CC BY
31ФИНАНСЫ. НАЛОГИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
УДК 336.22
Ключевые слова:
инвестиционные налоговые вычеты, налог на доходы физических лиц, индивидуальный инвестиционный счет, налоговые льготы
Т. А. Малинина,
зав. лабораторией налоговой политики Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, ст. науч. сотр. Института прикладных экономических исследований РАНХиГС (e-mail: [email protected])
Инвестиционные налоговые вычеты для физических лиц в контексте сокращения налоговых льгот
Российское налоговое законодательство в части регулирования налогообложения доходов от операций с финансовыми инструментами подвержено частым изменениям. При этом в последние годы в этой сфере стали приниматься новации, вызывающие вопросы по соответствию их подходам, ранее заложенным в налоговое законодательство, и задачам налоговой политики [1]. Инвестиционные налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц следует отнести к таким новациям. В связи с этим целесообразно обратить внимание на проблемы использования данного инструмента с точки зрения не только удобства для инвесторов, но и функций налоговой системы.
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 420-ФЗ «О внесении изменений в статью 27.5-3 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" и части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 420-ФЗ) дополнил гл. 23 НК РФ ст. 219.1 «Инвестиционные налоговые вычеты», которая предоставляет определенные налоговые преференции операциям по индивидуальным инвестиционным счетам (далее также — ИИС) физических лиц и операциям с обращающимися на российском рынке ценными бумагами, включая инвестиционные паи открытых паевых инвестиционных фондов, находящихся под управлением российских управляющих компаний. Принимая во внимание воздействие данных льгот на прогрессивность1 и эффективность2 налогообложения доходов, их целесообразность для российской налоговой
1 Прогрессивность подразумевает, что налогоплательщики с большими доходами платят относительно больше налогов, т. е. означает «приближение» доходов более бедных налогоплательщиков к доходам более богатых после уплаты налогов [2, с. 118]. Можно говорить о том, что прогрессивность выступает одним из условий справедливости налогообложения, если исходить из того, что налог является справедливым в той мере, в какой он принимает во внимание способность налогоплательщика платить налог, иными словами, его доход и богатство.
2 Эффективность означает сбор налогов с наименьшими возможными издержками, включая затраты на администрирование и правоприменение [3, с. 56].
системы находится под сомнением. При этом сокращение налоговых льгот (налоговых расходов бюджета) в последние годы входит в число основных направлений налоговой политики.
Кроме того, несмотря на уточнения, принятые в рамках Федерального закона от 28 ноября 2015 г. № 327-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», сохраняются технические проблемы, создающие риски некорректного применения положений ст. 219.1 НК РФ.
НАЛОГОВЫЕ ВЫЧЕТЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИНДИВИДУАЛЬНЫМИ ИНВЕСТИЦИОННЫМИ СЧЕТАМИ
В соответствии со ст. 10.2-1 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» ИИС может быть открыт физическому лицу брокером или управляющим на основании отдельного договора на брокерское обслуживание или доверительное управление ценными бумагами и представляет собой счет внутреннего, обособленного учета денежных средств и ценных бумаг физического лица, а также обязательств по договорам, заключенным за его счет. Физическое лицо вправе иметь только один индивидуальный инвестиционный счет (при открытии ИИС у другого профессионального участника рынка ценных бумаг прежний счет должен быть закрыт в течение месяца), при этом открывшему счет профучастнику в рамках соответствующего договора могут быть переданы исключительно денежные средства в сумме не более 400 тыс. руб. за календарный год. В соответствии с требованиями налогового законодательства налоговая база по операциям, учитываемым на индивидуальном инвестиционном счете физического лица, определяется отдельно от прочих операций с финансовыми инструментами (п. 2 ст. 214.9 НК РФ).
Статья 219.1 НК РФ предусматривает два типа налоговых вычетов, связанных с ИИС, при этом налогоплательщик вправе выбрать, какой из них использовать. Как и прочие налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц, новые вычеты распространяются только на доходы, облагаемые по общей налоговой ставке 13 %, т. е. применимы только к налоговым резидентам Российской Федерации. Вычеты предоставляются по операциям, произведенным после 1 января 2015 г. (п. 2 ст. 6 Закона № 420-ФЗ).
1. На сумму денежных средств, внесенных физическим лицом на индивидуальный инвестиционный счет в налоговом периоде.
Исходя из содержания п. 3 ст. 219.1 НК РФ данный налоговый вычет можно получить при соблюдении описанных выше требований к индивидуальным инвестиционным счетам, установленных Законом о рынке ценных бумаг, и при наличии документального подтверждения зачисления денежных средств налогоплательщика на ИИС.
Вместе с тем рассматриваемый налоговый вычет имеет особенность: согласно подп. 4 п. 3 ст. 219.1 НК РФ, если индивидуальный инвестиционный счет физического лица был закрыт по причинам, отличным от не зависящих от воли сторон, без перевода всех активов на другой ИИС, открытый тому же лицу до истечения трех лет с даты заключения договора, суммы налогового вычета подлежат восстановлению с уплатой в бюджет налога и соответствующих сумм пеней. Таким образом, предполагается, что данным налоговым вычетом смогут воспользоваться только те налогоплательщики, которые используют индивидуальные инвестиционные счета в течение не менее трех лет. При этом указанный срок не прерывается, если физическое лицо открыло ИИС у другого профессионального участника рынка ценных бумаг с переводом на этот счет всех активов с прежнего инвестиционного счета. Данное событие не принимается во внимание для целей налогообложен ия: согласно подп. 2 п. 3 ст. 214.9 НК РФ прекращение договора на ведение ИИС с переводом всех учитывавшихся на нем активов на другой ИИС того же лица не требует от профучастника исполнения функций налогового агента по исчислению и удержанию налога.
2. На сумму положительного финансового результата по операциям, учитываемым на индивидуальном инвестиционном счете.
Если налогоплательщик по данному ИИС или ИИС, на который при закрытии предыдущего счета были переведены все активы, ни разу не воспользовался налоговым вычетом на сумму денежных средств, внесенных на индивидуальный инвестиционный счет, и если с момента заключения договора прошло не менее трех лет, то по окончании договора он вправе воспользоваться налоговым вычетом на всю величину положительного финансового результата по операциям на своем ИИС. При этом Налоговым кодексом не предусмотрено прямого ограничения на сумму такого результата, подпадающего под инвестиционный налоговый вычет.
Следует отметить, что приведенные налоговые льготы обладают рядом недостатков, в связи с которыми негативно сказываются на качественных характеристиках налоговой системы. Во-первых, данные льготы имеют регрессивный характер: лица с более высокими доходами получают больше выгод от использования инвестиционных налоговых вычетов хотя бы потому, что лицам с низкими доходами возможности инвестирования через ИИС вряд ли доступны. При действующей в России плоской ставке налога на доходы физических лиц и фактическом отсутствии стандартного налогового вычета3 льготы, предназначенные для налогоплательщиков со средними и высокими доходами, ставят под вопрос прогрессивность подоходного налогообложения.
В то же время использование индивидуальных инвестиционных счетов в настоящее время не является массовым: по данным Московской биржи на 1 июня 2016 г., т. е. за 17 месяцев действия данного инструмента (по закону индивидуальные инвестиционные счета могут открываться с 1 января 2015 г.), открыто порядка 123 тыс. ИИС [4]. Малый охват налогоплательщиков льготой при отсутствии цели привлечь большинство налогоплательщиков — физических лиц к ее использованию4 свидетельствует в пользу целесообразности переноса стимулирующего механизма из налоговой системы в сферу прямого субсидирования [5]. Это позволит если не сократить расходы бюджета на реализацию данной меры, в т. ч. за счет снижения затрат на администрирование и повышения адресности, то повысить прозрачность бюджетно-налоговой сферы (прямые расходы, как правило, подвержены более тщательному контролю, чем налоговые [6]) и сохранить гибкость в предоставлении стимула при ухудшении бюджетной ситуации.
Во-вторых, необходимо обратить внимание на то, что инвестиционный налоговый вычет на положительный финансовый результат от операций в рамках ИИС не имеет установленной предельной суммы, что усиливает регрессивный характер льготы. С одной стороны, как уже отмечалось, Законом о рынке ценных бумаг лимитирована сумма, которая может ежегодно вноситься физическим лицом на индивидуальный инвестиционный счет (п. 8 ст. 10.2-1), таким образом, сумма вычета по прибыли от операций в рамках таких счетов косвенно тоже ограничена. С другой стороны, на практике требование законодательства о единственности такого счета у физического лица соблюдается не всегда. В частности, по данным на конец октября 2015 г. Московская биржа выявила порядка 500 случаев открытия счетов-двойников, при этом на некоторых лиц было зарегистрировано по три и более действующих индивидуальных инвестиционных счета; правда, более 300 таких случаев пришлось на одного брокера [7]. В таких условиях существует риск злоупотребления рассматриваемыми инвестиционными налоговыми вычетами (если
3 В настоящее время стандартный налоговый вычет без специальных условий предоставляется только налогоплательщикам, имеющим детей (ст. 218 НК РФ).
4 Такая цель объективно невозможна, так как у большей части населения страны отсутствуют свободные средства (по данным фонда «Общественное мнение», 60-70 % населения в России не имеет сбережений [8]), кроме того, далеко не во всех населенных пунктах доступна инфраструктура для инвестирования на финансовом рынке.
налоговые органы по каким-либо причинам не смогут выявить и пресечь получение вычета лицами, имеющими или имевшими в каком-то налоговом периоде одновременно несколько действующих ИИС), который возрастает при отсутствии прямого ограничения на сумму вычета по прибыли от операций в рамках таких счетов.
В-третьих, определенные вопросы в части эффективности налогообложения вызывает новый механизм предоставления налогового вычета по внесенным на ИИС суммам, когда вычет фактически может быть получен до соблюдения условий, требуемых налоговым законодательством, а при их последующем несоблюдении — возвращен с уплатой пеней. Данный механизм ставит получателей указанного инвестиционного налогового вычета в более выгодное положение по сравнению с, например, лицами, которые вложили средства в недвижимость на этапе застройки. Последние не могут получить имущественный налоговый вычет на приобретение недвижимости, пока объект не будет введен в эксплуатацию, при этом для целей налогообложения доходов от реализации такой недвижимости срок ее нахождения в собственности налогоплательщика также будет исчисляться с момента получения свидетельства о государственной регистрации права, а не с момента перечисления денежных средств на оплату строительства.
Вместе с тем возврат полученных сумм вычета с уплатой пеней хоть и учитывает плату за пользование деньгами, но не в полной мере, и в этом смысле также представляет собой льготу, размер которой необходимо учитывать при оценке соответствующих налоговых расходов бюджета. Согласно п. 4 ст. 75 НК РФ пеня равна 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ в день, что на текущий момент составляет около 13,4 % в год, тогда как процентные ставки по кредитам физическим лицам составляют порядка 20 %5.
Кроме того, следует отметить, что положения подп. 4 п. 3 ст. 219.1 НК РФ вызывают вопрос о соблюдении установленного минимального срока инвестирования три года для всех сумм, для которых возможно получение инвестиционного налогового вычета по основанию их внесения на индивидуальный инвестиционный счет. Так, предположим, что физическое лицо открыло ИИС в январе 2015 г. и внесло на него 400 тыс. руб., в 2016-2017 гг. внесло еще по 400 тыс. руб., а в январе 2018 г. закрыло счет без перевода всех учитываемых на нем активов на другой ИИС. Налогоплательщик из этого примера имеет право на получение инвестиционного налогового вычета из расчета 1,2 млн руб., и, поскольку три года с момента заключения договора истекли, от него не потребуется восстанавливать суммы полученного вычета с уплатой налога и пеней. Но нетрудно видеть, что инвестиции работали три года только для первых 400 тыс. руб. При этом, если дополнительно предположить, что последние 400 тыс. руб. он внес в конце декабря 2017 г., а счет закрыл сразу после январских праздников, то эти деньги могли вообще не выйти на рынок, но принесли владельцу индивидуального инвестиционного счета 52 тыс. руб. налогового вычета.
Вряд ли описанный эффект соответствует намерениям законодателя. По всей видимости, он связан с технической недоработкой, когда в одной норме вместо прямого указания на требуемый срок держания инвестиций была поставлена ссылка на другую норму той же статьи Кодекса, но с принципиально иной функцией: по ней вычет предоставляется на сумму прибыли и по окончании договора, тогда как в рассматриваемом случае — на сумму инвестиций и по окончании налогового периода.
ИНВЕСТИЦИОННЫЙ НАЛОГОВЫЙ ВЫЧЕТ НА ПРИБЫЛЬ ОТ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕННЫХ БУМАГ, НЕ УЧИТЫВАЕМЫХ НА ИНДИВИДУАЛЬНОМ ИНВЕСТИЦИОННОМ СЧЕТЕ
Статьей 219.1 НК РФ также предусмотрен инвестиционный налоговый вычет, не связанный с ИИС. Согласно подп. 1 п. 1 и п. 2 данной статьи Кодекса налоговый вычет можно
5 Средневзвешенная ставка по кредитам физическим лицам в рублях в целом по России на срок от года до трех лет по состоянию на март 2016 г. [9].
получить на сумму прибыли от реализации и погашения обращающихся на российских биржах ценных бумаг и инвестиционных паев открытых паевых инвестиционных фондов под управлением российских управляющих компаний, если такие ценные бумаги находились в собственности налогоплательщика более трех лет. Данный налоговый вычет не распространяется на операции в рамках индивидуальных инвестиционных счетов (подп. 6 п. 2 ст. 219.1 НК РФ) и предоставляется по ценным бумагам, приобретенным после 1 января 2014 г. (п. 1 ст. 5 Закона № 420-ФЗ). Он не распространяется также на доходы от операций РЕПО и займа ценных бумаг: в письме Минфина России от 2 октября 2014 г. № 03-04-06/49528 такая позиция аргументируется тем, что налоговая база по указанным операциям определяется в соответствии со ст. 214.3 и 214.4 НК РФ, а не со ст. 214.1, что установлено как условие получения налогового вычета в подп. 1 п. 2 ст. 219.1 Кодекса. Вместе с тем доходы от операций РЕПО и займа ценных бумаг имеют природу процентных, а не прироста капитальной стоимости активов, т. е. доходов от реализации и погашения ценных бумаг, из которых формируется вычет согласно подп. 1 п. 1 ст. 219.1 НК РФ.
Предельная сумма указанного налогового вычета в налоговом периоде определяется как 3 млн руб., умноженные на значение специального коэффициента Кцб, зависящего от исчисленной в полных годах длительности нахождения реализованных ценных бумаг в собственности налогоплательщика. При этом, если реализуются ценные бумаги с одинаковым периодом держания, данный коэффициент равен числу лет нахождения ценных бумаг в собственности налогоплательщика. Таким образом, если физическое лицо продает ценные бумаги с минимальным подпадающим под данный налоговый вычет периодом держания, предельная сумма вычета составляет 9 млн руб. в год, а каждый дополнительный год нахождения ценных бумаг в собственности налогоплательщика добавляет к предельной сумме налогового вычета еще 3 млн руб.
Если реализуются ценные бумаги с разными периодами держания (определяемыми по методу ФИФО, при этом временное выбытие ценной бумаги из собственности налогоплательщика в результате операций займа ценных бумаг с брокером и РЕПО не прерывает периода держания), то значение коэффициента определяется по указанной в подп. 2 п. 2 ст. 219.1 НК РФ формуле и зависит также от соотношения сумм прибыли от реализации ценных бумаг с каждым периодом держания в реализованном пакете. Так, например, для физического лица, реализующего ценные бумаги, находившиеся у него в собственности три года с финансовым результатом (доходы за вычетом расходов) 100 тыс. руб. и находившиеся у него в собственности четыре года с финансовым результатом 50 тыс. руб., предельный размер инвестиционного налогового вычета для данного года составит: 3х(100х3 + 50х4)/(100 + 50) = 9,99 (млн руб).
Особенностью данного налогового вычета является то, что он может быть получен у налогового агента, через посредничество которого осуществляются операции с ценными бумагами, даже если налогоплательщик проводит операции, прибыль от которых подпадает под данный вычет, через нескольких налоговых агентов. При этом налоговый агент учитывает доходы и расходы, а также рассчитывает коэффициент Кцб исключительно по операциям, проведенным с его участием6. Если же в результате предельная сумма налогового вычета за налоговый период, полагающаяся налогоплательщику, будет превышена, он обязан подать налоговую декларацию и доплатить налог.
Как и рассмотренные выше инвестиционные налоговые вычеты, данный вычет является налоговой льготой регрессивного характера. Несмотря на то что, в отличие от налогового вычета на положительный финансовый результат от операций в рамках ИИС физических лиц, данный вычет имеет закрепленную в налоговом законодательстве верхнюю
6 См., напр., письмо Минфина России от 2 октября 2014 г. № 03-04-06/49528.
границу подпадающей под него суммы прибыли, установленная формула для определения предельного размера вычета устроена таким образом, что каждый год держания ценных бумаг добавляет к максимальной сумме 3 млн руб. Таким образом, при соблюдении минимального требуемого периода нахождения ценных бумаг в собственности налогоплательщика предельный размер вычета составит 9 млн руб., причем речь идет о сумме прибыли от операций с ценными бумагами, а не инвестиций в них. Это подтверждает существенно регрессивный характер льготы.
Рассматриваемый налоговый вычет негативно сказывается также на эффективности налогообложения. Возможность получить его до окончания налогового периода через нескольких налоговых агентов снижает прозрачность и требует дополнительных затрат на администрирование и исполнение налогового законодательства. В частности, неясно, кто должен производить расчет превышения предельного размера вычета, если физическое лицо проводит операции с ценными бумагами через нескольких налоговых агентов, а также какие документы в связи с этим могут быть запрошены налоговыми органами и у кого.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Таким образом, проведенный анализ положений ст. 219.1 НК РФ позволяет заключить, что введенные ею налоговые льготы в виде инвестиционных налоговых вычетов для физических лиц являются недостаточно проработанными, ставят под вопрос прогрессивность налогообложения доходов в связи с существенно регрессивным характером и снижают эффективность налогообложения, в том числе через усложнение администрирования и исполнения налогового законодательства.
В то же время сторонники рассматриваемых налоговых льгот высказывают аргументы об их необходимости в текущих экономических условиях для поддержки инвестиций на российском финансовом рынке, а также с точки зрения создания инструментария для формирования добровольных пенсионных накоплений, ссылаясь на то, что льготы с такими характеристиками были введены сознательно, с учетом приоритетов государственной политики [10].
Оспорить эти аргументы практически невозможно, поскольку в доступных источниках отсутствуют свидетельства того, что решение было принято после оценки всех возможных последствий, включая как потери доходов бюджета от введения инвестиционных налоговых вычетов для физических лиц в описанной конструкции, так и предполагаемые выгоды от их введения, например в форме дополнительных инвестиций, которые не были бы осуществлены в отсутствие льгот. Не подвергая сомнению озвученные цели, тем не менее следует отметить, что предоставление налоговых льгот не является единственно возможным решением для их достижения. Более того, негативное воздействие нарушения нейтральности (в данном случае — в отношении инвестиций в разные типы активов), справедливости (с приведенной выше оговоркой об определении данного понятия) и эффективности налогообложения доходов в итоге может оказаться больше, чем стимулирующее воздействие налоговых льгот для инвестиций на финансовом рынке.
В связи с этим можно рекомендовать применить к инвестиционным налоговым вычетам по налогу на доходы физических лиц подход, озвученный для новых налоговых льгот в «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», который состоит в их установлении на ограниченный период с тем, чтобы по мере приближения срока, предусмотренного для истечения льготы, принять решение о ее продлении либо отмене с учетом результатов анализа ее эффективности.
В настоящее время инвестиционные налоговые вычеты для физических лиц введены без ограничения срока действия льготы. Установление конкретной даты в будущем
(например, 1 января 2020 г.), после которой действие указанных налоговых вычетов может быть отменено либо продлено по итогам оценки их эффективности в достижении поставленных задач на основе заранее заданных критериев, представляется приемлемым компромиссным решением.
С учетом того что появление в налоговом законодательстве инвестиционных налоговых вычетов для физических лиц является по большей части политически мотивированным, т. е. отказ от них в краткосрочной перспективе невозможен, а также исходя из предложенного решения, которое предполагает возможность отмены данных налоговых льгот в среднесрочной перспективе по результатам мониторинга и анализа эффективности, внесение в нормы ст. 219.1 НК РФ точечных поправок, направленных на ограничение действия льгот по суммам и/или возможности получения до фактического соблюдения установленных налоговым законодательством условий, не представляется целесообразным, в т. ч. потому, что такого рода изменения способны усложнить и отсрочить их отмену.
В то же время необходимо внести поправку технического характера в подп. 4 п. 3 ст. 219.1 НК РФ, которая обеспечит соблюдение установленного минимального срока инвестирования (три года) для всех сумм, для которых возможно получение инвестиционного налогового вычета по основанию их внесения на ИИС, т. е. прямо указать, что под данный налоговый вычет подпадают только суммы, которые не изымались с такого счета в течение как минимум трех лет с даты их внесения, а не с даты заключения договора на ведение счета.
Библиография
1. Малинина Т., Громов В. Направления совершенствования российского налогового законодательства по актуальным вопросам налогообложения доходов от операций с финансовыми инструментами. Научный доклад (препринт). 2016. SSRN ID 2762284.
2. Синельников-Мурылев С., Баткибеков С., Кадочников П., Никепелов Д. Оценка результатов реформы подоходного налога в Российской Федерации. Научные труды № 52. М.: ИЭПП, 2003.
3. Малинина Т., Громов В. Совершенствование налогообложения доходов физических лиц от реализации активов, полученных на безвозмездной основе или с частичной оплатой // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 3.
4. Данные по брокерам и ИИС (май) [Электронный ресурс] / Сайт статистики по индивидуальным инвестиционным счетам. Режим доступа: http://iis24.ru/dannie-po-brokeram-i-otkritim-iis-za-mai-2016/.
5. Toder E. Tax Cuts or Spending — Does it Make a Difference? // National Tax Journal. 2000. Vol. 53. № 3. Part 1.
6. Малинина Т. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика. Научные труды № 146Р. М.: Институт Гайдара, 2010.
7. Сарычева М. У инвесторов двоится в глазах // Коммерсантъ. 2015. № 198.
8. Ситуация по сбережениям. Удается ли россиянам сегодня что-нибудь откладывать, есть ли у них сбережения? [Электронный ресурс] / Сайт фонда «Общественное мнение». Режим доступа: http://fom.ru/ Ekonomika/12236.
9. Процентные ставки и структура кредитов и депозитов по срочности [Электронный ресурс] / Официальный сайт Центрального банка РФ. Режим доступа: http://www.cbr.ru/statistics/?PrtId = int_rat.
10. Перечнева И. Индивидуальный. Инвестиционный. Свой // Эксперт Урал. 2015. № 23.
