CC BY
85
© Дубровский В. Ж., Кузьмин Е. А., 2010
ДУБРОВСКИЙ Валерий Жоресович
Доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики предприятий
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 257-57-40 e-mail: [email protected]
КУЗЬМИН Евгений Анатольевич
Аспирант кафедры экономики предприятий
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-17-45 e-mail: [email protected]
Интегрированный подход к управлению рисками проектов государственно-частного партнерства1
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; организационные механизмы партнерства; проект, риски проектов; управление рисками; стратегии управления рисками проектов.
Аннотация. Рассмотрены основы становления государственно-частного партнерства в зарубежной практике; сформулированы понятия «государственно-частное партнерство» и «проект, реализуемый в организационной форме государственно-частного партнерства». Анализируются механизмы реализации проектов, приводится информационно-логическая модель управления рисками при их реализации, определяются стратегические цели проектов государственно-частного партнерства.
Явление «государственно-частное партнерство» и термин, его обозначающий, известны с начала 1990-х годов как «британская модель» особой формы партнерских отношений бизнеса и государства. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о так называемой «частной финансовой инициативе» (Private Finance Initiative - PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления государственной собственностью. Суть PFI состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п.) объектов социально-культурной и производственной инфраструктур, находящихся в государственной собственности. Данное кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенные трансформации в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса [1. С. 16-24].
В 1997 г. процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии правительственной поддержки проектов государственно-частных партнерств: компенсация расходов частного инвестора осуществляется либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета; во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его
1 Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 11-12-66006а/У).
деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и другие объекты социальной инфраструктуры.
В дальнейшем термин PFI был заменен на термин, прямо определяющий значение государственно-частного партнерства - public-private partnership (PPP), широко используемый в зарубежной практике. При этом выделяют ряд форм реализации государственно-частного партнерства:
• любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
• государственные контракты;
• арендные отношения;
• финансовая аренда (лизинг);
• государственно-частные предприятия;
• соглашения о разделе продукции (СРП);
• концессионные соглашения.
Следует отметить, что выделение и классификация форм государственно-частного партнерства проводятся не только в экономической литературе. В частности, известна практика реализации культурной политики, когда государственно-частное партнерство принимает форму доверительного управления историко-культурными комплексами и недвижимостью сферы культуры (зданиями музеев, библиотек, театров и т. п.). В этом случае осуществляются: буквально безвозмездная передача частному бизнесу объектов культурного наследия и культуры, находящихся в аварийном состоянии с обеспечением их реставрации или капитального ремонта за счет средств последних; проведение творческих конкурсов; охрана авторских и смежных прав; создание частными инвесторами электронных библиотек, музеев, архивов и др. [2].
В сфере науки разделяют внебюджетные отраслевые и межотраслевые фонды поддержки научной, научно-технической деятельности [3].
В инновационной сфере государственно-частное партнерство, по мнению экспертов, обретает формы мегапроектов или крупных инновационных проектов, наукоградов и кластерного развития НИОКР, свободных экономических зон, технопарков и бизнес-центров, концессионных соглашений [4].
В широком плане государственно-частное партнерство может выражаться в формах консультаций представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей; независимой экспертизы проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней; подготовки и внесения предложений по реализации направлений государственной политики; защиты внутреннего рынка; государственной поддержки экспортеров; информационного обеспечения взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей [5. С. 41-51]
В юриспруденции выделяют в качестве формы государственно-частного партнерства совместное правотворчество, точнее говоря - активное участие представителей бизнеса в правотворчестве субъектов права законодательной инициативы: проведение экспертизы по заказу соответствующего государственного органа независимыми са-морегулируемыми организациями проектов федеральных законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных нормативных актов [6. С. 3-7].
В числе базовых признаков государственно-частных партнерств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие [7. С. 161-162]:
1. Сторонами государственно-частного партнерства являются государство и частный бизнес.
2. Взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе.
3. Взаимодействие сторон имеет равноправный характер.
4. Государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность.
5. В процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон.
6. Финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определенных пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах.
Неотъемлемой частью реализации государственно-частного партнерства является анализ понятия «проект». В настоящее время в литературе не существует единого общепринятого его определения, поэтому рассмотрим ряд наиболее интересных подходов к его формулированию.
До недавнего времени в отечественной практике термин «проект» использовался преимущественно в технической сфере, с ним обычно связывалось представление о совокупности документации по созданию каких-либо сооружений или зданий. Разработка такой документации называлась проектированием.
В таблице сгруппирован ряд известных определений понятия «проект».
Определения понятия «проект»
Источник Определение
Руководство РМВО, США Временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результатов
Английская ассоциация менеджеров проекта Отдельное предприятие с определенными целями, часто включающими в себя требования по времени, стоимости и качеству достигаемых результатов
DIN 69901 (Германия) Предприятие (намерение), которое в значительной степени характеризуется неповторимостью условий в их совокупности
Всемирный Банк Комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения в течение заданного периода и при установленном бюджете поставленных задач с четко определенными целями
Со всей очевидностью можно утверждать, что справедливым можно считать и такое авторское определение государственно-частного партнерства: это совокупность различных проектов и форм среднесрочного и долгосрочного взаимодействия государства и частного бизнеса для решения социальных и экономических задач на взаимовыгодных для государства и бизнеса условиях.
При реализации проектов государственно-частного партнерства используются различные механизмы, которые дифференцируют в зависимости от объема передаваемых частному бизнесу правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Для концессионных договоров за рубежом характерно наличие определенного числа схем партнерства: BOT, BOOT, ROT, BTO, BOO, BOMT и пр. Нередко они переплетаются, создавая новые виды концессий. Современный зарубежный опыт в попытках учесть все аспекты и варианты стратегического развития проектов с многосторонним участием привел к возникновению сложных схем государственно-частного партнерства.
Наиболее распространены следующие механизмы партнерств [7. С. 168-169]:
• BOT (Build, Operate, Transfer - строительство, эксплуатация/управление, передача). Этот механизм используется, главным образом, в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатировать объект в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования (не владения) объекта, собственником которого
выступает государство. Модификацией данной схемы является ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer - реконструкция, эксплуатация/управление, передача), что предусматривает реконструкцию уже существующего объекта;
• BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство, владение, эксплуатация/управление, передача). Частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;
• BTO (Build, Transfer, Operate - строительство, передача, эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства; затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;
• BOO (Build, Own, Operate - строительство, владение, эксплуатация/управление). Созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;
• BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство, эксплуатация/управление, обслуживание, передача). Акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;
• DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование, строительство, владение, эксплуатация/управление, передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование;
• DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация/управление). В случае соглашений типа DBFO специально оговаривается ответственность частного партнера за финансирование строительства инфраструктурных объектов.
Текущий статус государственно-частного партнерства без нормативно-правового определения детальной регламентации механизмов его реализации предопределяет высокую степень риска осуществления проектов. В связи с этим необходимо определить инструменты управления рисками проектов государственно-частного партнерства, априори представляющего собой сложную организационную структуру, поскольку деятельность партнерства направлена на реализацию преимущественно крупных, в том числе инфраструктурных, проектов.
Управление портфельными рисками проектов в рамках сложных организационных структур - это система организационно-экономических воздействий на основные процессы деятельности предприятия, реализующего портфель проектов, осуществляемых на основе прогнозов и учета риска в оценках последствий принятых управленческих решений и государства, осуществляющего функции модератора реализации проектов.
Представляется целесообразным, чтобы процесс управления портфельными рисками в условиях государственно-частного партнерства решал следующие задачи:
• выявить и оценить проектные риски;
• создать и совершенствовать инструменты управления рисками;
• оперативно предоставлять лицам, принимающим решения, сведения о рисках и возможных способах реагирования на риски проектов;
• реализовать меры по удержанию рисков проектов на допустимом уровне;
• оптимизировать финансовые ресурсы, необходимые для предупреждения и/или ликвидации последствий наступления возможных рисковых событий.
Таким образом, система управления портфельными рисками проектов должна создавать условия для качественного анализа риска, выявления его источников и причин, определения потенциальных зон риска, этапов и работ по управлению рисками. Тем самым система должна способствовать повышению качества прогнозирования и стратегического управления организационными структурами, получению практических
выгод, а также помочь избежать возможных негативных последствий проявления идентифицированных рисков проектов.
Для реализации и внедрения системы управления проектными рисками нами предлагаются информационно-логическая модель и методический подход к созданию своеобразной подсистемы проектного риск-менеджмента. обеспечивающей поддержку и задающей алгоритм выполнения основных функций работы риск-менеджера предприятия, реализующего проект (рис. 1).
На этапе подготовки проекта к реализации в обязательном порядке должен предварительно анализироваться выбор целей и стратегии проекта. Это необходимо сделать, поскольку на этапе собственно реализации должна выполняться корректировка стратегии. Такая корректировка производится в качестве ответа на изменения во внешней
среде для снижения кумулятивного эффекта нарастания взаимовлияющих рисков как проектов, так и портфеля проектов государственно-частного партнерства.
В контексте уже реализуемой стратегии управления проектными рисками важное место занимает выбор соответствующих методов и инструментов реагирования на риски, выбор которых обязательно учитывает характер целевых ориентиров, представленных в виде ключевых показателей риск-эффектиности проектов.
Стратегия реагирования на риски может быть представлена как набор методов и инструментов, которые будут использованы для снижения последствий или вероятности возникновения идентифицированных рисков проектов (рис. 2).
Рис. 2. Стратегии реагирования на проектные риски
Для каждого риска необходимо выбрать свою стратегию (или комбинацию из различных стратегий), которая обеспечит наиболее эффективную работу с ним. Выбор такого рода стратегии осуществляется на основании результатов количественной и качественной оценок, позволяющих определить, сколько времени, денег и усилий потребуется затратить для ограничения риска.
Предположительно существуют четыре типовые стратегии реагирования на появление негативных рисков: уклонение, передача, принятие и снижение риска.
Уклонение от риска - стратегия, которая состоит в полном исключении воздействия риска на проект за счет изменений характера проекта или плана управления проектом. Однако она не может полностью исключить риск.
Передача риска - стратегия, которая также исключает угрозу риска путем передачи негативных последствий с ответственностью за реагирование на третью сторону. Передача риска обычно сопровождается выплатой премии за риск стороне, принимающей на себя риск и ответственность за его управление. Сам риск при этом не устраняется.
Принятие риска - стратегия, означающая решение не уклоняться от риска. При пассивном принятии риска ничего не предпринимается в отношении него, в случае его возникновения разрабатывается способ его обхода или исправления последствий.
Снижение риска - стратегия, которая предполагает усилие, направленное на понижение вероятности и/или последствий риска до приемлемых пределов. В данном случае используется включение в план проекта дополнительной работы, которая будет выполняться независимо от возникновения риска.
Конечно, невозможно полностью учесть все риски реализации проектов. Всегда следует ожидать, что какие-то негативные последствия реализации проектов приведут к серьезным потерям как со стороны государства, так и со стороны частного бизнеса. Во всяком случае можно утверждать: использование модели управления рисками в рамках таких сложных организационных структур, как проекты государственно-частного партнерства, во-первых, снижает потенциальные риски, а во-вторых, в идеале локализует их воздействие.
Источники
1. Амунц Д. М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. № 12.
2. Белозор А. Ф. Взаимодействие государства и бизнеса в культурной политике России : автореф. дис. ... канд. культ. наук. М., 2008.
3. Хатаева М. А., Цирин А. М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. № 10.
4. Войнатовская М. А. Институт частно-государственного партнерства на транспорте // Транспортное право. 2006. № 1.
5. Махортов Е. А., Семченков А. С. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12 «Политические науки». 2007. № 6.
6. Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. № 8.
7. Пискунов А. А. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2010. № 4 (148).
