CC BY
286
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
© 2003 г. А. С. Сахарова ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ДЕФИНИЦИИ
Несмотря на то, что переход к термину «исполнительная власть» произошел в законодательстве в девяностые годы XX века, и за это время появился ряд крупных научных монографий, посвященных исследованию данного института, единый подход к определению понятия исполнительная власть в науке административного и конституционного права так и не сложился.
Так, Ю. М. Козлов рассматривает исполнительную власть в качестве специфического проявления государственной власти, с которым связываются, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата (органы государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни».1 Исполнительная власть рассматривается в тесной взаимосвязи с понятием «государственное управление», где исполнительная власть - это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление - подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Таким образом, государственное управление по своему назначению не что иное, как государственная деятельность, в рамках которой реализуется исполнительная власть.2 Представляется, что такое понимание соотношения исполнительной власти как политико-правовой категории и государственного управления как организационно-правовой категории возможно в том случае, если мы рассматриваем государственное управление в узком смысле. Государственное управление в широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов, данная деятельность осуществляется всеми органами государственной власти3. В качестве характерных черт исполнительной власти Козлов Ю.М. называет следующие: во-первых, исполнительная власть - относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательными и судебными ветвями; является самостоятельной в функциональном и компетенционном смысле: ее функцией является практическая реализация
законов; во -вторых, исполнительная власть реализуется в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организованного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера; в-третьих, исполнительная власть олицетворяется в деятельности органов исполнительной власти; в-четвертых, практической формой ее реализации является исполнительная деятельность; в-пятых, в процессе своей реализации исполнительная власть наполнена организационным содержанием; в-шестых, реализуется во внесудебном порядке; и, последнее, в непосредственном ведении и распоряжении ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной вла-
4
сти.
Иной точки зрения придерживается Ю. Н. Старилов, предлагая следующее определение: исполнительная власть - деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции. Причем главным является указание на то, что управление выступает сущностью исполнительной власти. Исполнительной власти, по мнению Ю. Н. Старилова, присущи следующие признаки: исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно; это самостоятельный вид государственной власти; осуществляется органами исполнительной власти; из п. 3 ст. 11 Конституции РФ вытекает единство исполнительной власти; организация и деятельность исполнительной власти базируются на нормах законов и других нормативных актов, т.е. исполнительная власть имеет подзаконный характер; важным признаком является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты; кроме этого, в качестве существенных признаков исполнительной власти Старилов Ю. Н. выделяет планирование, а также осуществление юрисдикци-оннной деятельности6.
К. С. Бельский понимает исполнительную власть как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»7 и выделяет такие признаки исполнительной власти как: наличие системы органов государственного и муниципального управления (внешний организационный фактор); наличие государственной службы (внутренний служебный
фактор); использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административной власти); возможность использования мер административного принуждения; опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.); универсальность исполнительной власти. Однако, представляется справедливым замечание Старилова Ю. Н., что данные признаки присущи государственному управлению в целом8.
Авторы монографии «Исполнительная
власть в Российской Федерации. Проблемы развития» формулируют следующую дефиницию: исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера9.
По мнению Д. Н. Бахраха, исполнительная власть является зрелой разновидностью власти административной, т.е. исполнительная власть -это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. В свою очередь, «административную власть можно трактовать в двух аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем - либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность»10. К основным признакам исполнительной власти Д. Н. Бахрах относит: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; ее предметный, непосредственный характер; ее исполнительнораспорядительный характер; принудительность; особый субъект - единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; подзаконность; подконтрольность; осуществление большим числом служащих11.
И. А. Полянский в своей работе «Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ» определяет исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни.12
Такое разнообразие подходов к пониманию исполнительной власти, может быть связано с отсутствием однозначного понимания государственной власти в целом. Согласимся с мнением А. Ф. Малого, что наиболее распространенное понимание государственной власти как волевого отношения носит скорее политологический, чем институциональный характер, и вряд ли может
найти свое отражение в норме закона.13 Действительно, анализ использования термина «государственная власть» позволяет сделать вывод о различном его понимании законодателем. Справедлив так же вывод о том, что Конституция РФ преимущественно понимает государственную власть как совокупность полномочий, осуществляемых от имени государства его органами. Такое определение государственной власти соответствует сущности теории разделения властей, в основе которой лежит следующая логика: решение, его реализация и контроль. Таким образом, разделение властей - это прежде всего распределение полномочий между определенными государственными органами - субъектами осуществления государственной власти.
Вышесказанное позволяет прийти к выводу о том, что исполнительная власть - это совокупность полномочий, осуществляемых специально создаваемыми государственными органами. И здесь возникает два вопроса: первый - какими именно органами осуществляется исполнительная власть, и второй - совокупность каких полномочий может именоваться исполнительной властью. Традиционно выделяются три группы полномочий: законодательные, исполнительные и судебные. Законодательную власть (законодательные полномочия) осуществляют только специально создаваемые представительные органы, прямо обозначенные в Конституции РФ, в Конституциях и Уставах субъектов РФ, только им предоставлено право создавать законы, так же как осуществление судебной власти принадлежит только судебным органам: «авторы Конституции РФ пошли, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту РФ, Федеральному Собранию и судебной власти ».14
Исполнительная власть представляет собой наиболее разветвленную систему разнообразных государственных органов, так как реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, но давать субъектную характеристику исполнительной власти основываясь только на данной статье Конституции было бы неверным. В ст. 77 Конституции РФ говорится о единой системе исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Помимо этого, в круг субъектов исполнительной власти необходимо включить Президента РФ, хотя юридически Президент не входит в систему исполнительной власти. Конституция определяет статус Президента как главы государства, и выводит его за рамки концепции разделения властей, тем не менее, наделяя его обширными полномочиями, касающимися непосредственно Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов. Так, Прези-
дент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; некоторые федеральные органы исполнительной власти подведомственны непосредственно Президенту РФ; Президент РФ вправе приостановить действие акта органов исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Помимо вышеперечисленных, к субъектам исполнительной власти относятся: главы исполнительной власти субъектов РФ (президенты, губернаторы), правительства субъектов РФ, иные органы исполнительной власти субъектов РФ.15 Также к ним можно отнести избирательные комиссии, органы прокуратуры, Центральный Банк РФ, надзорные и контролирующие органы -т.е. все специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом не входящие в число субъектов законодательной или судебной властей16.
Традиционно термин «полномочия» используется для характеристики прав и обязанностей исполнительного органа, направленных на выполнение его задач и функций. Данный термин может быть использован и в более широком значении «для обозначения всей совокупности правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения и стимулирования разви-тия».17 Объем и характер полномочий, предоставленных субъекту исполнительной власти, предопределяется функциями исполнительной власти.
Функции исполнительной власти - направления в деятельности субъектов исполнительной власти, в которых выражается сущность и назначение данной ветви государственной власти.
Следует оговориться о том, что проблематика функций исполнительной власти заслуживает самостоятельного исследования, поэтому в настоящей статье данный вопрос рассматривается обзорно.
К. С. Бельский приходит к выводу о наличии двух уровней функций исполнительной власти. Первый уровень охватывает три основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы исполнительной власти18: функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; регулятивно-управленческая функция, представляющая собой деятельность по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства; функция обеспечения прав и свобод граждан. Функции второго уровня имеют вспомогательный характер и направлены на обслуживание основных функций. В качестве необходимой вспомогательной функции называется нормотворческая функция, кото-
рая заключается в издании органами исполнительной власти нормативных актов управления. Другая вспомогательная функция - оперативноисполнительная. Она заключается в обеспечении органами исполнительной власти реализации правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативно-правовых актах. Юрисдикционная функция - деятельность органов исполнительной власти по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к юридическим и физическим лицам.
Ю. М. Козлов наиболее важными функциями исполнительной власти называет: правоохранительную функцию, функцию координации, регулирование и функцию организации.19
Ю. Н. Старилов выделяет такие основные функции исполнительной власти как: исполнительная функция, т.е. функция исполнения законов; правозащитная функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; социально-экономическая функция, направленная на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов; функция обеспечения законности и конституционного порядка в стране; регулирующая функция, в рамках которой осуществляется руководство, контроль, координация, учет, прогнозирование и т.д.; нормотворческая функция; охранительная функция20.
Необходимо учитывать, что функции исполнительной власти тесно взаимосвязаны с функциями государства, которые в свою очередь зависят от целей и задач, стоящих перед государством на современном этапе. Соответственно, в процессе исторического развития государства в функциях исполнительной власти происходят определенные изменения: возникают новые направления деятельности, в некоторых из функций отпадает необходимость, другие изменяют свое содержание, но неизменной является исполнительная функция, которая служит основой для всех других.
Все вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод:
Исполнительная власть - это совокупность государственно-властных полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами, важнейшей функцией которых является исполнение законов и иных нормативно-правовых актов.
□ □ □ □ □
1 Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции// Вестн. Моск. ун-та. Сер.11. Право. 1992. № 4. С. 8.
2 Административное право/ Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 28.
3 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2001. С. 12.
4 Административное право/ Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С.25-27.
5 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 89.
6 Там же. С. 89-98.
7 Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 24-31.
8 Старилов. Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 88.
9 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 31.
0 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для ВУЗов. М., 2000. С. 8.
11 Там же. С. 14.
12 Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Хабаровск, 1999. С. 21.
13 Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория// Государство и право. 2001. № 3. С. 95.
4 Бельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. № 3. С. 14.
См. также: Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория// Государство и право. 2001. № 3. С. 98.
15 Старилов Ю. Н Курс общего административного права. М., 2002. Т. 1. С. 102.
16 Малый А. Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск, 1999. С. 35.
17 Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория// Государство и право. 2001. № 3.С. 96.
18 Бельский К. С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. № 3.С. 14-21.
19 Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 4. С. 3-12.
20 Указ. соч. С. 99-101.
