Использование бюджетного кредита в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

И. В. Швецова,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой Саратовской государственной юридической академии С. Ю. Королёв, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

I. V. Shvetsova,

Candidate of Law, Senior Lecturer of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva of the Saratov State Law Academy ShvetsovaIrina@yandex.ru S. Yu. Korolev,

Candidate of Law, Associate Professor, Senior Researcher of the Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences skorolevl976@mail.ru

Б01:

зс ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО КРЕДИТА

5 В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5 Аннотация: цель статьи заключается в рассмотрении некоторых особенностей

00 предоставления, использования и возврата бюджетного кредита как эффективного § способа поддержки бюджетов бюджетной системы. Проведен анализ нормативных ^ правовых актов, регулирующих процесс предоставления, использования и возврата С бюджетного кредита, а также судебной практики по фактам нарушения бюджет-5 ного законодательства. Сделан вывод о том, что бюджетный кредит выступает ^ в качестве финансовой возмездной, срочной поддержки, оказываемой публично-правовым образованием другому публично-правовому образованию наусловиях возвратности I— в рамках бюджетных ассигнований для решения публично-правовых задач и проблем. ^ Результаты рассмотрения некоторых положений использования бюджетного кре-

0 дита свидетельствуют о востребованности исследования проблемных аспектов при предоставлении, использовании и возврате бюджетного кредита.

^ Ключевые слова: бюджет, бюджетный кредит, реструктуризация, контроль

^ за бюджетными средствами, бюджетная система, государственная власть, публичен ное управление, модернизация правовой системы.

1

USING A BUDGET LOAN IN THE RUSSIAN FEDERATION

202 Abstract: the purpo.se of the article is to consider some features of the provision, use and

repayment of a budget loan as an effective way to support budgets of the budgetary system. The analysis of regulatory legal acts that regulate the process of granting, using and returning a budget loan, as well as judicial practice on violations ofbudget legislation, is carried out. CV It is concluded that a budget loan acts as a financial reimbursable, urgent support provided by a public legal entity to another public legal entity on the terms of repayment, urgency and retribution within the framework ofbudget allocations to solve public legal tasks and problems. Consideration ofsome aspects of the use of a budget loan indicates the relevance of the study ofproblematic aspects in the provision, use and repayment of a budget loan.

Keywords: budget, budget loan, restructuring, control over budgetfunds, budget system, state power, public administration, modernization of the legal system.

О

Эффективное управление денежными ресурсами, особенно в области государственных финансов, является ключевым элементом регулирования экономических процессов в стране. При этом важная роль отведена бюджетной системе.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Конституции РФ [1] политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В то же время в п. 1 ст. 8 Основного Закона закреплено, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности при равном признании и защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Меры государственной поддержки, закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) [2], хотя и не являются прямыми (непосредственными) формами помощи от государства, 1 направлены на инициирование или укрепление бюджетной системы, | что в конечном счете отразится на правах и законных интересах не- о ограниченного круга и граждан, и организаций. Отрасли экономики, | получившие финансовую поддержку в форме бюджетного кредита, о* могут не только расширять производство и получать прибыль, но ^ и сохранять и создавать дополнительные рабочие места, участвовать | в уплате налогов, выполнять иные социально-экономические функции. д Бюджетный кредит следует рассматривать в первую очередь с эко- ^ номической точки зрения с учетом положений бюджетного и граж- « данского законодательства. Правоотношения, которые складываются ю при предоставлении, использовании и возврате бюджетного кредита, 8 регулируются специальными нормами, предусмотренными в БК РФ. |,

Денежные средства в виде бюджетного кредита предоставляются | на условиях срочности, возмездности и возвратности публично- ® правовыми образованиями всех уровней публичной власти. Анализ ^ нормативной правовой базы позволяет заключить, что бюджетный 1 кредит представляет собой средства бюджета как денежные средства, предоставленные заемщику. Однозначно, что сам бюджет стороной 203 данных правоотношений не будет, поскольку является частью казны как имущественного комплекса публично-правового образования. д „ Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, 3 Е субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу ^ д на основании договора, заключенного в соответствии с граждан- °',8 ским законодательством РФ, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Поэтому формально в основе института бюд-

жетного кредита лежит гражданско-правовая конструкция целевого займа (ст. 814 ГК РФ [3]).

Публично-правовая природа бюджетного кредита, основные способы его предоставления, использования и возврата, ответственность за ненадлежащее использование бюджетного кредита позволяют констатировать, что основным регулятором данных правоотношений выступает бюджетное законодательство. Этот тезис разделяется и рядом специалистов-финансоведов [4, с. 293; 5].

В специальной литературе отмечается, что бюджетный кредит используется как способ автономности доходов бюджета, горизонтального выравнивания и форма оказания финансовой поддержки, это способствует более эффективному бюджетному процессу в государстве и обеспечивает стабильность бюджетной системы [6; 7, с. 123]. При автономности и самостоятельности местных органов самоуправления отмечаются и некоторые сложности с покрытием собственными доходами потребностей бюджета, что приводит к нарастанию долгов и зависимости от дотационной помощи [8]. Следует признать, что «бюджетный кредит выступает как финансовая возмездная, срочная поддержка, оказываемая публично-правовым образованием другому публично-правовому образованию на условиях возвратности в рамках бюджетных ассигнований для решения публично-правовых задач и проблем, которые временно возникают в процессе исполнения бюджетов публично-правовым образованием, а также покрытия дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и юридическому лицу для реализации публичных целей, предусмотренных за-^ конодательством. Финансовая поддержка может быть оказана в виде С льготного кредитования путем снижения ставок по кредитам или ^ реструктуризации кредита» [9, с. 134-135].

§ Согласно дополнительному соглашению с Министерством финан-® сов РФ Саратовская область в 2020 г. была полностью освобождена С от погашения долга по бюджетным кредитам. В 2021-2024 гг. предусмотрено погашение по 5 % задолженности, или по 1,25 млрд руб., 204 ежегодно. По структуре долг более чем наполовину представлен бюд-" жетными кредитами, а также банковскими. В отношении банковских кредитов Саратовской области удалось снизить среднюю процентную ® ставку до 5,9 % годовых вместо 7,13 % в начале года. По результатам проведенной работы сэкономлено более 700 млн руб. [10].

То есть, предоставляя бюджетный кредит, государство в лице уполномоченных органов с помощью бюджетно-финансовых рычагов осуществляет регулирование экономических отношений, цель которого - устранение дисбаланса в экономике (например, льготные

I

I 8 со

I

5

го

условия выдачи бюджетного кредита в отличие от условий выдачи коммерческих кредитов) [11]. В настоящее время вопрос о риске замещения коммерческих кредитов бюджетными не стоит, т.к. бюджетные средства ограничены. Это две разные сферы регулирования экономических процессов, взаимодополняющие друг друга.

В соответствии со ст. 99 БК РФ долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ из других бюджетов бюджетной системы РФ. Согласно п. 9 ст. 103 БК РФ под государственными внутренними заимствованиями субъекта РФ понимается привлечение от имени данного субъекта заемных средств в форме кредитов из других бюджетов бюджетной системы РФ.

Стоит отметить, что «структура внутреннего муниципального долга включает прежде всего долговые обязательства по муниципальным ценным бумагам, бюджетным кредитам и кредитам, привлеченным 1 от коммерческих организаций в валюте Российской Федерации. В ходе | анализа бюджетов на 2022 г. и плановый период 2023-2024 гг. трех о наиболее крупных муниципальных образований Самарской области | (городского округа с внутригородским делением Самара, городского б округа Тольятти и городского округа Сызрань)... выявлено, что наи- ^ больший удельный вес в структуре их муниципального долга зани- | мают коммерческие кредиты» [12, с. 20]. 3

В настоящее время в России имеется возможность получить бюджетный кредит от государства на льготных условиях (под 0,1 % s годовых) и реструктурировать его. ю

По общим правилам, предусмотренным в ст. 93.2 БК РФ, суще- 8 ствуют обязательные для соблюдения требования к цели бюджетного кредита, заемщику, способам обеспечения исполнения обязательства | по кредиту. Получателями бюджетного кредита могут быть четко ® определенные субъекты. Их круг видится устоявшимся, но не исключается возможность увеличения числа данных субъектов. Есть научные исследования, в которых предлагаются варианты предоставления бюджетных кредитов и физическим лицам, и индивидуальным 205 предпринимателям [13, с. 167]. Думается, такое расширение круга " субъектов-получателей бюджетного кредита возможно лишь при не- g ^ обходимости обеспечить публичный интерес. g; Е

При предоставлении, использовании и возврате бюджетного кре- g .£ дита участники данных отношений наделяются определенными пра- 0 „" вами и обязанностями. По справедливому мнению Е. В. Покачаловой, отличие правоотношений по бюджетному кредиту заключается в неравноправном положении субъектов, поэтому при регулировании этих

■с ||

отношений используется метод государственно-властных велений [14, с. 508]. То есть в указанных правоотношениях между государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями и юридическими лицами субъекты не равны между собой.

При получении бюджетного кредита у публично-правового образования возникает обязанность по его возврату, а также по внесению платы за пользование кредитными средствами, которая считается исполненной с момента совершения операции по зачислению (учету) денежных средств на единый счет соответствующего бюджета. За нецелевое использование бюджетных средств заемщик несет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

При утверждении закона о бюджете устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, ^ выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по полу-

5

чателям (заемщикам) бюджетных кредитов. Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором. Предельные сроки предоставления бюджетных кредитов закреплены в ст. 93.3 БК РФ. В частности, кредиты субъектам РФ из федерального бюджета, а также местным бюджетам из бюджета субъекта РФ могут быть выделены на срок до пяти лет. Бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским деле-^ нием) могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет. С Конкретизация срока возможна как в законе о бюджете соответ-^ ствующего уровня, так и в договоре о бюджетном кредите, если за-§ коном о бюджете срок не установлен. Например, в Законе Саратовской ® области от 1 декабря 2023 г. № 146-ЗСО «Об областном бюджете С на 2024 и плановый период 2025 и 2026 годов» определено, что бюджетные кредиты местным бюджетам предоставляются из областного 206 бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований, пред" усмотренных источниками финансирования дефицита областного бюджета для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих ® при исполнении местных бюджетов, на срок, не выходящий за пределы финансового года, в сумме до 500 000,0 тыс. руб. [15], что по сравнению с прошлым годом больше на 100 000,0 тыс. руб. Это говорит о востребованности использования бюджетного кредита.

Правоприменительными полномочиями в рамках данных отношений обладают территориальные органы Федерального казначейства.

го

Согласно ст. 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КОАП РФ) [16] Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 и 15.15.1 КоАП РФ (невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, а также неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом). Данные о правоприменительной практике органов Федерального казначейства по такого рода делам не представлены в открытом доступе на официальных сайтах территориальных органов Федерального казначейства. Они становятся известны в случае обжалования в судебном порядке вынесенных решений о привлечении к административной ответственности либо представлений, вынесенных территориальными органами Федерального казначейства по итогам проведения контрольных 1 мероприятий. |

Согласно п. 4 ст. 46 БК РФ суммы штрафов, установленных о КоАП РФ за административные правонарушения в области финан- | сов, связанные с нарушениями перечисления платы за пользование о* бюджетным кредитом или его условий, относятся к доходам бюджета, ^ из которого предоставлены соответствующие бюджетные кредиты. | Бюджетный кредит является источником финансирования дефици- д та бюджета, но при этом не относится ни к доходам, ни к расходам бюджета. |

Обзор судебных решений, представленных в открытом до- ю ступе, позволяет заключить, что привлечение к административной 8 ответственности, предусмотренной ст. 15.15 и 15.15.1 КоАП РФ, |, осуществляется редко. Возможно, это связано с тем, что такого рода | нарушения не выявляются либо вынесенные решения о привлечении © к административной ответственности не оспариваются в судебном ^ порядке. В открытом доступе отсутствуют данные Федерального 1 казначейства о правоприменительной практике его территориальных органов в части реализации данного полномочия. 207

Анализ судебной практики по делам, связанным с бюджетными

ох

отношениями, возникающими в связи с предоставлением бюджетных д о кредитов, показывает, что достаточно часто при наличии факта нару- 3 Е шения бюджетного законодательства или условий договора о предо- ^ .£ ставлении бюджетного кредита суд отменяет решение Управления °'1> Федерального казначейства из-за недоказанности вины в совершении административного правонарушения, неточностей в оформлении протокола об административном правонарушении и т.д.

Судебной практики по спорам в аспекте применения Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 423-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [17] не выявлено. Это можно объяснить тем, что закон о внесении изменений в БК РФ с малой долей вероятности будет оспариваться как нормативный акт. В этом случае возможно оспорить положения БК РФ, измененные данным законом и вступившие в действие. Что также маловероятно, поскольку изменения, внесенные в Кодекс Федеральным законом № 423-ФЗ, имеют положительную оценку у потенциальных правоприменителей (субъектов РФ), не нарушают общей модели взаимоотношений, возникающих по поводу предоставления из федерального бюджета кредита на пополнение остатка средств на едином счете бюджета и регламентированных ст. 93.6 БК РФ и рассмотренными в данной работе подзаконными нормативными актами. Данное законоположе-^ ние направлено на улучшение правового положения субъектов РФ

8

го

и муниципальных образований при получении бюджетного кредита на пополнение остатка средств на едином счете бюджета.

Выступая кассиром, Федеральное казначейство оперирует денежными средствами по распоряжению других органов [18]. В Плане

1 8 00

2 деятельности Казначейства России на 2023 год и плановый период ^ 2024-2028 годов поставлена долговременная цель по формированию

единого информационного пространства финансовой деятельности публично-правовых образований Российской Федерации [19]. Акцент ^ сделан на обеспечении эффективного управления финансовыми ре-§ сурсами государства [20].

С Таким образом, использование бюджетного кредита приобретает

^ все большее значение. Об этом свидетельствует и востребованность

8 исследования проблем применения бюджетного кредита как с практи-00 ~ ,

ческой точки зрения (в рамках правотворческой и правоприменитель-

С ной деятельности), так и в плане научно-теоретического осмысления

различных аспектов его предоставления, использования и возврата.

208 Накопленный положительный опыт позволяет использовать бюд-

" жетный кредит в целях не только покрытия бюджетного дефицита, но

и реализации публично-правовых задач, стимулирования экономиче-

® ского развития страны. Проанализированные нормы законодательства

ясно закрепляют, что особенностью деликтных отношений, связанных с применением санкций за нарушение бюджетного законодательства, является наличие специального субъекта - публично-правового образования. При предоставлении и использовании бюджетного кредита необходимо усиление деятельности соответствующих органов

по контролю за получателями бюджетных средств и соблюдением бюджетного законодательства РФ.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 13 июля 2024 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 31, ст. 3823; 2024. - № 29, ч. 3, ст. 4106.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая : федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 24 июля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 5, ст. 410; 2023. - № 25, ст. 4398.

4. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / отв. ред. Ю. А. Крохина. - М. : Юрайт, 2008. - 979 с.

5. Гафарова, Г.Р. О гражданско-правовых средствах в финансовом пра- s ве / Г. Р. Гафарова // Финансовое право. - 2010. - № 11. - С. 12-15. о

6. Таштамиров, М. Р. Теоретико-прикладные аспекты бюджетного ^ федерализма в России / М. Р. Таштамиров, С. С. Возкаев, Н. В. Кулакова // g Ученые записки Крымского инженерно-педагогического университета. - | 2018. - № 3. - С. 144-152. б

7. Кулакова, Н. В. Дотационные бюджеты субъектов Российской Федерации в механизме межбюджетного выравнивания : дис. ... канд. экон. I наук / Н. В. Кулакова. - Владикавказ, 2020. - 190 с. §

8. Сугарова, И. В. Дефицит местного бюджета и муниципальный ° долг / И. В. Сугарова, Н. В. Тадтаева // Экономические науки. - 2019. - №4 Ц (173). - С. 99-103. g

9. Швецова, И. В. Бюджетное кредитование как самостоятельное на- ю правление финансовой деятельности публично-правовых образований о в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук / И. В. Швецова. - Са- ^ ратов, 2024. - 245 с. О

10. Официальный сайт Правительства Саратовской области. - URL: ® https://www. Saratov, gov. ru (дата обращения: 14.08.2024). g

11. По делу о проверке конституционности положений пункта 4 ста- g тьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Фе- | дерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении 209

в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации -

отдельных законодательных актов Российской Федерации» и статьи 116 Фе - Р Р дерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в связи с запросом - -Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации : постановление Кон- ю ституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. № 20-П // Собр. законодательства § g Рос. Федерации. - 2011. - № 33, ст. 4948. g-S

12. Санченко, И. Д. Современные проблемы правового регулирования муниципального долга / И. Д. Санченко // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2022. - № 4. - С. 19-21.

13. Богданова, А. В. Правовое регулирование государственного кредита субъекта Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Богданова. - М., 2016. - 228 с.

14. Покачалова, Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права : дис. ... д-ра юрид. наук / Е. В. Покачалова. - Саратов, 2007. - 602 с.

15. Об областном бюджете на 2024 и плановый период 2025 и 2026 годов : закон Саратовской области от 1 декабря 2023 г. № 146-ЗСО. - URL: https://rg . ru/documents/2023/12/14/saratov-zakon146-reg-dok . html (дата обращения: 13.08.2024).

16. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 8 июля 2024 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ст. 1; 2024. - № 29, ч. 2, ст. 4094.

17. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты : федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 423-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.) // Собр. законодательства Рос.

ЭС Федерации. - 2020. - № 50, ч. III, ст. 8068; 2023. - № 32, ч. 1, ст. 6148. § 18. Чотчаев, Р. А. Казначейские органы России и зарубежных стран

в контексте их роли в бюджетном контроле: сравнительно-правовой анализ / сс Р. А. Чотчаев // Юридический мир. - 2014. - № 7. - С. 44-47. со 19. Чотчаев, Р. А. Проект «Электронное казначейство»: вектор совре-

oq менного развития / Р. А. Чотчаев // Российская юстиция. - 2014. - № 6. -g С. 14-15.

20. План деятельности Казначейства России на 2023 год и плановый ^ период 2024-2028 годов // Официальный сайт Федерального казначейства. -^ URL: https://www. roskazna . gov. ru (дата обращения: 14.08.2024).

5 210