CC BY
464
Инвентаризация и межевание земель -ошибки, обман, мифы и реальность
И.А. Поспелов
президент Ассоциации защиты и реализации гражданских прав, содействия земельным реформам и развитию геоинформационных технологий (г. Брянск)
Кто только не спекулировал в течение последних 10 лет на понятии «инвентаризация земель», в том числе для банального отмывания денег из бюджетов всех уровней. А нужна ли сейчас эта самая «инвентаризация»? Давайте разберемся и уточним понятийный аппарат» и прежде всего понятие «инвентаризация земель». Для этого понадобится углубиться в историю вопроса новейшей с начала последней земельной реформы инвентаризации земель и коснуться некоторых вопросов межевания.
Скажем прямо, что до недавнего времени законодатель, а также федеральное земельное ведомство - Роскомзем, он же Гос-комзем, он же Минземстрой четко не различали понятия «земля» и «земельный участок». Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) (ст. 6) разделил эти понятия: земля (земли) - природный объект и природный ресурс, земельный участок - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Земля, земельный участок и часть земельного участка являются объектами земельных отношений (согласно ЗК РФ). Логично предположить, что подлежать инвентаризации могли только земельные участки, а не земля как природный объект и природный ресурс.
Впервые за время проведения последней российской земельной реформы инвентаризацию затронуло базовое для всех када-стровиков того времени (сотрудников кадастровых бюро комземов) постановление Правительства Российской Федерации от
25.08.1992 № 622, в котором Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам
при Правительстве Российской Федерации предписывалось в 1992-1995 годах обеспечить проведение работ по инвентаризации земель населенных пунктов. При этом не было однозначно раскрыто понятие «инвентаризация земель».
Далее последовал Указ Президента Российской Федерации от 23.04.1993 № 480, в котором, в частности, указывалось следующее:
«2. Считать необходимым проведение инвентаризации земель, не используемых в сельскохозяйственном производстве, с целью определения возможности их предоставления гражданам для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.
Совету Министров - Правительству Российской Федерации в месячный срок утвердить положение о порядке проведения инвентаризации земель и определить источники ее финансирования». При этом Президент не раскрыл понятие «инвентаризация земель», предоставив, видимо, это специалистам из Роскомзема.
Опережая Президента и Правительство Российской Федерации, 17 мая 1993 года Роскомзем утверждает Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов, «прожившее» чуть ли не 10 лет, но так и не давшее четкого определения понятию «инвентаризация земель». Однако согласно этому руководству (в настоящее время оно отменено) задачами инвентаризации являлось следующее:
• выявление всех землепользователей (землевладельцев) с фиксацией сложившихся границ занимаемых участков;
• выявление неиспользуемых и нерационально используемых земель и принятие по ним решения (изъятие у землепользователя всего земельного участка или излишков, перевод в другую категорию, применение административных мер к землепользователю, уточнение порядка землепользования и др.);
• установление границ землепользований (землевладений), границ городской черты, вынос и закрепление их на местности.
Затем вышло постановление Правительства Российской Федерации от 12.07.1993 № 659 (в редакции от 27.12.1994), согласно которому:
«1. Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству с участием органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов в течение 1993-1995 годов провести на территории Российской Федерации инвентаризацию земель с целью определения возможности предоставления их гражданам для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей». Помимо этого, указанное постановление утвердило Положение об инвентаризации земель, в котором расширен (по сравнению с указанным Временным руководством Роскомзема) состав работ, выполняемых при инвентаризации, а следовательно, расширились и задачи инвентаризации. В этом Положении, в частности, сказано следующее:
«4. При проведении инвентаризации выявляются:
• соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам;
• неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению земельные участки;
• нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации;
• земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустарником, малоценными лесными породами, расположенные за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий.
В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, ка-
чественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель».
С утверждением 8 апреля 1996 года Рос-комземом Инструкции по межеванию земель понятия «межевание земель» и «инвентаризация земель» пересеклись: «1.1. Межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади». Таким образом, Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов, Положение об инвентаризации земель и Инструкция по межеванию земель действовали одновременно. Инструкция по межеванию земель Роскомзема определила случаи, в которых проведение межевания должно быть обязательным: «1.2. Установление и закрепление границ на местности выполняют при получении гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, при купле-продаже, мене, дарении всего или части земельного участка, а также по просьбе граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности». Заметим, что пункт 1.2 Инструкции по межеванию не раскрывает понятия «новый земельный участок» и не упоминает некоторые виды сделок, например ипотеки (залога) земельного участка или наследования по завещанию и другие случаи. По всей видимости, под получением нового земельного участка понимался отвод нового земельного участка, ранее никому не предоставленного. Оформление фактически открыто используемого земельного участка, занятого объектом, находящимся в собственности, не является получением нового участка, так как участок первоначально уже был предоставлен для строительства объекта, на нем расположенного. Забегая вперед, следует отметить, что в настоящее время для целей проведения государственного кадастрового учета применяется понятие «вновь образуемый земельный участок», имеющее иной смысл, чем понятие «отвод
земельного участка». На основании Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2000 № 918, указанные новые участки образуются в результате проведения кадастровых работ с ранее учтенными в госземкадастре участками (выделение, слияние, разделение, перераспределение). Теперь на кадастровый учет могут ставиться только такие «вновь образуемые» земельные участки. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от
02.01.2000 № 28-ФЗ (ст. 19) для проведения государственного кадастрового учета требует предоставления документов о межевании, что само по себе еще не означает обязательное проведение межевания, а только обязывает заявителя предоставить документы установленной формы с необходимым содержанием. Каким образом будут оформлены эти документы - через межевание или без межевания - это выбор заявителя. В такой ситуации Роскомзему было просто необходимо издать нормативный акт для своих территориальных органов, в котором устанавливались бы сроки начала применения и порядок применения Инструкции по межеванию земель. Эта сторона вопроса - следует или не следует проводить межевание - Роскомземом не контролировалась и не регулировалась и была отдана на «откуп» работниками местных земельных комитетов. В результате всех землепользователей «поголовно» заставляли заказывать межевание.
Итак, цели и задачи инвентаризации и межевания земель были определены, но что такое «инвентаризация земель» считалось понятным само по себе.
Подытожил «инвентаризационный бум» приказ Роскомзема от 02.08.1993 № 38:
«...до 1 ноября 1995 года представить в Роскомзем обобщенные результаты инвентаризации земель за 1993-1995 годы; ...».
Как видно, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Роскомзем считали инвентаризацию земель разовой работой, выполняемой для определенной цели. Но некоторые «земельные дельцы» и сегодня очень желают сде-
лать процесс проведения инвентаризации земель вечным, чтобы постоянно выкачивать бюджетные деньги.
Следует полагать, что государство преследовало не только одну публично провозглашенную цель - определение возможности предоставления земельли гражданам - попутно преследовалась и фискальная цель налоговой политики государства: скорейшее оформление земельных участков за гражданами и юридическими лицами с целью сбора земельного налога и арендной платы и наполнения бюджетов всех уровней.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.1995 №876 составление и ведение списков налогоплательщиков было возложено на органы Рос-комзема:
«1. Возложить на районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству обеспечение государственных налоговых инспекций в районах, городах без районного деления и районах в городах подготовленными на основе данных государственного земельного кадастра списками юридических лиц и граждан - плательщиков земельного налога». Этим же постановлением рекомендовано администрациям поручить(!?) органам Роскомзема аналогичное ведение списков арендаторов и их передачу в государственные налоговые инспекции (ГНИ):
«2. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления поручить районным и городским комитетам по земельным ресурсам и землеустройству подготовку договоров аренды земли, находящейся в государственной (муниципальной) собственности, регистрацию заключенных договоров и обеспечение государственных налоговых инспекций в районах, городах без районного деления и районах в городах списками арендаторов, определив источники финансирования указанных работ».
К этому времени на основании закона от 1991 года «О плате за землю» уже полным ходом собирались земельные платежи, а списки, передаваемые земельными комитетами в налоговые органы, в лучшем слу-
чае использовались органами ГНИ для корректировки собственной базы данных (иногда ими вообще не использовались). К тому времени ГНИ давно уже «перекачали» всю информацию, необходимую им для сбора земельных платежей, из органов технической инвентаризации. Земельные участки частных домовладений, да и другие участки, неоформленные в установленном порядке, облагались налогом на основании данных, содержащихся в технических паспортах, хотя согласно закону о плате за землю основанием для исчисления земельного налога является документ, удостоверяющий право на земельный участок. Но органы ГНИ посчитали достаточным нормы закона Российской Федерации «О внесении изменений в статью 7 Закона РСФСР «О земельной реформе» от 20.11.1992 №3936-1: «До юридического оформления земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование, в том числе в аренду, в соответствии с действующим законодательством, за гражданами, которым земельные участки были предоставлены для индивидуального жилищного строительства, индивидуальных жилых домов, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дач и гаражей, для предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом целей, сохраняется установленное ранее(!?) право пользования земельными участками. За предприятиями, учреждениями и организациями ранее установленное право пользования земельными участками сохраняется до 1 февраля 1993 года».
Таким образом, задача об основаниях обложения земель земельным налогом была решена уже до начала работ по инвентаризации земель.
Если публичной целью инвентаризации является определение возможности предоставления земель гражданам, то возникает вопрос, разве иначе нельзя определить такую возможность? Неужели нужно было проводить сплошную инвентаризацию для того, чтобы установить, можно ли, например, собственникам жилых домов в частном квартале, открыто в течении ряда лет использующим огороженные участки, пре-
доставить эти участки? Конечно же нет! Что здесь можно решить, кроме как узаконить землепользование? Но сторонники «вечной инвентаризации» никогда с этим не согласятся, даже если им приводить всевозможные доказательства! Нужно ли для определения возможности предоставления земель (понимай земельных участков) устанавливать их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель? Этот момент нужно рассмотреть подробно, чтобы окончательно разобраться с инвентаризацией земель.
Из всех перечисленных документов, определяющих состав работ, включаемых в инвентаризацию земель, будем основываться на Положении об инвентаризации земель, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от
12.07.1993 № 659 (в редакции от
27.12.1994). По сути, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от
23.04.1993 № 480 перед предоставлением земельных участков должна проводиться инвентаризация только тех земель, которые не используются в сельскохозяйственном производстве. То есть действие Указа распространялось только на земли сельскохозяйственного назначения, чтобы из них выявить неиспользуемые, поскольку очевидно, что на землях других категорий сельскохозяйственного производства быть не может, в противном случае участок используется не по назначению, что подтверждалось действующим в то время Земельным кодексом РСФСР (статьи 56 и 57). Однако в упомянутом Положении об инвентаризации земель уточнено, что «инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве». Таким образом, Правительство Российской Федерации использовало Указ Президента Российской Федерации как основание для инвентаризации земель всех категорий. Поэтому Положение об инвентаризации явилось базовым для инвентаризации всех земель. Но остался открытым вопрос об обязательности инвентаризации перед предоставлением земельных участков или так называемой их «перерегистрации».
«Перерегистрация», или предоставление земельных участков, была фактически введена Земельным кодексом РСФСР и далее регулировалась законами и указами Президента, но, как правило, неявным образом. Например, в указанном законе Российской Федерации от 20.11.1992 № 3936-1 говорится: «до юридического оформления земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование, в том числе в аренду...». Или в законе Российской Федерации от 23.12.1992 №4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»: «Передача земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки в частную собственность граждан в городах, поселках и сельской местности осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации и настоящим Законом». Указ Президента Российской Федерации от 25.03.1992 № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» установил, что «земельные участки, предоставленные гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, по их желанию могут продаваться им в собственность». Таким образом, ни в одном законодательном или подзаконном акте, кроме Указа Президента Российской Федерации от 23.04.1993 № 480, касающегося земель сельскохозяйственного назначения, не было установлено, что перед предоставлением (перерегистрацией) земельных участков проведение инвентаризации земель является обязательным. По своему смыслу понятие «инвентаризация земель» предполагает сплошную инвентаризацию нескольких земельных участков (группы инвентаризируемых объектов). Значит, для одного земель-
ного участка это понятие не имеет смысла, тем более инвентаризация не может быть обязательной для предоставления земельного участка какому-либо субъекту. Но, если для одного государственного органа исполнительной власти (Росземкадастра) понятия «инвентаризация земельного участка» не существует, то оно существует в системе Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) в виде понятия «инвентаризационные работы на земельном участке», называемое в обиходе работников органов технической инвентаризации (БТИ) «инвентаризация земельного участка». 31 декабря 2002 года «Российская газета» опубликовала приказ Госстроя России от 15.05.2002 № 79, утвердивший, в том числе нормы времени на проведение инвентаризационных работ на земельном участке. Состав этих работ прежде всего ориентирован на фиксирование фактически сложившейся инфраструктуры участка (угодья, постройки и др.) и выдачу заказчику выписки из технического паспорта в целях регистрации (перерегистрации) прав на объекты недвижимости, расположенные на земельном участке. То есть цель этой инвентаризации совсем иная, чем цель инвентаризации земель. При сравнении содержания инвентаризационных работ с содержанием комплекса работ по межеванию любой желающий, а тем более специалист, может сделать вывод о том, что «инвентаризационные работы на земельном участке» являются каррикатурной копией комплекса работ по межеванию. Ведь названия таких «видов работ» на участке, как «установление внешних(!?) границ участка», «увязка и привязка внешних(!?) границ угодий», «ориентация участка по сторонам света» являются абсолютно безграмотными и бессмыс-леными! Любой землеустроитель или геодезист (но только не работник БТИ!), знает, что граница участка является воображаемой (условной) линией и устанавливается на основании технического проекта. Общеизвестно, что линия не имеет внешних или внутренних сторон, но не всем известно, что земельный участок может иметь множе-
ство внутренних границ. Почему же БТИ, взявшие на себя установление внешних границ, отбросили внутренние границы? Какие методисты выдумали технологию «увязки и привязки» воображаемых линий? Или специалисты Госстроя России, готовившие приказ, не знают геометрию? Разве мало людей пострадало (а некоторые до сих пор бесполезно хлопочут в судах) от «технологии БТИ» или так называемых «замеров БТИ», претендующих на правовой статус? Не пора ли положить конец применению этой безграмотной, отжившей себя технологии? Установление границ входит в комплекс работ по межеванию земельного участка, которое проводят лица, имеющие лицензию на межевание. И само собой разумеется, что сам земельный участок с его почвенным поверхностным слоем ни работники БТИ, ни Госстрой России не смогут ориентировать по сторонам света! Хотя бы потому, что ориентировать можно только изображение, причем не самого участка, а проекций его границ на плоскость. При этом совершенно непонятно, относительно чего у БТИ должно ориентироваться изображение? Похоже, что в этом вопросе Госстрой России и Ростехинвента-ризация сами не ориентируются! Не проще ли и правильнее уступить этот и другие виды работ, касающиеся земельного участка, специалистам по межеванию, которые сделают это грамотно? Кстати говоря, в утвержденной инструкции по технической инвентаризации имеется такая оговорка. На практике БТИ не хотят уступать и все равно дублируют, причем плохо, эти работы. Органы Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр) - земельные кадастровые палаты - на основе результатов межевания земельного участка и его частей могут предоставить выписку из сведений государственного земельного кадастра (госземкадастр) с отражением всей инфраструктуры земельного участка (при этом границы участка и его частей будут узаконены государственными органами!). И какая-либо другая выписка из БТИ не нужна, поскольку в выписке из госземкадастра (кадастровый план земельного участка) предусмотрены сведения о частях участка,
занятых объектами недвижимости, другими постройками, а также угодьями (огород и т. п.). Невозможно придумать случаев для возможного разумного использования результатов этой «каррикатуры межевания» без проведения дополнительных уточняющих работ. Так зачем же усложнять и без того запутанную систему (вернее, бессистемность) взаимотношений между правообладателями и властью? На лицо перетягивание Госстроем России и Ростехинвента-ризацией одеяла на себя (причем каждого из них): дублирование работ, выполняемое органами межевания и органами техинвен-таризации. И за все это приходится расплачиваться налогоплательщикам! Когда же органы власти займутся созданием, упорядочиванием, регулированием единого механизма оформления и переоформления прав на недвижимость? На практике идет безбоязненное игнорирование чиновниками различного ранга норм законных и подзаконных актов, истребование излишних документов от заявителей, не имеющих возможности ознакомиться с правилами игры, которую с ними затевает любой чиновник. Отсутствие прозрачности существующих правил выгодно только бюрократам различных мастей для «ловли рыбы в мутной воде» и самым отрицательным образом сказывается на всех сторонах земельноимущественных и градостроительных отношений в России.
Итак, возвращаясь к инвентаризации земель, во-первых, следует ответить на вопрос, нужно ли для определения возможности их предоставления выявлять соответствие документов, удостоверяющих права на землю юридических (а заодно и физических) лиц, фактически использующих земельные участки? Следует отметить, что до сих пор отдельные землепользователи сохранили имеющие силу довоенные или послевоенные правовые документы на свои земельные участки. В 1993 году еще не все землепользователи переоформили свои земельные права, поэтому большинству, следуя установленной норме, надо было найти старые документы для сверки. Это было в основном нереально. У тех же, кто уже оформил (переоформил) свои земельные
права, инвентаризатор земель мог проверить только вновь оформленные документы (оформление документов практически началось в 1993 году) на землю на соответствие их фактическому землепользованию. Зачастую инвентаризатор сам же и готовил эти земельные документы, поэтому проверять самого себя не имело смысла. Так или иначе возможны только два результирующих варианта: документы соответствуют или же документы не соответствуют. В любом случае эти результаты ровным счетом ничего не значат для принятия решения о возможности предоставления земли, поскольку преследуют иную цель: осуществление функции по охране и использованию земель.
Второй вопрос, нужно ли для определения возможности предоставления земельных участков выявлять неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению, нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации, земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустарником, малоценными лесными породами, расположенные за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий? Однозначно, что и результаты этих работ, кроме работ по выявлению неиспользуемых земельных участков, нельзя использовать для принятия решения о возможности их предоставления, поскольку предполагается, что все остальные земельные участки уже предоставлены и речь может идти только об их изъятии, перераспределении и т. п. Другое дело - особые случаи захвата земель, земельных споров, нецелевого использования и т. д.
Проанализировав таким образом действующую в то время нормативную правовую базу, касающуюся инвентаризации, делаем однозначный вывод о том, что инвентаризация совсем необязательна для предоставления земельных участков. Так зачем же она нужна вообще и конкретно сейчас? Не отрицая пользы инвентаризации как таковой для чиновников государственных и муниципальных органов власти, в том числе для землепользователей в части подготовки документов о правах на земельные участки, надо понимать конечную цель инвентаризации, проводимой органа-
ми власти: инвентаризация - не ради инвентаризации, а ради блага для землепользователей конкретного муниципального образования. Это благо выражается в пользе результатов инвентаризации для каждого землепользователя. Иными словами, если проведена инвентаризация, то надо дать возможность каждому землепользователю воспользоваться ее результатами для своих личных, а значит, и государственных целей. Что же происходит на самом деле? Результаты сплошной инвентаризации, выраженные в большом количестве текстовых и графических (фотографических) материалов, зачастую пылятся в архивах органов и организаций Росземкадастра или муниципальных органов власти, устаревают и, в конечном итоге, становятся ненужными ни органам власти, ни самим землепользователям, ради которых все это затевалось.
Инвентаризация и межевание земельных участков являются средством для достижения одной общей цели - обеспечение возможности землепользователям оформить свои земельные права. Однако ни одно средство не обходится землепользователю бесплатно. При использовании того или иного средства, желающий оформить свои земельные права будет, по крайней мере, обязан оплатить процедуру регистрации права. При инвентаризации указанная цель достигается для группы землепользователей, а при межевании, как правило, -только для одного, за исключением общего права (обременения) на один участок. Инициаторы инвентаризации - органы власти всех уровней, инициаторы межевания - сами землепользователи. Естественно, что наиболее подходящий момент времени для реализации возможности оформить земельные права может выбрать только сам землепользователь, поскольку сам решает, будет ли он нести связанные с этим затраты. При инвентаризации происходит временной разрыв, обусловленный принятием двух решений: одно (о проведении инвентаризации) принимает орган власти, другое (о дополнительных расходах) - землепользователь. Причем решения о дополнительных расходах зачастую вообще не принимаются (землепользователь не желает оформлять
свои права, т. к. разумно полагает, что участок у него итак никто не отберет). При межевании оба решения (о проведении межевания и всех расходах) принимает землепользователь, риск временного разрыва-минимальный, поскольку зависит только от самого землепользователя. При инвентаризации риск временного разрыва - максимальный и имеет решающее значение, поскольку ко времени принятия решения о дополнительных расходах материалы инвентаризации могут устареть (что часто и происходит!) и станут непригодными для цели регистрации права. Известно, что, чем крупнее масштаб инвентаризационных планов, тем быстрее стареют эти планы и дороже обходится сама инвентаризация. Сплошная инвентаризация земельных участков землепользователей, не желающих немедленно оформить свои права, -деньги, выброшенные на ветер, причем деньги тех же землепользователей. Задача одновременного оформления прав всеми землепользователями, участки которых подлежали инвентаризации, вряд ли решаема, если только не освободить этих землепользователей от всех последующих затрат, что также является непростым делом. Поэтому предложенная органами власти инвентаризация в том виде, какой она была и есть, - или большая ошибка или обман. Единственная видимая цель такой инвентаризации - выкачивание бюджетных средств путем создания рабочих мест для инвентаризаторов, зарплата которых состоит из денег, принадлежащих землепользователям-налогоплательщикам, и поступивших в бюджет заказчика инвентаризации. Таким образом, наиболее разумным и подходящим средством для землепользователя представляется межевание. Однако следует знать, что межевание не является единственным оставшимся у землепользователя средством оформления, а точнее, переоформления, земельных прав, о чем будет сказано далее.
Смысл понятий «инвентаризация земель» и «межевание земель» должен быть различным. Межевание - это отдельный комплекс работ, который не должен быть включен в процесс инвентаризации, иначе
работы по межеванию всех земельных участков квартала можно назвать инвентаризацией или, наоборот, инвентаризацию всех участков - межеванием. В нормативных документах, касающихся рассматриваемого вопроса, содержатся уже отмеченные нами противоречия. Во Временном руководстве одной из задач инвентаризации указывалась задача установления границ землепользований (землевладений), границ городской черты, вынос и закрепление их на местности. Согласно Инструкции по межеванию земель межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади. По Положению об инвентаризации земель устанавливается их местоположение и площадь.
Некоторым деятелям, в основном работающим в структурах Росземкадастра, доставляет удовольствие, а также и материальную выгоду, навязывание межевания держателям оформленных земельных прав, в том числе арендаторам. По указке таких деятелей доверчивые граждане выкладывают немалые суммы за ненужное им проведение работ по межеванию. Хотелось бы обратить внимание тех и других на положение пункта 2 статьи 19 Федерального закона «О государственном земельном кадастре», в котором указывается, что такое требование справедливо только для «вновь образуемых» земельных участков, которыми являются все участки, кроме участков «не вновь образуемых», то есть тех, документы на которые зарегистрированы в соответствующем земельном комитете (сельской администрации), или права на которые зарегистрированы в Едином государственном реестре прав. По общему юридическому правилу закон читается и понимается буквально, и никто не имеет права толковать его с точностью «до наоборот» как бы ему этого не хотелось. Поэтому такие действия чиновников - сторонников безусловного межевания - следует квалифицировать как превышение или злоупотребление своими полномочиями, а не как заблуждение. В соответствии с Правилами предоставления сведе-
ний государственного земельного кадастра, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от
02.12.2000 № 918, заинтересованное лицо-обладатель «не вновь образуемого» земельного участка подает в соответствующую земельную кадастровую палату письменное заявление, прилагая квитанцию об оплате, затем предъявляет документы, удостоверяющие личность или регистрацию юридического лица, и получает выписку для перерегистрации земельного права без какого-либо проведения работ по межеванию.
Сторонниками «вечной инвентаризации и безусловного межевания» движут одни и те же цели - обогащение за счет землепользователей, и для достижения этих целей они прибегают к различным ухищрениям и выдумывают всяческие доводы, оказывающиеся безосновательными при ближайшем рассмотрении. Кратко рассмотрим их типичные доводы.
Сторонники «вечной инвентаризации и безусловного межевания» доказывают, что инвентаризация и межевание нужны для индивидуализации (однозначного распознавания) земельных участков. Тогда зачем же нужно кадастровое деление? Вот как раз для этого и нужно, судя по определению понятия «кадастровое деление»! (см. утвержденные Росземкадастром Требования к кадастровому делению (приказ от
15.06.2001 № П/117).
Сторонники «вечной инвентаризации и безусловного межевания» могут ссылаться на необходимость определения местоположения земельного участка как будущего объекта сделки. Действительно, в соответствии со статьей 554 Гражданского кодекса Российской Федерации «в договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору... При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным».
Логичен вопрос о том, какие данные позволяют точно установить земельный учас-
ток, например для его продажи. Такими данными являются описанные и удостоверенные в установленном порядке границы участка (первая составляющая) и достаточное по точности указание на местоположение земельного участка (вторая составляющая).
Первая составляющая вопроса. Для «не вновь образованных» земельных участков типична ситуация, когда межевание не проводилось или проводилось, но недобросовестно. В этом случае на земельный участок имеется правоудостоверяющий документ, зарегистрированный в соответствующем земельном комитете, и в лучшем случае к документу приложен какой-либо план. Естественно, при отсутствии плана, даже при указании в документе почтового адреса здания, отсутствуют и данные, позволяющие определенно установить земельный участок (именно земельный участок, но не его местоположение!), так как только границы могут определить земельный участок как объект. Коллегией Роскомзема от 22.06.1993 одобрены Примерные рекомендации по оказанию помощи гражданам и районным (городским) комитетам по земельным ресурсам и землеустройству по осуществлению купли-продажи земельных участков, согласно которым: «бесспорными границами земельных участков признаются границы, установленные:
• ранее выданным государственным актом на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей или свидетельством о праве собственности на землю с геодезической привязкой поворотных точек границы к достоверно опознаваемым в натуре межевым знакам;
• по фактическому пользованию, согласованные подписями смежных собственников земельных участков (собственников и пользователей) и подтвержденные печатью и подписью уполномоченного должностного лица местной администрации. Этим и следует руководствоваться при неоднозначных ситуациях в решении вопроса - установлены или не установлены границы».
Посредством межевания определяется не только сам объект (земельный участок), но при этом определится и его местоположение (координатно относительно исход-
ных опорных пунктов) для специалистов, выполнивших межевание и ведущих земельный кадастр (но не для самих участников сделки). Определить объект можно только относительно другого объекта, поэтому для одних (участников сделки) оно определено, а для других (специалистов) -нет, так как они не могут с требуемой точностью соотнести местоположение объекта продажи относительно других объектов.
Вторая составляющая вопроса: достаточное по точности указание на местоположение земельного участка. До какой степени необходимо детализировать местоположение земельного участка? Для понимания этого нужно представить земельный участок как цельный площадной объект. Естественно, что площадной объект может находиться внутри другого площадного объекта или внутри границ, описывающих другой объект. Таким другим объектом в государственном земельном кадастре является кадастровый квартал, поэтому Росземкадастр установил степень детализации местоположения или индивидуализации земельного участка с точностью местоположения границ кадастрового квартала (пункт 8 Требований к кадастровому делению, утвержденных приказом Росземкадаст-ра от 15.06.2001 № П/117). Иными словами, если органу кадастрового учета земельных участков известно, в каком кадастровом квартале расположен участок, то местоположение участка определено границами этого квартала, описание которых уже должно быть сделано всеми земельными комитетами.
Сторонники «вечной инвентаризации и безусловного межевания» говорят о том, что за результаты указанных мероприятий сразу же ухватятся представители налоговых органов, поскольку результаты инвентаризации якобы сразу же увеличат налогооблагаемую базу, но они не учитывают, что нормативная правовая база не способствует этому. До недавнего времени Росземкадастр был обязан предоставлять списки налогоплательщиков и арендаторов в органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (МНС Росси), кроме того МНС России требует от Росземка-дастра списки учтенных в государственном реестре земельных участков. Налогооблагаемая база увеличивается главным образом не за
счет повышения налогооблагаемой базы, а за счет регулярного повышения налоговых ставок. В настоящее время результаты инвентаризации для указанных целей не нужны. Здесь как раз нужны органы госземконтроля.
Сторонники «вечной инвентаризации и безусловного межевания» часто приводят довод о том, что инвентаризация земель нужна для точного отображения площадей земельных участков в целях «правильного» и более полного налогообложения (не по техническим паспортам, а по более точно составленным документам). Тем самым они вмешиваются в компетенцию тех же налоговых органов. Такое стремление ничем не оправдано, так как вероятность уточнения площадей в большую сторону примерно будет равна вероятности их уточнения в меньшую (плюс и минус компенсируются в нулевой результат). При этом имеется в виду уточнение в пределах фактически не изменившихся натурных границ земельных участков. То есть речь не идет о самозахватах. Уточнение границы и площади земельного участка должно осуществляться только по волеизъявлению землепользователя.
Сторонники «вечной инвентаризации и безусловного межевания» могут приводить и другие доводы, не имеющие под собой иного реального основания, кроме необходимости собственной безопасности. В условиях повсеместной инвентаризации и межевания закономерно участились случаи привлечения судами сотрудников территориальных органов Росземкадастра и органов, проводящих инвентаризацию и межевание, в качестве свидетелей, экспертов и даже ответчиков. Естественно, эти лица не заинтересованы постоянно отвлекаться на судебные разбирательства, тем более когда не установлены спорные границы, и последствия для привлекаемых могут быть непредсказуемыми.
В заключение хотелось бы напомнить, что задачей властных структур любого уровня прежде всего является защита интересов населения, землепользователей, землевладельцев и собственников земельных участков, и все действия, осуществляемые властью во благо населения, должны проводиться с целью постоянной заботы о его интересах и только с его согласия.
