CC BY
35ИСПОЛНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В ПЕРВОМ КВАРТАЛЕ 2020 г.
С. Г. БЕЛЁВ Т. В. ТИЩЕНКО
По итогам первого квартала 2020 г. федеральный бюджет был сведен с небольшим профицитом, однако этот эффект временный, поскольку нефтегазовые доходы поступают в бюджет оперативно и по ним уже наблюдается падение относительно уровня аналогичного периода предыдущего года. Ненефтегазовые же доходы хотя и выросли, но это объясняется запаздыванием их поступлений на квартал.
В целом ситуация с распространением пандемии задает развилку для бюджетной политики: финансировать выпадающие ненефтегазовые доходы (возможно, еще и региональных бюджетов вкупе с внебюджетными фондами) преимущественно за счет заимствований (при соблюдении текущего бюджетного правила) или с активным использованием средств ФНБ (отступая от бюджетного правила).
Ключевые слова: федеральный бюджет, доходы, нефтегазовые доходы, ненефтегазовые доходы, расходы, налоги.
По оперативным данным Федерального казначейства, в первом квартале 2020 г. доходы федерального бюджета увеличились относительно января-марта 2019 г. на 140,3 млрд. руб. (на 1,0 п.п. ВВП - до 19,4% ВВП) при росте ненефтегазовых поступлений на 345,9 млрд. руб. и сокращении нефтегазовых доходов на 205,6 млрд. руб. Расходы федерального бюджета за первые три месяца текущего года выросли к тому же периоду предыдущего на 793,9 млрд. руб. Тем не менее бюджет исполнен с профицитом в 12,4 млрд. руб. (См. табл. 1.)
Снижение мировых цен на нефть1 привело к сокращению нефтегазовых доходов в годовом выражении на 0,7 п.п. ВВП. В основном это было связано с недопоступлением экспортных пошлин (на 0,7 п.п. ВВП, или на 178,7 млрд. руб.), в то время как поступления по НДПИ уменьшились незначительно (на 26,9 млрд. руб.)2. Падение нефтегазовых доходов федерального бюджета было лишь частично компенсировано ростом курса доллара к на-
циональной валюте3: в конечном счете доходы от экспорта нефти сократились в марте 2020 г. до 44,0 млрд. руб. против 80,1 млрд. руб. в марте 2019 г., доходы от экспорта газа упали более чем вдвое - с 65,6 до 28,3 млрд. руб. Базовые нефтегазовые доходы, рассчитываемые с учетом бюджетного правила, по оценке Минфина России, за январь-март текущего года составили 1217,9 млрд. руб. против 1320,6 млрд. руб. за аналогичный период 2019 г.
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета за первый квартал 2020 г. выросли в годовом выражении на 345,9 млрд. руб., или на 1,7% ВВП, в том числе: • по налогу на прибыль - на 0,3 п.п. ВВП, или на 72,9 млрд. руб., в основном за счет налога при выполнении соглашений о разработке месторождений нефти и газа с 12,0 до 91,6 млрд. руб.; динамика по доходам по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в федеральный бюджет по соот-
Белёв Сергей Геннадьевич, старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; заведующий лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (Москва), е-таП: belev@iep.ru; Тищенко Татьяна Владимировна, старший научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук (Москва), е-таУ: tishenko@iep.ru
1 Средняя цена на нефть марки 11га^: январь-март 2020 г. и январь-март 2019 г. — 48,18 и 63,17 долл./барр. соответственно; март 2020 г. и март 2019 г. — 29,17 и 65,98 долл./барр. соответственно.
2 С учетом фактического возмещения акциза, введенного с 1 января 2019 г. при направлении нефтяного сырья на внутреннюю переработку.
3 Курс рубля к доллару США: на 1 марта 2020 г. — 66,99 руб./долл., на 31 марта 2020 г. — 77,73 руб./долл. (данные ЦБ РФ).
ветствующим ставкам, была отрицательной (снизилась со 168,2 до 146,7 млрд. руб.);
• по внутреннему НДС - на 0,3 п.п. ВВП, или на 54,1 млрд. руб.;
• по акцизам на товары, реализуемые в РФ, - на 0,3 п.п. ВВП, или на 71,7 млрд. руб.;
• по прочим налоговым и неналоговым доходам - на 0,8 п.п. ВВП, или на 145,8 млрд. руб.;
• по импортному НДС и ввозным таможенным пошлинам поступления относительно ВВП не изменились.
Рост налоговых доходов в условиях падения экономической активности в марте теку-
щего года, вызванного пандемией коронави-руса, был связан с наличием временного лага по срокам уплаты и с особенностями расчета авансовых платежей. Как следствие, ненефтегазовые доходы, поступившие в бюджет в первом квартале 2020 г., отражали результаты деятельности реального сектора экономики в докризисный период. Таким образом, сокращение ненефтегазовых налоговых доходов федерального бюджета в последующие два квартала неизбежно даже в условиях восстановления деятельности предприятий в ближайшие месяцы.
Кассовое исполнение по нефтегазовым и ненефтегазовым доходам федерального бюд-
Таблица 1
Основные параметры исполнения федерального бюджета за январь-март 2019 и 2020 гг.
Январь-март 2019 г. Январь-март 2020 г. Изменение
млрд. руб. ^ кассовое ___ исполнение, DU п, в % млрд. руб. ^ кассовое ___ исполнение, DDI 1 п, в% млрд. руб. % ВВП
Доходы 4590,0 18,4 22,7 4730,3 19,4 23,0 140,3 1,0
в том числе:
Нефтегазовые 993,5 8,0 24,6 1787,9 7,3 23,8 -205,6 -0,7
из них:
НДПИ 1413,9 5,7 24,2 1387,0 5,7 23,4 -26,9 0,0
вывозные пошлины 579,6 2,3 25,5 400,9 1,6 24,1 -178,7 -0,7
Ненефтегазовые 2596,5 10,4 21,4 2942,4 12,1 22,5 345,9 1,7
из них:
налог на прибыль организаций 254,7 1,0 21,5 327,6 1,3 26,9 72,9 0,3
НДС на товары, реализуемые в РФ 1062,1 4,3 24,9 1116,2 4,6 24,5 54,1 0,3
НДС на товары, ввозимые в РФ 611,1 2,5 21,5 614,4 2,5 20,3 3,3 0,0
акцизы на товары, реализуемые в РФ 126,4 0,5 24,2 198,1 0,8 20,6 71,7 0,3
ввозные таможенные пошлины 154,7 0,6 21,8 152,8 0,6 23,0 -1,9 0,0
прочие доходы 387,5 1,5 20,2 533,3 2,3 20,1 145,8 0,8
Расходы 3924,0 15,7 21,5 4717,9 19,3 24,0 793,9 3,6
в том числе:
Процентные 158,7 0,6 21,7 171,4 0,7 19,0 12,7 0,1
Непроцентные 3765,3 15,1 20,4 4546,5 18,6 24,2 781,2 3,5
Профицит (+) / Дефицит (-) 666,0 2,7 12,4 0,1 -653,6 -2,6
Ненефтегазовый профицит (+) / дефицит (-) -1327,5 -5,3 -1775,5 -7,2 -448,0 -1,9
Справочно: ВВП (в текущих ценах), млрд. руб. 24 945 24400
Источник: Минфин России (оперативные данные), Федеральное казначейство, расчеты авторов.
жета по итогам первых трех месяцев 2020 г. к соответствующему периоду предыдущего года находилось в сопоставимых значениях.
Расходы федерального бюджета в первом квартале 2020 г. относительно того же временного интервала 2019 г. возросли на 793,9 млрд. руб., или на 3,6 п.п. ВВП, в том числе по разделам (см. табл. 2):
• «Здравоохранение» - на 1,0 п.п. ВВП, или на 225,7 млрд. руб.;
• «Национальная оборона»- на 0,6 п.п. ВВП, или на 115,2 млрд. руб.;
• «Социальная политика» - на 0,4 п.п. ВВП, или на 74,3 млрд. руб.;
• «Национальная экономика» и «Общегосударственные вопросы» - на 0,3 п.п. ВВП, или на 72,0 и 67,2 млрд. руб. соответственно;
• по прочим разделам - в пределах 0,1-0,2 п.п. ВВП.
Уровень кассового исполнения за первый квартал 2020 г. в основном был аналогичен прошлогоднему значению. При этом ускоренное освоение бюджетных средств началось еще в феврале 2020 г., до официального объявления ВОЗ пандемии и продолжилось в марте в отношении следующих видов расходов (кассовое исполнение в % относительно утвержденных бюджетных ассигнований на 2020 г.): обеспечение проведения выборов и референдумов (85,3%), кинематография (66,6%), другие вопросы в области здравоохранения (59,6%) и в области жилищно-коммунального хозяйства (56,5%), прикладные научные исследования в области здравоохранения (52,7%), социальное обеспечение населения (40,0%), заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови (35,4%). В целом рост расходов
Таблица 2
Расходы федерального бюджета в январе-марте 2019 и 2020 гг.
Январь-март 2019 г. Январь-март 2020 г. Изменение
млрд. руб. % ВВП кассовое исполнение, в% млрд. руб. %ВВП кассовое исполнение, в % млрд. руб. п.п. ВВП
Расходы - всего 3924,0 15,7 21,5 4717,9 19,3 22,7 793,9 3,6
в том числе:
Общегосударственные вопросы 244,9 1,0 17,9 312,1 1,3 17,9 67,2 0,3
Национальная оборона 802,5 3,2 26,8 917,7 3,8 27,6 115,2 0,6
Национальная безопасность
и правоохранительная 404,2 1,6 19,4 446,5 1,8 17,9 42,3 0,2
деятельность
Национальная экономика 289,1 1,2 10,2 361,1 1,5 12,4 72,0 0,3
Жилищно-коммунальное хозяйство 41,2 0,2 14,5 92,4 0,4 29,7 51,2 0,2
Охрана окружающей среды 62,4 0,2 31,6 84,9 0,3 23,7 22,5 0,1
Образование 165,4 0,7 20,0 201,4 0,8 19,5 36,0 0,1
Культура и кинематография 19,0 0,1 15,5 29,0 0,1 19,1 10,0 0,0
Здравоохранен ие 160,4 0,6 22,5 386,1 1,6 33,8 225,7 1,0
Социальная политика 1344,3 5,4 27,5 1418,6 5,8 27,4 74,3 0,4
Физическая культура и спорт 6,9 0,0 8,5 9,9 0,0 12,5 3,0 0,0
СМИ 12,8 0,0 12,4 17,8 0,1 18,7 5,0 0,1
Обслуживание государственного долга 158,7 0,6 21,7 171,4 0,7 19,1 12,7 0,1
Межбюджетные трансферты 212,2 0,9 21,2 269,0 1,1 24,7 56,8 0,2
Источник: Минфин России (оперативные данные), Федеральное казначейство, расчеты авторов.
по данным направлениям согласуется с запланированными мероприятиями (например, проведением голосования по изменениям в Конституцию РФ) и с необходимостью финансового обеспечения противовирусных мер.
По итогам первого квартала 2020 г. федеральный бюджет остался профицитным лишь номинально (бюджетное сальдо составило 12,4 млрд. руб., что в долях ВВП составляет около 0,05%) - это заметно ниже уровня аналогичного периода прошлого года (2,7% ВВП). Одновременно вырос и ненефтегазовый дефицит - с -5,3 до -7,2% ВВП. По движению денежных средств федерального бюджета, учитываемых в качестве источников покрытия дефицита бюджета за январь-март 2020 г., следует отметить ускоренное погашение ценных бумаг, размещенных на внутренних рынках, которое составило 47,2% от годовых назначений, или 276,0 млрд. руб., и сокращение остатков средств федерального бюджета на депозитных счетах на 199,9 млрд. руб.
Объем Фонда национального благосостояния за первые три месяца текущего года увеличился на 5,1 трлн. руб. - в основном за счет поступления дополнительных нефтегазовых доходов, полученных в 2019 г.4, и составил на конец первого квартала 12,8 трлн. руб. Для повышения ликвидности небольшая часть средств ФНБ, размещенных на депозитах ВЭБ.РФ для реализации государственно значимых проектов, была досрочно возвращена в марте текущего года и размещена на депозитах Банка России. В то же время уже в первых числах апреля 2020 г. Правительством Российской Федерации была осуществлена покупка принадлежащих Банку России акций Сбер-
банка, которые были размещены в ФНБ, что, в свою очередь, сократило объем ликвидных остатков фонда более чем на 2,1 трлн. руб.
Таким образом, в силу отложенного характера начислений по ненефтегазовым доходам эффект от введения карантинных мер и снижения цены на нефть проявится в полной мере уже во втором и последующих кварталах текущего года. Действующая конструкция бюджетного правила предусматривает использование средств ФНБ преимущественно на покрытие выпадающих нефтегазовых доходов. Существенным исключением в сложившихся обстоятельствах является приобретение акций Сбербанка, которое позволяет перечислить в федеральный бюджет часть прибыли Центрального банка от этой сделки (до 1 трлн. руб. в 2020 г.).
Однако, по нашим оценкам, объем выпадающих ненефтегазовых доходов в годовом выражении может составить в предстоящий период 2,5-3,0 трлн. руб. в зависимости от продолжительности карантинных мер и скорости восстановления экономики после пандемии. Кроме того, сокращение ненефтегазовых доходов ударит как по бюджетам регионов, так и по бюджетам внебюджетных фондов5. В связи с этим возникает существенная потребность в долговом финансировании, что является серьезным вызовом для бюджетной системы.
Отсюда следует, что уже в 2020 г. целесообразно смягчить бюджетное правило, введя в него распространенную в мировой практике «оговорку о чрезвычайных обстоятельствах», позволяющую стране осуществлять расходы, превышающие те лимиты, которые заданы из-
4 В соответствии с приказом Минфина России от 13 марта 2020 г. № 109 «Об использовании дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, поступивших в 2019 году, на формирование Фонда национального благосостояния» на формирование в ФНБ средств в иностранных валютах в суммах 20,6 млрд. долл., 18,4 млрд. евро и 3,6 млрд. ф. ст., приобретенных за счет средств федерального бюджета в пределах объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета за 2019 г., зачислены на счета по учету средств ФНБ в соответствующих иностранных валютах. Точная сумма средств, перечисленных в ФНБ, в российских рублях не приводится. На сайте Росказны информация о движении средств по ФНБ за январь-март 2020 г. отсутствует (на 21.04.2020).
5 Стоит отметить, что также следует ожидать компенсационного трансферта из федерального бюджета в связи с тем, что сокращение ставок страховых взносов для работников малого и среднего бизнеса с оплаты труда свыше МРОТ до 15% приведет дополнительно к выпадению в 2020 г. до 350 млрд. руб.
начально и предусмотрены законом о бюджете, согласно базовой конструкции бюджетного правила. Однако в долгосрочной перспективе для придания большей гибкости бюджетному правилу и повышения его надежности
Правительству Российской Федерации следует уточнить используемую конструкцию бюджетного правила,предусмотрев, помимо упомянутой оговорки, источники финансирования выпадающих ненефтегазовых доходов. ■
Execution of the Federal Budget in Q1 2020
Sergey G. Belev — Head of Budget Policy Department of the Gaidar Institute; Senior Researcher of the Budget Policy Department, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia). E-mail: belev@iep.ru
Tatyana V. Tischenko — Senior Researcher of the Gaidar Institute; Senior Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: tishenko@iep.ru
At the period-end of Q1 2020, the federal budget ran a slight surplus, however it was a temporary result because oil and gas revenues go into the budget in a timely manner and they record a downturn against Q1 2019. Non-oil and gas revenues although went up but that was due to the fact that they are received with a quarterly lag.
On the whole, the situation with the pandemic spread sets a junction for the fiscal policy: to finance the shortfall of non-oil and gas revenues (potentially for regions' budgets coupled with extrabudgetary funds) primarily from borrowings (in accordance with the current fiscal rule) or by extensive use of the NWF funds (deviating from the fiscal rule).
Key words: federal budget, revenue, oil and gas revenues, non-oil and gas revenues, expenditure, taxes.
