CC BY
606
Актуальные проблемы административного права
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ФОРМИРОВАНИЯ
А.С. Прудников,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации,
ученый секретарь
Ученого совета Московского университета МВД России
С.А. Акимова, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного
и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 -административное право; административный процесс.
E-mail: 203.019@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена организации деятельности исполнительной власти в Российской Федерации, раскрываются ее полномочия и показаны проблемы ее формирования.
Ключевые слова: исполнительная власть, правительство, полномочия, предметоведение, организация исполнения Конституции
EXECUTIVE POWER IN THE RUSSIAN FEDERATION AND THE PROBLEMS OF ITS FORMATION
A.S. Prudnikov,
doctor of law, professor, Honoured lawyer of Russia, academic council secretary of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
S.A. Akimova,
candidate ofjuridical science, constitutional and municipal law senior lecturer of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
Annotation. The article deals with organization of activities of executive authoritiy in the Russian Federation, disclosed its powers and illustrate the problems of its formation.
Keywords: executive authority, the government, the powers, the subject of reference, organization of execution of the Constitution
Вопрос об исполнительной власти - один из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в конкретный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов решения социальных проблем.
Государство - сложно организованная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и его составляющие. Под управлением государства находится широкий спектр общеорганизационных, экономических, политических, социальных, психолого-педагогиче-
ских, информационно-кибернетических и иных аспектов.
Исполнительная власть представляет собой подсистему (ветвь) государственной власти, которая осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права. Однозначного понимания исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важная трансформация во взглядах в этом направлении произошла после принятия Конституции 1993 г.,
Актуальные проблемы административного права
которая внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Эта Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти; ввела понятие единой системы исполнительной власти; существенно изменила порядок формирования правительства, подход к определению его полномочий и предусмотрела систему формирования федеральных органов исполнительной власти1.
Рассмотрим ряд аспектов деятельности органа, осуществляющего исполнительную власть в России, - Правительства Российской Федерации.
Правительство РФ реализует государственную власть в стране наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами, возглавляя единую систему исполнительной власти. Однако, несмотря на то что Правительство РФ, по существу, является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет. Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.2 (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в тексте ее это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Конституции, которая избегает прямой формулировки для определения статуса Правительства.
Как высший исполнительный орган государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства страны.
Провозглашенные Конституцией 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, согласно которой Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Таким образом, устанавливается подзаконность действий и решений Правительства. Подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция в той же статье определяет обязательность исполне-
ния актов Правительства на всей территории Российской Федерации.
Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верховенство Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм и др.
Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.) обладает широким кругом полномочий: организует в пределах своей компетенции реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы3.
В ряде случаев, если это не противоречит Конституции, Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может делегировать им часть своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему этими органами на основании соответствующих соглашений.
Одной из основных функций являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача предопределяет содержание и характер полномочий Правительства и подза-конность его решений (принятие их на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ)4.
В соответствии с Законом Российской Федерации «О поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. Правительство ежегодно отчитывается о результатах его деятельности, в том числе и по вопросам, поставленным Государственной Думой. Работа Правительства РФ в сфере экономики включает: регулирование экономических процессов; обеспечение единства экономического
Актуальные проблемы административного права
пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в России; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработку и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработку государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации, управление федеральной собственностью; разработку и реализацию государственной политики в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; общее руководство таможенным делом; защиту интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирование мобилизационного плана экономики России; обеспечение функционирования оборонного производства.
К основным полномочиям в сфере бюджета и финансов относятся: проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление на рассмотрение Государственной Думы федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; совершенствование бюджетной системы; регулирование рынка ценных бумаг; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; валютное регулирование и валютный контроль; руководство валютно-финан-совой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами; разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен.
Компетенция Правительства РФ в социальной сфере заключается в: обеспечении проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принятии мер по осуществлению трудовых прав граждан; разработке программы сокращения и ликвидации безработицы и реализации этих программ; проведении единой государственной миграционной политики; реализации прав граждан на охрану здоровья; обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия в стране; решении проблем семьи, материнства, отцовства и детства; осуществлении молодежной политики; взаимодействии с общественными объединениями и религиозными организациями; разработке и реализации мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санитарно-ку-рортной сферы5.
В области научных знаний Правительство обеспечивает государственную поддержку развития фундаментальной науки и приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение; проводит единую государственную политику в области совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды к компетенции Правительства относятся: проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; реализация прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минера-ло-сырьевой базы страны; координация деятельности по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф.
Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, улучшению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти6.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности реализуются мероприятия: по оснащению вооружением и военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других родов войск и военных формирований; выполнению государственных целевых программ подготовки граждан военно-учетным специальностям; реализации социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; совершенствованию охраны государственной границы; руководству гражданской обороной.
Актуальные проблемы административного права
К компетенции Правительства относится и сфера внешней политики и международных отношений, а именно: представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключение в пределах данных ему полномочий международных договоров и выполнение принятых по ним обязательств, а также наблюдение за выполнением этих обязательств другими участниками договоров; отстаивание геополитических интересов Российской Федерации, защита граждан России за ее пределами; регулирование и государственный контроль за внешнеэкономической деятельностью в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Говоря о компетенции Правительства РФ, нельзя обойти вниманием принадлежащее ему право законодательной инициативы, которое реализуется путем внесения в Государственную Думу тех или иных законопроектов (ст. 104 Конституции РФ).
Правительство обладает правом направлять в Совет Федерации и Госдуму официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения о поправках к ним, которые подлежат обязательному оглашению в соответствующих комитетах Госдумы и на заседаниях Совета Федерации.
Правительство РФ контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению России и ее субъектов, также деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.
Важной задачей Правительства РФ выступает обеспечение соблюдения федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и помощь их взаимодействию.
Свои полномочия Правительство РФ реализует посредством принятия постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства РФ в законотворческом процессе, обязательность дачи заключений по всем проектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета, позволяют Правительству надлежащим образом осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.
Однако, как показывает изучение практики, раз-
витие российской государственности требует поиска рациональных путей реализации положений Конституции Российской Федерации, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции РФ принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий - центральный вопрос федеративных отношений.
Полагаем, что в целях гармонизации системы «договорного права» необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую гарантом обеспечения стабильности федеративного устройства, четко определяющую принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти.
По мнению Т.Я. Хабриевой, очень важно определить формы контроля законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий, установить четкий порядок опубликования договоров, обеспечивающий их легитимность и публичность, установить механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, определить круг вопросов, по которым правовая регламентация должна осуществляться только законом. Реализация данных предложений позволит освободить договоры от функций разграничения и взаимного делегирования, от любых политических наслоений и попыток прямо или косвенно закрепить в нем особый статус того или иного субъекта Федерации7.
1 См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов (А.С. Прудников и др.) / Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова М.: Юнити-Дана, 2010. С. 491-492.
2 См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 57)2; 2009. № 1. Ст. 3
3 См.: Конституционное право России: Учебник / Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. М., 2010. С. 514-517.
4 См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова. М.: С. 634.
5 См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова. М., С. 634.
6 См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова. С. 634.
7 Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. № 2. С. 6.
