительного потенциала и необходимости развития сферы инженерной инфраструктуры на основе концессии [6]. Потребность в развитии объектов инженерной инфраструктуры есть всегда, поэтому в таких проектах спрос на услуги относительно легко прогнозируется. Как пример - система водоснабжения, которая сегодня во многих регионах требует не ремонта, а полной замены. Регионы испытывают дефицит водных ресурсов, что ограничивает строительство новых жилых микрорайонов. Реализуя проекты на основе ГЧП, город решает сразу две важные задачи - получает возможность развития новых микрорайонов и экономит водные ресурсы, так как в новых системах их потери будут минимальны [4]. Данное направление является особенно актуальным, т.к. степень износа объектов коммунальной инфраструктуры в настоящее время по отдельным муниципальным образованиям достигает 60-80 %. Причем темпы нарастания износа составляют 2-3 % в год. Около 30 % основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки. Потери тепла при производстве тепловой энергии в отопительных коммунальных котельных достигают величины более 30 % [8].

Следующий фактор, способствующий взаимодействию органов власти и бизнес-структур при реализации совместных проектов, -использование проектного финансирования. Проектным финансированием принято называть такой способ привлечения долгосрочного капитала для реализации крупных инвестиционных проектов, при котором единственным источником возврата вложенных средств и главным обеспечением кредита служат денежные потоки, генерируемые самим проектом. Следует отметить, что проектное финансирование в чистом виде встречается не часто, однако на практике этот термин применяют более широко и охватывают все случаи кредитования проектов, масштаб которых достаточно велик по сравнению с деятельно-

стью заемщика, а сумма кредита не может быть обеспечена залоговым имуществом.

Данный аспект можно отметить и в следующем факторе - гарантиях и поддержке государства при реализации совместных проектов. Мировой опыт реализации подобных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя рыночный риск в рамках определенных базовых условий. В соответствии с Положением об Инвестиционном фонде РФ возможны следующие формы предоставления государственной поддержки в рамках реализации совместных проектов:

- софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации;

- направление средств в уставные капиталы юридических лиц;

- предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, а также иных предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств, находящихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями;

- передача части рисков частному инвестору. Идея ГЧП позволяет грамотно разделять риски между участниками соглашения.

В целях привлечения инвесторов в инвестиционных проектах, реализуемых по схеме ГЧП, государство может применять стимулирующие инвестора меры (субсидии, субвенции, прямое возмещение инвестиционных затрат и др.) для обеспечения требуемой инвестору доходности [1].

Последним по значимости фактором, способствующим взаимодействию органов власти и бизнес-структур, является развивающаяся законодательная база в области правового обеспечения анализируемого механизма. По мнению большинства экспертов, правовая форма осуществления ГЧП должна в идеале отвечать двум основным требованиям: обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность и реализовать основную цель проекта, а именно развить ту сферу, которая стратегически важна для государства [5].

Как отмечалось выше, в РФ уже реализуется множество проектов взаимодействия органов власти и бизнес-структур. Однако на практике они сталкиваются со многими факторами, ограничивающими

их развитие. Исследование таких факторов позволяет сделать вывод, что наибольшие проблемы связаны с дефицитом финансовых ресурсов в региональных, муниципальных бюджетах и у частных компаний; недостаточностью управленческого опыта и профессиональных компетенций в области реализации проектного финансирования и механизмов концессии. Немаловажное значение имеет проблема обеспечения прозрачности тендерных процедур и прочих процессов взаимодействия органов власти и бизнес-структур, а также отсутствие единой правовой основы, терминологии и форм взаимодействия органов власти и бизнес-структур в регионах.

Следует отметить еще один фактор, сдерживающий реализацию совместных инвестиционных проектов органов власти и бизнес-структур - Федеральный закон «О концессионных соглашениях», который предусматривает сохранение недвижимого имущества в государственной собственности, вследствие этого не имеется возможности отдавать в залог активы проекта в качестве условной формы обеспечения банковских кредитов.

Государственно-частное партнерство, в качестве инструмента стимулирования инвестиционных процессов модернизации промышленности, должен выполнять задачи поддержки и создания конкурентоспособных производств, ориентированных на выпуск востребованной продукции.

В настоящее время начинают реализовываться совместные инвестиционные проекты органов власти и бизнес-структур. Однако с целью дальнейшей разработки методических инструментов, следует определить ряд базовых принципов реализации инвестиционных проектов органов власти и бизнес-структур.

Направленность проектов взаимодействия органов власти и бизнес-структур на модернизацию экономики региона - инвестиционные проекты органов власти и бизнес-структур должны иметь общегосударственное значение, направленное на модернизацию экономики региона в части создания и развития инфраструктуры, стимулирования инновационной активности; формирования устойчивых конкурентных преимуществ различных отраслей промышленности.

Гармонизация экономических и социальных эффектов - ни один из перечисленных видов эффектов не должен превалировать при реализации проектов взаимодействия органов власти и бизнес -структур. При достижении максимального показателя возврата инвестиций недопустимо пренебрегать интересами общества, в частности, в вопросах регулирования тарифов, качества предоставляемых социальных благ.

Реализация мультипликативного инвестиционного эффекта -инвестиции из государственных фондов в совместные проекты должны иметь мультипликативный эффект, т.е. увеличивать денежный поток инвестиций.

Равноправие участников проектов - означает оптимальное распределение рисков, инвестиций и прибыли при реализации совместных проектов.

Публичность - открытость информации о планировании и реализации проектов взаимодействия органов власти и бизнес-структур.

Конкуренция между потенциальными участниками проектов и самими проектами - подразумевает использование рыночных механизмов регулирования с целью формирования конкурентного поля при отборе участников и реализации совместных проектов. Данный принцип может быть реализован на основе проведения конкурсов и тендеров.

Соблюдение отраслевых приоритетов регионов - выбор направления инвестиций с учетом приоритетных направлений развития экономики страны и региона. Это позволяет предприятиям использовать льготное налогообложение, получить поддержку государства в виде софинансирования проектов, поручительства региональных властей перед банками, что позволяет снижать процентные ставки по кредитам.

Соблюдение описанных принципов при подготовке и осуществлении проектов взаимодействия органов власти и бизнес -структур позволит обеспечить необходимый экономический и социальный эффект для всех участников и в первую очередь удовлетворить потребности населения региона.

Источником формирования инвестиционных фондов компании являются средства, вырученные от продажи непрофильных активов и мобилизации внутренних источников. Соблюдение вышеуказанных критериев принятия решений об инвестировании позволяет привлекать региональные власти в качестве соинвесторов, получать льготное налогообложение и информационную поддержку. Реализация инвестиционных проектов позволяет получать экономический и социальный эффекты для всех его участников.

Исходя из предложенных выше принципов, при принятии решений об инициации, подготовке и реализации инвестиционных инфраструктурных проектов следует руководствоваться следующими критериями:

- соответствие инвестиционного проекта стратегии регионов и

страны;

- преимущественное использование внутренних источников при формировании инвестиционного фонда предприятия для реализации проектов;

- использование родственной диверсификации и интеграции в качестве базовой стратегии роста компаний;

- конкурентоспособность компании и инвестиционных проектов.

При использовании описанных критериев инвестиционные проекты становятся проектами государственно-частного партнерства только в том случае, когда частная компания финансирует строительство (модернизацию) и эксплуатацию объектов государственной собственности.

Для сложившейся системы институтов и инструментов государственно-частного партнерства характерна излишняя концентрация управленческих функций в федеральном центре. Так, например, уровень принятия решений по проектам государственно-частного партнерства представляется неоправданно высоким (паспорта проектов утверждаются распоряжениями Правительства РФ). Прохождение предусмотренной многоуровневой системы принятия решения вплоть до соответствующего распоряжения Правительства РФ требует не менее одного года. В этой связи можно предложить снизить уровень принятия решений о реализации региональных проектов ГЧП до уровня государственной власти субъектов РФ при сохранении координирующей и регулирующей роли соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

При осуществлении капиталоемких проектов государственно-частного партнерства (таких, как дорожное строительство, реконструкция транспортной инфраструктуры), компании не могут обойтись без привлечения значительных финансовых средств со стороны. Однако в условиях кризиса и дефицита финансовых ресурсов предприятиям в одиночку достаточно сложно, а порой невыгодно привлекать банковские кредиты на длительный срок. Поэтому необходимо предусмотреть комплекс вспомогательных инструментов государственно-частного партнерства. По мнению автора, такими инструментами выступают: лизинг, госгарантии по кредитам на региональном уровне, освобождение от арендной платы за земельные участки, инвестиционный налоговый кредит, налоговые льготы, проектное финансирование, приоритетные инвестиционные проекты и использование средств инвестиционного фонда РФ. Классификация инструментов, реализуемых на уровне государственных органов власти в рамках поддержки приоритетных инвестиционных проектов, представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 - Классификация инструментов поддержки проектов взаимодействия органов власти и бизнес-структур

Реализация таких проектов может осуществляться в рамках определенных организационных форм: традиционной, «под ключ» и проектного управления. В современной бизнес-практике именно последняя форма зарекомендовала себя как наиболее эффективная и способствующая быстрой реализации крупномасштабных проектов. В соответствии с ней выделяется интегрирующий и специализированный центр управления всем проектом - управляющая компания. Для этого, по мнению автора, целесообразным является создание единого органа по ГЧП на региональном уровне с функциями подготовки, финансирования и участия в реализации проектов.

Хотя формы государственной поддержки реализуемых в региональных экономиках проектов государственно-частного партнерства достаточно разнообразны, тем не менее роль государства в государственно-частном партнерстве необоснованно, на наш взгляд, ограничена главным образом прямыми бюджетными инвестициями в создание объектов капитального строительства государственной или муниципальной собственности, что затрудняет возможность поддержки проектов государственно-частного партнерства в регионах.

В целях повышения эффективности использования государственно-частного партнерства на региональном уровне в работе обосновывается необходимость расширения возможных форм взаимодействия государства и частных партнеров в части предоставления государственных гарантий для инвесторов, то есть без прямого финансового участия, а также отсроченной компенсации затрат инвестора на строительство объектов инфраструктуры, предоставления инвестору налоговых льгот, земельных участков, субсидирования части процентной ставки по кредитам, передачи в аренду или эксплуатацию государственного движимого и недвижимого имущества, поддерживающего соответствующий проект государственно-частного партнерства.

Правилами, регламентирующими порядок выделения средств из Инвестиционного фонда РФ, не предусмотрено предоставление соответствующих бюджетных ассигнований для финансирования разработки проектно-сметной документации региональных инвестиционных проектов государственно-частного партнерства, как это предусмотрено при реализации инвестиционных (комплексных инвестиционных) проектов на территории субъектов РФ. Вместе с тем заявка на финансирование проекта из Инвестиционного фонда РФ не может быть рассмотрена без подготовленной проектно-сметной документации. При этом, как правило, документация крупного инвестиционного проекта формируется больше года и составляет примерно 3-5 % от его стоимости. Зачастую регионы не способны самостоятельно профинансировать разработку необходимой проектно-сметной документации. Такая практика тормозит реализацию инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в региональных экономиках, в связи с чем предлагается рассмотреть возможность финансирования из Инвестиционного фонда РФ разработки проектно-сметной документации региональных инвестиционных проектов государственно-частного партнерства.

Кроме того, целесообразно направление части средств Инвестиционного фонда РФ на финансирование деятельности инвестиционных фондов, создаваемых в субъектах РФ. Для осуществления подобной государственной поддержки проектов государственно-частного партнерства в субъектах РФ и муниципальных образованиях, осуществляемой на конкурсной основе, необходимо разработать критерии ее предоставления, важнейшим из которых должен быть вклад соответствующего проекта государственно-частного партнерства в социально-экономическое развитие региона. При таком подходе субъекты РФ и муниципальные образования, не обладающие адекватными финансовыми ресурсами, но имеющие высокий потенциал и создав-

шие эффективную систему работы с частными инвесторами, смогут получить необходимое финансирование для подготовки и реализации региональных проектов государственно-частного партнерства.

Сейчас регионы начинают формировать определенные специализированные структуры (отделы, региональные центры развития государственно-частного партнерства, советы) для детальной проработки вопросов развития механизмов государственно-частного партнерства. Есть необходимость в создании специализированных региональных ГЧП-центров не на формальном основании - в составе региональных администраций, - а в качестве самостоятельных «центров компетенций», экспертных структур, участвующих в выработке нормативных условий для ГЧП-проектов, исследовании региональной экономики, объединении ресурсов органов власти и частного сектора.

Необходимый для региона Центр государственно-частного партнерства - гибкая структура, не требующая создания очередной административной единицы в рамках региональной администрации с последующим бюджетным обременением. Проектная площадка позволяет привлечь и, самое главное, выбрать бизнесу и государству консультантов и инвесторов конкретно под проект, но, прежде чем начинать диалог с внешним миром, Центр развития ГЧП совместно с региональной или муниципальной властью разрабатывает концепцию проекта для того, чтобы на одном языке говорить с инвесторами. На сегодняшний момент в региональных администрациях существуют комиссии и советы по инвестиционной деятельности, модернизации или же энергоэффективности. Их функция - рассматривать проекты и принимать решения о реализации. Функция же проектных площадок, региональных центров развития государственно-частного партнерства -готовить и структурировать такие проекты [2,3].

Складывается ситуация, когда, с одной стороны, региональные и муниципальные власти понимают необходимость поиска внебюджетного финансирования для реализации инфраструктурных проектов, с другой - отсутствуют понятные схемы эффективного взаимодействия власти и бизнеса, которые формировали бы интересные для обеих сторон проекты. Одним из вариантов решения данного вопроса может стать централизованное внедрение образовательных мероприятий на базе вузов - учебных программ и курсов, а также проведения специализированных мероприятий в формате «круглых столов», конференций для повышения теоретической «подкованности» специалистов региональных администраций в вопросах государственно-частного партнерства, обмена опытом и информацией. Кроме того, развитию практики государственно-частного партнерства может способствовать ис-

пользование информационных технологий для формирования банка данных о существующих проектах, деятельности региональной и муниципальной администраций в этом направлении и т.п.

Именно на проектной площадке мобилизуются региональная власть и бизнес-сообщество для проведения важнейших государственных программ. Кроме того, на таких проектных площадках взращивается молодое поколение управленцев, будущая региональная элита.

Очевидно одно: чтобы реализовать проекты инженерной инфраструктуры, необходим механизм взаимодействия всех заинтересованных сторон. Сегодня необходимо прежде всего выстроить партнерство государства и бизнеса на уровне институциональном, на уровне диалога. Именно региональный центр государственно-частного партнерства должен стать необходимым инструментом реализации региональных проектов ГЧП.

ЛИТЕРАТУРА

1. Айрапетян М. С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства/ Аналитическая записка опубликована на официальном сайте Государственной Думы РФ: http://wbase.duma.gov.ru

2. Англичанинов В. В. Развитие промышленных комплексов на основе кластерных образований [Текст] монография / В. В. Англичанинов. Н. Новгород: ННГАСУ, 2009. 332 с.

3. Англичанинов В. В. Развитие методологии обеспечения конкурентоспособности региональной экономики на основе кластерного подхода [Текст]: монография / В. П. Кузнецов, В. В. Англичанинов, С. Л. Крюков, М. А. Шушкин. Н. Новгород: ВГИПУ, 2008. 110 с.

4. Глушенкова М. «УК «Лидер» станет крупнейшим оператором проектов ГЧП в России» Приложение к газете «Коммерсантъ» № 161 (3978) от 09.09.2008 /kommersant.ru

5. Лысихина О. И. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере // Транспортное право. 2007. № 4.

6. Сутягина Н. И. Модели государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского. 2012. № 2(1). С. 254-261.

7. Проваленова Н. В. Эффективность применения механизмов государственно-частного партнерства в сфере услуг / Шамин А. Е., Проваленова Н. В. // Казанская наука. 2011. №10. С. 118-121.

8. Черепанова О. Социальный аспект реформы ЖКХ / О. Черепанова // Журнал «Экономика России: XXI век», № 18, 2009.

USE OF MECHANISMS OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP AT MANAGEMENT OF ECONOMY OF REGION

Keywords: state-private partnership, investment, principles of realization of projects, region, economy, efficiency.

Annotation. It is carried out research of factors assisting and constraining progress of region on the basis of state-private partnership. A number of base principles of realization of joint investment projects of authorities and business - structures are certain. Classification of tools of support of projects of interoperability of authorities and business - structures is offered.

ДЕНИСОВ ЕВГЕНИЙ ЮРЬЕВИЧ - кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономики предприятия, Нижегородский государственный педагогический университет, Россия, Нижний Новгород, ([email protected]).

DENISOV EVGENIY JUREVICH - the candidate of economic sciences, the senior teacher of the chair of enterprise s economics, Nizhniy Novgorod Pedagogical University, Russia, Nizhniy Novgorod, ([email protected])._

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.